慈善救助與政府救助的銜接：國際經驗與中國實踐

□乜 琪

在人類歷史的發(fā)展中，社會救助是一個永恒的話題［1］。在強調國家救助責任的同時，民間慈善組織的力量也是不可忽視的。慈善組織本就與救助相生相伴，在參與社會救助中具有明顯的優(yōu)勢，主要表現為：可以動員民間力量，多渠道籌集資金，彌補政府不足；具有靈活性，能覆蓋政府覆蓋不到的個案；貼近群眾，具有草根性及專業(yè)化等特點［2］；這些都可以作為慈善組織成為政府救助補充的原因。從另一個方面來講，“政府救助資源有限，若沒有民間和非政府力量的社會互助，將難以進一步完成現時的社會救助制度?！保?］而且，社會救助主體多元化，實行多元化協(xié)同治理也是社會救助發(fā)展的趨勢［4］。因此，無論從哪個角度看，慈善組織與政府合作共同開展救助都是順理應當的。

在其他國家和地區(qū)，慈善組織與政府在救助中的合作與銜接已經發(fā)展成熟。如香港地區(qū)，慈善組織參與社會救助，以提供服務為主。香港的社會救助實行官款民營,政府負責規(guī)劃、政策,提供經費,進行服務監(jiān)督,并負責提供社會保障和緊急救援服務,由慈善組織承擔大部分社會服務［5］。在我國，2004年黨的十六屆四中全會決議中明確：“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系?！痹谡恼呶募?，這是第一次將慈善事業(yè)定位為社會保障體系的重要組成部分。實踐中，因為慈善救助與政府救助銜接不當，導致救助效率未能充分發(fā)揮的現象時有發(fā)生。因此，借鑒先進的國際經驗，積極推動我國慈善組織與政府合作開展救助、促進慈善救助與政府救助的銜接,不僅是社會救助本身發(fā)展的需要，更是完善我國社會保障體系的需要。

一、慈善救助與政府救助銜接的國際經驗

政府救助與慈善事業(yè)從來都是密不可分的，這點在西方國家的社會救助發(fā)展史中可以得到證明。尤其是在歐洲國家經歷“福利國家”階段之后，在處理社會救助中的政府與慈善組織關系時，有了更為成熟的經驗。綜觀西方國家政府救助與慈善救助之間的關系史，其特點或者發(fā)展經驗可以概括為以下幾個方面：

第一，救助理念：從古典自由主義到福利多元主義。

顧名思義，古典自由主義強調自由，尤其重視個人權利，個人財產權被認為是個人自由中最重要的部分，反對政府干預。古典自由主義思潮的代表人物亞當·斯密，更是主張用市場來解決一切問題。在這一思潮之下，個人的貧困、疾病等生活困難被認為是個人的事情，排除政府責任。因此，當時的社會救助主體以民間慈善組織如教會、個人為主。上世紀80年代以后，各國福利危機集體爆發(fā)，理論界對福利國家制度的批判甚囂塵上。以此為背景，福利多元主義應運而生。作為為解決福利國家危機而新興的理論范式，福利多元主義摒棄之前的市場全面福利或者國家全面福利，主張社會福利來源的多元化，除市場和國家之外，其他主體如個人、家庭、志愿組織和民間組織也應作為福利提供者，承擔相應的責任［6］。隨著福利多元主義思潮的興起，西方發(fā)達國家中的社會救助，也逐漸改變過去的政府救助或者慈善救助一元化局面，形成政府與慈善組織合作的多元化救助格局。

第二，救助主體：從慈善救濟到政社合助。

綜觀發(fā)達國家社會救助制度的發(fā)展，英國不僅是世界上最早建立社會救助制度的國家，也是社會救助制度最為發(fā)達的國家之一，有“救助典范”之稱。以英國的救助制度為例，其社會救助的主體經歷了從慈善救助到與政府合作的發(fā)展過程?！坝鐣戎贫让妊坑谥惺兰o時期基督教的慈善施舍和同業(yè)行會的互助共濟，……基督教會利用自己的收入，通過修道院與城市慈善組織，［7］”發(fā)揮其慈善職能。1531年，亨利八世頒布救濟物品法令，開啟了政府救助的先河，后來的《濟貧法》等對政府救助制度進行調整，至1908年，《養(yǎng)老金法》的施行確立了英國現代化的救助制度。在1531年至1908年這300多年的時間里，政府救助因其自身的有限性、被迫性等特點，一直與慈善組織共存作為社會救助主體。1946年，英國《國民救助法》通過，福利國家下的社會救助制度建立，政府成為社會救助中的核心主體。最終，因為政府福利負擔過重，導致福利危機。政府無力包攬一切福利責任，慈善組織又上升成為社會救助的重要主體。1998年，《政府與志愿及社區(qū)組織關系協(xié)定》（COMPACT）作為國家政策出臺，確立了政府與慈善組織在社會救助領域的合作伙伴關系。梳理英國的社會救助史，發(fā)現英國的社會救助主體經歷了“慈善組織→政府與慈善組織并存→政府包攬→政府與慈善組織合作”的歷程。不僅英國，考察其他發(fā)達國家的社會救助史也可以發(fā)現，救助主體也經歷了從以慈善組織為主，到政府與慈善組織多元協(xié)同治理的過程。

第三，救助機制：從簡單合作到多種銜接機制并存。

國際上，政府與慈善組織在社會救助領域的合作與銜接是逐步形成的。仍然以英國為例，在以慈善組織或者政府為核心救助主體時，政府與慈善組織之間的合作甚少，更勿談銜接機制。如前文所述，當福利國家政策引發(fā)社會危機，無法繼續(xù)執(zhí)行時，英國政府為轉移負擔，開展了民營化運動：凡是不應由政府直接提供的（公共物品），將運作權承包給民營部門，只保持形式上的控制和責任［8］。在這一背景之下，社會救助領域的責任轉由政府和慈善組織共同承擔。同時，為保障慈善組織提供救助的質量，還引入市場競爭機制。在政府與慈善組織的合作中，包括社會救助在內的公共服務提供模式，即政府與慈善組織合作機制主要存在以下幾種：購買服務、委托、授權、放權等。具體到購買服務，又存在直接外包、內部交易、購買者自由選擇供應商等多種模式［9］?？傮w來看，無論何種合作機制，都有賴于一定的外部條件：一是一國的慈善組織是否足夠強大，以至于能與政府建立起平等的合作關系；二是一國當時的政策環(huán)境與社會環(huán)境適用于何種合作銜接機制。

第四，救助資源：從單一資源共享到多環(huán)節(jié)銜接。

社會救助資源多樣化，包括資金、信息、專業(yè)人員、政策等。政府與慈善組織救助銜接的根本在于如何實現這些資源的共享。從國際經驗來看，在慈善組織參與政府救助之初，慈善組織與政府的合作與銜接僅限于某一環(huán)節(jié)或者某一救助資源的共享。以英國的COMPACT為例，其核心仍在于政府提供資金，慈善組織提供服務的合作模式。國際上眾多的以基金會形式存在的慈善組織，在社會救助領域發(fā)揮功能同樣也在于其資金資源的提供能力。隨著政府與慈善組織在救助領域合作銜接機制的成熟，政府與慈善組織之間將不再僅僅是資金這一種救助資源的共享，而是在多環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。根據我國《社會救濟法（征求意見稿）》起草者對美國和加拿大的考察，兩國的慈善組織具有相當的活動能力與巨大的社會號召力，它們不僅能與政府形成合作互補，提供政府提供不了的救助服務；還能補充政府不足，募集補充社會救助資金；另外，慈善組織承擔監(jiān)督職能，作為社會力量與專業(yè)機構共同監(jiān)督政府救助資金的使用情況［10］。此外，慈善組織在敦促社會和政界重視解決貧困問題，出臺社會救助政策方面也起到積極作用?？梢?，政府與慈善組織在救助領域的合作內容，經歷了從單一資源共享到多環(huán)節(jié)銜接協(xié)作的過程。

第五，救助內容：從生存救助到權利救助。

考察國際社會救助史，無論美國、英國還是加拿大，其救助無不起源于慈善事業(yè)。慈善性質的救助通?！耙蕴峁┮?、食、住的方式承擔救濟窮人和喪失勞動能力者。［11］”所以，在慈善救濟時代，救濟的對象多為面臨生存之虞的生活困難者，救助內容屬生存型救助。當然，這也是與當時的經濟發(fā)展狀況相吻合的，在全球經濟大發(fā)展之前，各國居民對生活的要求多為追求溫飽的生存型目標。而在當代，隨著全球經濟的歷史性發(fā)展，各國包括我國在內，國民在求生存之外，還要求發(fā)展。要求發(fā)展，權利公平是起點。景天魁研究員在論證“底線公平”時提出，“（底線）以下的部分是每一個公民的生活和發(fā)展中共同具有的部分，是起碼的部分，其基本權利必不可少的部分［12］?！薄暗拙€”以下的這部分基本權利正是政府救助的責任，從生存型救助到權利型救助既是救助內容的演變，也是今后救助工作的重點所在。如以權利救助為特點的教育救助、法律援助的興起正體現了這一點。

二、我國慈善救助與政府救助銜接現狀與存在問題

在我國古代，政府救助與慈善事業(yè)是一體的。學者王衛(wèi)平在 《論中國古代慈善事業(yè)的思想基礎》一文中提出，“商湯的賑恤饑寒措施，大概可視為中國古代慈善事業(yè)的濫觴。［13］”之后，管仲提出的“興德六策”與“九惠之教”，這些具有救助色彩的活動，都被視為是國家慈善事業(yè)的施行。可見，“慈善”一詞自從傳入我國，就與政府的救助制度密不可分。隨著西方近代慈善理念的傳播，慈善與救助的關系更加密切：對百姓急困，我國素有“官方賑濟”與民間互助相結合的傳統(tǒng)，“官賑”與“民濟”體現了社會救助中的“官民二重性”。進入新世紀，我國的公益慈善組織蓬勃發(fā)展。截至2011年底，我國登記在冊的基金會數量已達2600多家，是該年度接受慈善捐款最多的主體，共接受捐贈約337億元，占全年捐贈總額的39.9%。除掌握大量慈善救助資金外，由于我國當前的基金以運作型基金會為主，因此，各類基金會還是開展救助的核心慈善事業(yè)主體。值得一提的是，以基金會為代表的民間慈善組織在執(zhí)行救助之外，還改變著傳統(tǒng)救助的方方面面：“2011年的紅十字會‘郭美美事件’，標志著傳統(tǒng)（行政）動員機制的瓦解。……以微博為代表的新媒體成為重要勸募手段。［14］”免費午餐項目首次實現“民間倡導、政府響應”的慈善組織與政府的合作模式等等。盡管如此，我國慈善救助與政府救助的銜接合作現狀并不樂觀，主要表現為：

第一，救助主體有待整合。

毋庸置疑，政府是社會救助的第一責任主體。為此，政府制定救助政策，提供救助資金，開展救助服務。在政府救助中，任何救助都有相應的制度規(guī)定，屬剛性救助，難免存在缺漏。以最低生活保障制度為例，盡管有應保盡保原則，但按照統(tǒng)一的救助標準，總存在政府救助無法覆蓋的個案。對此，民間慈善救助主體可以發(fā)揮其靈活性作用，進行救助補充。據中民慈善捐助信息中心數據，2011年全國接受慈善捐贈額達845億，占我國GDP的0.18%。巨大的資金數額，靈活而專業(yè)的救助特點，慈善組織是救助領域不可或缺的重要主體。

但是實踐中，政府與慈善組織二者尚未形成整合性力量，銜接不夠，多數時候二者各行其道，大大降低了救助效率。當然，造成這種局面的原因之一在于，政府職能部門的設置。2008年9月11日，民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司正式成立，在部門設置上與原有的社會救助司并列。隨后，地方各級民政部門分別在原來的社會福利（處、科）增加了慈善工作內容。此舉雖然從形式上體現了對慈善事業(yè)的重視和發(fā)展，但與救助部門的并列同級，人為增大了二者之間的距離，在職能分工上形成了各管一處的局面。實際上，慈善事業(yè)本就是解急救困、雪中送炭的事業(yè)，與社會救助具有同質性；在救助實踐中，二者又具有互補性，本屬一體。然而，實踐中部門的設置，不利于慈善救助與政府救助銜接的開展，更不利于政府與慈善組織這兩個救助主體的整合。

第二，救助資源尚未實現互補。

救助資源內容廣泛，如前文所述，包括信息、資金、專業(yè)人員、服務、政策等等。在實踐中，政府與慈善組織作為救助主體，分別掌握一定的資源，各自具有一定資源優(yōu)勢，但也都存在短板。政府掌握全民經濟與民生發(fā)展狀況，對于百姓在哪個方面需要救助，哪里的民眾需要救助等信息掌握比較充分、準確。同時，作為政策制定部門，政府在政策方面具有絕對優(yōu)勢。除信息與政策外，有些地方政府因為地方財政緊張等原因可能會存在救助資金短缺問題，尤其是在經濟欠發(fā)達地區(qū)。另外，政府救助部門最缺乏的仍然是工作人員，在開展救助工作中，審核申請人資格、核對申請人信息、往往需要大量人力工作，這對人手缺乏的基層救助部門來講，是一項挑戰(zhàn)。

對慈善組織來講，其資源優(yōu)勢在于資金與專業(yè)工作人員、工作方法等方面。例如前文所述的基金會等慈善組織普遍資金充裕，以提供資金救助為主。專業(yè)工作人員、工作方法等優(yōu)勢則與慈善組織的特點相關。如果說政府救助是普惠的話，那么，慈善救助則以個案為主：以自身能力為限，專門針對某一領域或者某一人群從事某種救助服務，所以體現專業(yè)化。與政府相反，慈善組織最缺乏的仍在于信息與政策資源。因此，從救助資源來看，政府與慈善組織之間也具有相當的互補性。二者合作，實現資源共享，必將推進救助工作的進一步發(fā)展。

第三，救助形式單一。

在當前的救助實踐中，無論是政府救助還是慈善救助，都存在救助形式單一的問題。一方面，重資金救助，輕能力救助。以教育救助為例，通常的救助形式是捐款，建設學校，資助貧困學生。但是，除此之外，貧困地區(qū)教育落后的根本原因還在于人力資源的缺乏，教育救助更需要優(yōu)秀師資隊伍的長期工作。當前的救助在人力資源的提供上，顯然沒有資金支持那樣充裕。再比如生活救助，現行的城鄉(xiāng)低保群體，在對他們進行資金救助的同時，應該進行職業(yè)技能培訓，提高其就業(yè)能力。授人以魚不如授人以漁，能力救助才是根本的救助之道。

另一方面，重生活（存）救助，輕權利救助。在現行救助體制中，無論是基本生活救助，醫(yī)療等專項救助，還是災害救助等緊急救助，無不是與基本生活相關的救助。已有的研究文獻與政策立法中無不強調社會救助的生活（存）救助特點。如在《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》中，將社會救助定義為，“對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質幫助和服務”。而學者也通常在研究中認為，“社會救助是居民生存權的基本保障。［15］”亞洲發(fā)展銀行對社會救助的定義也不例外，“社會救助計劃是用來援助最弱勢的個人、家庭和社區(qū)，并使他們達到生存水平和改善生活標準的。［16］”不僅政策文獻中如此，救助實踐中更是強調對國民生活的救助。當然，這是與生產力發(fā)展水平相關聯的。但在我國當前的經濟發(fā)展水平之下，尤其對經濟較發(fā)達地區(qū)，生活救助的需要并不強烈，亟需的反而是權利救助。權利救助是救助的更高層次，發(fā)展權利救助既是社會發(fā)展的需要，也是社會救助發(fā)展的趨勢。因此，加強對權利救助的研究也是救助研究的方向與重點。

第四，救助合作機制空缺。

政府與慈善組織作為社會救助的兩大主體，合作與銜接是必然趨勢。但是，應該如何合作？合作銜接機制的建立，正是當前需要探討的問題。目前，政府與慈善組織之間存在零星合作實踐，規(guī)范的合作機制尚未建立。隨著慈善捐贈數額的逐年上漲，慈善救助的蛋糕越來越大，但由于與政府合作救助的機制尚未建立，從而影響其功能的發(fā)揮。

當前，慈善事業(yè)發(fā)展方興未艾，無論是民政部發(fā)布的 《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要（2010-2015年）》還是地方出臺的相關法規(guī)，如《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》等都肯定了慈善組織在扶老、助殘、救孤、濟困、賑災等救助領域的重要主體作用。不僅如此，《中國慈善事業(yè)發(fā)展綱要（2010-2015年）》還指出了政府與慈善組織之間的關系，政府除對慈善組織履行監(jiān)管職能、通過政府購買服務等方式拓展慈善資源、支持慈善事業(yè)發(fā)展之外，還強調要“推動建立政府部門與公益慈善組織之間的協(xié)調機制”。這也說明，一方面，政府與慈善組織之間的協(xié)調乃至合作機制非常重要；另一方面，政府與慈善組織之間的協(xié)調溝通乃至合作機制尚未建立。尤其是在救助領域，慈善組織中凝聚了大量救助資源，政府與慈善組織的協(xié)調與合作機制的建立將加大增強現有的政府與慈善組織的救助能力。反之，協(xié)調乃至合作機制的缺失，不僅不利于政府監(jiān)管、支持慈善組織，影響慈善事業(yè)發(fā)展，更是大大削弱了慈善救助功能的發(fā)揮。

三、借鑒國際經驗，推進慈善救助與政府救助銜接原則

根據我國當前政府救助與慈善救助的現狀，以及存在的問題，本文認為，在救助領域形成多元主體共同治理是趨勢，開展政府救助與慈善救助的銜接與合作是必經之途。那么，如何形成政府與慈善主體之間在救助領域的銜接與合作，本文提出四項基本原則：

第一，平等合作原則。

與政府相比，慈善救助無論在救助規(guī)模還是救助能力上都相差甚遠。在救助領域，政府與慈善組織在力量上之間呈現非對稱性，相當多的慈善組織脫胎于政府，依靠政府支持。因此，政府主導，慈善事業(yè)補充的社會救助格局將是我國在當前及今后相當一段時期內的選擇。對此需要強調的是，在救助領域，政府與慈善組織之間的合作應遵循平等原則：無論政府，還是慈善組織，同是承擔社會救助責任的主體，雖然力量強弱有主次之分，但是不存在“管理”與“領導”的關系，二者互為合作伙伴。所謂“政府主導”，是指政府承擔法定救助責任，是第一救助責任主體，其救助具有剛性和普惠性特征；“慈善事業(yè)補充”表現的是慈善救助的自愿性、靈活性以及注重個案救助的特點，以補充政府救助的不足。

第二，協(xié)調對話原則。

為保障合作的順利進行，使合作成本降至最低，合作效果最大化，政府與慈善組織之間在救助領域的溝通應遵循協(xié)調對話原則?！皡f(xié)調”是指在救助實施過程中，在救助資源的共享與救助各環(huán)節(jié)的銜接上，通過互相配合完成救助目標。根據“協(xié)調”原則，政府與慈善事業(yè)主體之間應因地制宜地制定具體的協(xié)調機制。所謂“對話”，則是在合作救助中出現矛盾與問題時，不單純依照某一方意見進行解決，而是由雙方進行對話，在充分理解對方的意愿與要求的基礎上，尋求問題與矛盾的化解?！皩υ挕辈粌H有助于雙方解決問題，獲得更好合作效果，還有利于雙方信任的建立。

第三，相互獨立原則。

“政社不分”一直是備受詬病的體制設置。盡管在我國當前階段，慈善事業(yè)的發(fā)展離不開政府在政策等各方面的支持，但是，政府支持與推動不是將慈善事業(yè)發(fā)展為自己的附庸，而是推動社會力量的壯大。表現在救助領域，為避免“政社不分”，必須強調政府與慈善事業(yè)主體之間在救助合作中的相互獨立性。這里的“相互獨立”，強調的是雙方決策機制上的獨立性，一方的決策不受另一方左右。政府救助遵循的是法律法規(guī)，依照的普遍責任原則；慈善事業(yè)救助首先遵照的是捐贈人的意愿，依照的是個案原則。雙方各遵循自身的原則與決策機制，才能談得上合作與互補。否則，不同的獨立主體尚不存在，更勿談平等合作。

第四，救助效果原則。

救助效果原則是最根本的原則，也是衡量政府與慈善組織合作成敗的評估標準。政府與慈善組織在救助領域的合作是否成功，取決于救助所達到的效果。救助效果應該成為引導救助資源配置、決定政府與慈善組織合作模式的核心指標。值得指出的是，救助效果原則是有實施前提的，那就是救助效果的測量。需要確定一系列具體指標，以對救助效果進行衡量比較。對此，可以交由專業(yè)評估機構承擔。理想救助效果的實現，是實施救助的根本目的。救助效果原則的建立與實施不僅可以測量政府與慈善組織之間的合作成效，還能推動良好合作機制的建立。

［1］王君南：《基于救助的社會保障體系——中國古代社會保障體系研究論綱》，《山東大學學報（哲社版）》2003年第5期，第57-62頁。

［2］王錫源：《我國社會救助中政府與非政府組織協(xié)作機制研究》，《上海交通大學碩士學位論文》2008年。

［3］劉嘉慧,黃黎若蓮：《英、美兩國及大中華地區(qū)社會救助制度發(fā)展的反思》，《社會保障研究》2009年第2期，第131-145頁。

［4］徐祖榮：《非政府社會救助：社會救助主體多元化的必然選擇》，《重慶社會科學》2007年第10期，第44-50頁。

［5］章文希：《香港社會救助制度對大陸的啟示》，《湖北經濟學院學報（人文社會科學版）》2008年第8期，第13-14頁。

［6］彭華民,黃葉青：《福利多元主義：福利提供從國家到多元部門的轉型》，《南開學報》2006年第6期，第40-48頁。

［7］［11］劉繼同：《英國社會救助制度的歷史變遷與核心爭論》，《國外社會科學》2003年第3期，第60-66頁。

［8］［9］王名等：《英國非營利組織》社會科學文獻出版社2009年。

［10］《社會救濟法》起草者赴美國、加拿大考察團，美國、加拿大社會救助考察報告，《社會工作研究》1995年第5期，第1-8頁。

［12］景天魁：《“底線公平”的社會保障體系》，《中國社會保障》2008年第1期，第40-42頁。

［13］王衛(wèi)平：《論中國古代慈善事業(yè)的思想基礎》，《江蘇社會科學》1999年第2期，第116-121頁。

［14］北京師范大學中國公益研究院著：《2011中國公益事業(yè)年度發(fā)展報告——走向現代慈善》，北京師范大學出版社2012年。

［15］任振興：《社會救助的概念及原則》，《社會福利》2003年第3期，第17-20頁。

［16］黃晨熹：《社會救助的概念、類型和體制：不同視角的比較》，《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》2005年第3期，第88-97頁。