區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的取向與績(jī)效：來(lái)自地方政府的證據(jù)

張爾升 陳東東

公共政策在國(guó)家的公共管理中處于比較突出的地位，發(fā)揮著非常重要的作用，被學(xué)者稱為對(duì)社會(huì)所作的價(jià)值分配（陳振明，2004）。在西方，隨著經(jīng)濟(jì)的繁榮和社會(huì)的變遷，各種社會(huì)矛盾日益突出，政府的公共管理再用傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ揭呀?jīng)不能適應(yīng)，必須制訂更加科學(xué)的公共政策去管理和引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在我國(guó)，由于空間地理位置的差異，資源稟賦的豐裕程度不同，各省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不同的階段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的表現(xiàn)非常突出。然而，隨著經(jīng)濟(jì)一體化步伐不斷加快，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距太大不利于國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作則成為縮小區(qū)域差距的現(xiàn)實(shí)選擇。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的研究成果十分豐富，但對(duì)政策合作的研究相對(duì)較少。本文從區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的角度探討我國(guó)在新的歷史時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的路徑依賴，以及在不讓渡主權(quán)條件下，建立更加穩(wěn)固的合作機(jī)制。

一、文獻(xiàn)回顧

目前，大多數(shù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的成果都是沿用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分工理論和一體化理論，前者是在亞當(dāng)·斯密的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)理論和大衛(wèi)·李嘉圖的相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)理論的基礎(chǔ)上進(jìn)行闡述的。在西方學(xué)者中，自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)表現(xiàn)得最為典型，他們認(rèn)為：區(qū)域合作是一個(gè)有利于區(qū)域福利增進(jìn)的過(guò)程，合作擴(kuò)大了市場(chǎng)規(guī)模，促進(jìn)了地區(qū)分工和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，在比較優(yōu)勢(shì)發(fā)生的情況下，一個(gè)參與分工的經(jīng)濟(jì)主體如果進(jìn)行有效的結(jié)構(gòu)調(diào)整，其利益將會(huì)被弱化，這種古典主義的分工合作理論非常強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用。一體化理論的代表是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里茨·馬克普魯（Muchlup Frits），他把市場(chǎng)上供應(yīng)的商品、服務(wù)、資本、勞動(dòng)力等要素的充分流動(dòng)以及無(wú)差別的待遇當(dāng)做一體化的必要條件（陳澤明，2008），貝拉·巴拉沙將區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化概括為五種形式：自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、完全經(jīng)濟(jì)一體化（Balassa Beal，1962），也有部分國(guó)內(nèi)學(xué)者從一體化視角給區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作下定義（劉世元，2005）。

隨著研究的深入，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府在區(qū)域合作中的作用特別關(guān)注。眾所周知：地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)地方社會(huì)穩(wěn)定，特別是在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面發(fā)揮重要作用，但是在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，存在自身利益。因此，地方政府之間往往會(huì)出現(xiàn)相互爭(zhēng)奪稀缺性資源的現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府間關(guān)系不協(xié)調(diào)，地方保護(hù)主義大行其道，它不僅嚴(yán)重影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還可能造成兩敗俱傷，由此可見，政府間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作更為重要。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此探討集中在三個(gè)方面：（1）政府間合作，西方學(xué)者最早強(qiáng)調(diào)地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂伯特，他在1956年發(fā)表了《地方支出的純理論》，從地方公共產(chǎn)品供給的視角，研究了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系；亞當(dāng)·希蘭頓伯格和巴里·內(nèi)布爾則認(rèn)為：地方政府在推動(dòng)本地區(qū)發(fā)展的同時(shí)，會(huì)受到區(qū)域內(nèi)其他地方政府的影響，導(dǎo)致地方政府間產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系；Thorsten Heitkamp（2000）通過(guò)案例研究了區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共享問(wèn)題。在國(guó)內(nèi)方面，陳瑞蓮（2003）認(rèn)為：當(dāng)單個(gè)地方政府面臨難以解決的區(qū)域公共問(wèn)題時(shí)，在中央政府的許可下，可成立政府間合作組織；陳剩勇、馬斌（2004）認(rèn)為：要解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中的障礙，必須進(jìn)行區(qū)域間政府合作。（2）政府間合作組織，國(guó)內(nèi)外研究表明：區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作非常復(fù)雜，政府間合作也面臨共同的發(fā)展難題，探討政府間合作組織形式至關(guān)重要，西方學(xué)者探討的形式概括為：地方政府協(xié)商模式，地方性公共管理局模式，特別區(qū)模式，區(qū)域性辦公機(jī)制或論壇模式（凱尼斯·福克思、斯考特·格里爾，2007），其中多倫多大都市政府（1950）和大倫敦政府（1965）是典型模式。國(guó)內(nèi)方面，林尚立（1998）建議：長(zhǎng)三角建立大上海行政區(qū)政府，作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；黃沁（2007）歸納了我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)組織的主要模式：高層領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議制，城市政府聯(lián)合體，跨經(jīng)濟(jì)區(qū)的地方政府聯(lián)合，秘書長(zhǎng)制，高層論壇等。

政府間的合作不論采取何種形式，都體現(xiàn)在區(qū)域政策合作上。區(qū)域政策的產(chǎn)生源于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論，其重大發(fā)展歸功于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起與發(fā)展。從20世紀(jì)50年代開始，繆爾達(dá)爾、赫希曼、弗里德曼、佩魯?shù)任鞣綄W(xué)者較為系統(tǒng)地分析了區(qū)域非均衡發(fā)展的形成機(jī)理，并提出了較為完整的有關(guān)區(qū)域發(fā)展的非均衡增長(zhǎng)理論，成為西方國(guó)家制訂區(qū)域政策的理論基石，而區(qū)域政策推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最成功的范例就是歐洲經(jīng)濟(jì)一體化（張建華，2001）。歐盟通過(guò)區(qū)域政策的有效運(yùn)用，緩解了區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾，使各成員國(guó)及其地區(qū)之間能夠維持一個(gè)歐洲一體化進(jìn)程向前發(fā)展所要求的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聚合水平。國(guó)內(nèi)專門致力于區(qū)域政策研究的學(xué)者多數(shù)是從某方面研究區(qū)域政策制訂的必要性、影響因素或未來(lái)發(fā)展方向，并且主要立足于國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略與政策對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響。陸大道（1997）、魏后凱（2008）、楊開忠（2004）等從區(qū)域發(fā)展的地區(qū)差異與區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度論及我國(guó)區(qū)域政策的一些問(wèn)題；張可云、王一鳴（1998，2005）分別介紹了區(qū)域政策的作用對(duì)象，政策目標(biāo)和政策工具，以及區(qū)域政策的執(zhí)行情況；也有部分學(xué)者通過(guò)對(duì)歐盟區(qū)域政策的研究，得到我國(guó)區(qū)域政策的啟示（范軍，2002；劉寧寧，2006；甘開鵬，2007）。在區(qū)域政策合作方面，張可云（2004）對(duì)京津冀都市圈合作思路與政府作用重點(diǎn)進(jìn)行了深入的研究；劉力、李均（2006）在研究泛珠三角區(qū)域政策合作中發(fā)現(xiàn)，資本流動(dòng)的收益顯著增加；張爾升（2007）從可持續(xù)發(fā)展角度探討了區(qū)域政策合作機(jī)制。

綜上所述，盡管區(qū)域政策及其合作的研究成果十分豐富，但對(duì)地方政府區(qū)域政策合作的取向和績(jī)效的研究，并不多見。本文探討了目前我國(guó)地方政府區(qū)域政策合作的取向和績(jī)效，旨在從地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的條文入手，探討區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的作用機(jī)理和地方政府的政策合作取向以及合作績(jī)效，這些因素的影響機(jī)制十分復(fù)雜，地方政府的執(zhí)行部門扮演著非常重要的角色，而地方政府的治理理念又決定了政策執(zhí)行的力度，同時(shí)政策執(zhí)行又存在一定程度的軟約束，執(zhí)行效果缺乏準(zhǔn)確衡量，目前鮮有這方面的有力經(jīng)驗(yàn)論證，本文力圖彌補(bǔ)這一缺憾，對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行有益的補(bǔ)充。為此，本文通過(guò)建立計(jì)量模型對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的作用機(jī)理和績(jī)效進(jìn)行檢驗(yàn)，研究目的在于探索地方政府區(qū)域政策合作成效的衡量方法，為進(jìn)一步完善地方政府區(qū)域合作，制訂區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作政策提供智力支持。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作效應(yīng)機(jī)制分析

在我國(guó)目前的政治經(jīng)濟(jì)框架下，地方政府都是行政主體和經(jīng)濟(jì)主體，地方政府間沒(méi)有約束力和控制力，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作是如何執(zhí)行并發(fā)揮政策效應(yīng)的呢？本文認(rèn)為：它是通過(guò)利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制完成的。研究表明：地方政府通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作，不同程度地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)目的，有的通過(guò)政策合作提升了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有的通過(guò)政策合作促進(jìn)了農(nóng)民增收，有的通過(guò)政策合作治理環(huán)境污染取得了成效，而取得政策效應(yīng)的關(guān)鍵是政策的執(zhí)行。

其實(shí)，西方學(xué)者在20世紀(jì)70年代就開始研究公共政策的執(zhí)行了，自1973年加州大學(xué)的普雷斯曼（T· L· Pressman）和韋達(dá)夫斯基（A，Wildavsky）的專著《執(zhí)行—華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》一書出版后，掀起了研究執(zhí)行熱的高潮，并先后形成三個(gè)重要的發(fā)展時(shí)期：第一代強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一種非直線關(guān)系 （T·L·Pressman、Wildavsky，2005）；第二代強(qiáng)調(diào)自下而上的政策執(zhí)行模式，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政策制訂與政策執(zhí)行功能的互動(dòng)性，政策執(zhí)行者與政策制訂者的互動(dòng)與合作（George C、Edwards、PaulSabatier；Michael Lipsky；C、E、Van Horn；D、S、Van Meter；2005）；第三代則提出了更加整合的執(zhí)行框架。國(guó)內(nèi)方面，20世紀(jì)90年代中后期，公共政策執(zhí)行研究也掀起熱潮，一開始是教科書中的一個(gè)章節(jié)，進(jìn)入21世紀(jì)后，大量的專著陸續(xù)出版發(fā)行。在這一熱潮中，政策變通作為公共政策執(zhí)行的主要因素，并形成共識(shí)的研究框架，在此基礎(chǔ)之上，有學(xué)者總結(jié)了我國(guó)公共政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，即運(yùn)用中國(guó)特色制度的高位推動(dòng)，通過(guò)層級(jí)性治理和多屬性治理，采用協(xié)調(diào)、信任、合作、整合、資源交換等相關(guān)手段來(lái)解決公共政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實(shí)問(wèn)題（賀東航，2011）。

盡管學(xué)者們的論證角度不同，但有一點(diǎn)是清晰的，那就是政策執(zhí)行在很大程度上依靠行政力量才能保證政策的實(shí)施效果。事實(shí)上，政策執(zhí)行也只有通過(guò)行政治理才能真正落實(shí)，像我國(guó)這樣的轉(zhuǎn)型國(guó)家，由于法律體系不完善，以及執(zhí)法過(guò)程中容易出現(xiàn)漏洞，行政治理比法律治理甚至更加有效（Glaeser and shleifer，2001）。本文認(rèn)為：區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的成效是通過(guò)由上而下層層推動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，高一級(jí)政府的政策目標(biāo)能給低一級(jí)政府帶來(lái)利益，并取得利益一致性，使各個(gè)層級(jí)的政府都有政策執(zhí)行的積極性，政策執(zhí)行過(guò)程也就是利益實(shí)現(xiàn)過(guò)程，其實(shí)現(xiàn)機(jī)制描述如下：

圖1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作執(zhí)行機(jī)制

受命于中央政府的省域政府，在中央政策出臺(tái)后，為貫徹落實(shí)中央政策必須千方百計(jì)地完成中央部署，不然地方政府官員的政治前途不可避免地會(huì)受到影響。當(dāng)工作任務(wù)超過(guò)省域范圍時(shí)，就會(huì)在省域之間開展合作，當(dāng)存在利益沖突時(shí)，合作省域就會(huì)各自暫時(shí)出讓一部分經(jīng)濟(jì)利益，從而形成共識(shí)，由此產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作。同時(shí)，由于地理空間因素的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈塊狀特征，即經(jīng)濟(jì)變量在空間上是間斷的，在時(shí)間上是連續(xù)的，同一區(qū)域由于經(jīng)濟(jì)空間、人文空間的不同，產(chǎn)生了差異性，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作可以推動(dòng)區(qū)域主體相互合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)合作共贏。從目前情況看，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作成效較好的范例是長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海灣經(jīng)濟(jì)圈，它們已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的亮點(diǎn)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車頭和發(fā)動(dòng)機(jī)。西部大開發(fā)、中部崛起、振興東北老工業(yè)基地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作穩(wěn)步推進(jìn)，成效日益顯著。當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作出現(xiàn)了一些新的情況，從層次上看，超國(guó)家層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作有：圖們江開發(fā)區(qū)、海西經(jīng)濟(jì)區(qū)、泛珠三角區(qū)、泛北部灣開發(fā)區(qū)等，國(guó)家層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作組織有：閩粵贛十三市區(qū)域合作辦公室、晉陜?cè)S河金三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展綜合試驗(yàn)辦公室、淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)絡(luò)處、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議辦公室、大京九經(jīng)濟(jì)協(xié)作帶市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議聯(lián)絡(luò)處等，省級(jí)層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作組織有：廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管委會(huì)、長(zhǎng)株潭兩型辦、浙東經(jīng)濟(jì)合作區(qū)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議辦公室、沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等。在政策執(zhí)行層次上，主要實(shí)行聯(lián)席會(huì)議制度和秘書長(zhǎng)會(huì)議制度，一般做法是建立決策層、執(zhí)行層、協(xié)調(diào)層相統(tǒng)一的制度機(jī)制。通過(guò)這些制度安排，保證某一省域不會(huì)自動(dòng)退出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作不會(huì)因某一省域的反對(duì)而失去效力，從而使區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作取得長(zhǎng)期效用。

三、數(shù)據(jù)來(lái)源與變量度量

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文數(shù)據(jù)資料來(lái)源于國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司2008-2011年的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作座談會(huì)暨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作論壇的交流材料、發(fā)言材料和演講材料，材料提供單位和個(gè)人分別是各省市自治區(qū)和計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建議兵團(tuán)、區(qū)域合作組織區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作制訂和執(zhí)行的相關(guān)廳（局）委、辦，以及相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人，基本上代表了地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的主要內(nèi)容。材料總共180篇，分布如下表。

表1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的數(shù)據(jù)資料來(lái)源

需要說(shuō)明的是：在資料來(lái)源中，2009-2010年資料較全，2011年資料最少，只有17篇材料，其中有7份材料是選擇承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一項(xiàng)（內(nèi)蒙古、黑龍江、江西、貴州、陜西、新疆、湖北）。由于提供材料的部門不一，本文剔除了理論文章，單一政策及材料，又由于新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和區(qū)域合作組織的數(shù)據(jù)資料不易查找，本文也給予剔除，最后盡量考慮可比口徑的要求，選擇觀察樣本140篇。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作取向的變量

本文對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的度量用條文數(shù)度量，一般以當(dāng)年材料中的下一年打算或下一年工作思路作為依據(jù)，指向明確的有一條記一條，指向不明確的含糊不清的不計(jì)入條文，據(jù)此統(tǒng)計(jì)各年各地區(qū)政策條文數(shù)。為了深入分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作效應(yīng)，本文重點(diǎn)分析兩種類型的政策。一是按政策層次分為：超國(guó)家層面的政策條文，凡是超國(guó)（邊）境的條文都屬于這類；國(guó)家層面的政策條文，凡是超越省域界限的條文都屬于這類；地方層次的政策條文，凡省域以內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作的條文都屬于這類。二是按政策手段分：資金支援條文（比如危房改造，以工代賑，重點(diǎn)流域污水整治，對(duì)口支援等），基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條文（比如，公路建設(shè)，地理空間信息建設(shè)，測(cè)繪等），政策優(yōu)惠（比如招商引資，土地稅收優(yōu)惠等）。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作效果的變量

本文使用區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施后的實(shí)際行動(dòng)度量區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作效果，采用兩種方法，一是用政策執(zhí)行條文數(shù)衡量，二是用賦值法衡量，即用材料中下一年政策執(zhí)行并取得效果的條文數(shù)除以上一年政策條文數(shù)的百分比，若1≤百分比≤0.5，視為政策有積極效果，賦值為2，若0＜百分比＜0.5，視為區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作有效果，賦值為1，若百分比=0，視為區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作無(wú)效果，賦值為0，兩種方法交替使用。

（四）控制變量

區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的效果往往受多種因素的影響，除了政策條文外，可能還有其他因素的作用。首先是經(jīng)濟(jì)規(guī)模，經(jīng)濟(jì)規(guī)模大的經(jīng)濟(jì)單元往往擁有較多的資源，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)能力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小的經(jīng)濟(jì)單元可能產(chǎn)生學(xué)習(xí)效應(yīng)，區(qū)域政策合作有利于擴(kuò)大后者的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，本文用GDP總量的對(duì)數(shù)控制這一效應(yīng)。其次是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，某一經(jīng)濟(jì)單元的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不僅取決于自身，還受外部因素的影響，外部資源的供給、外部資金和技術(shù)的支持都發(fā)揮重要作用，科學(xué)的區(qū)域政策可以吸引外部要素的投入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，發(fā)揮政策效力，本文用GDP增長(zhǎng)率控制這一效應(yīng)。再次是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，某一經(jīng)濟(jì)單元的快速發(fā)展在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而科學(xué)的區(qū)域政策是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的重要因素之一，本文用二產(chǎn)比重來(lái)控制這一效應(yīng)，其原因是：我國(guó)是工業(yè)化未完成的發(fā)展中國(guó)家，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用低于工業(yè)和制造業(yè)，如果第三產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中所占的比重超過(guò)一定限度，就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退，第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重的上升意味著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)（劉重力，2011）。本文使用控制變量的數(shù)據(jù)均來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（五）描述性統(tǒng)計(jì)

以上變量描述性統(tǒng)計(jì)如表2。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

PanelB 區(qū)域政策類型描述性統(tǒng)計(jì)

PanelC 控制變量描述性統(tǒng)計(jì)

表2顯示，目前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的取向以地方層面為主，占2/3強(qiáng)；在政策手段上，資金支援占比較高。由此可見，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作是低層次的，手段是初級(jí)的。

四、實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果分析

（一）政策條文數(shù)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作效果的影響

衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的效應(yīng)，最直接的方法就是用發(fā)揮政策作用的條文數(shù)與總條文數(shù)對(duì)比計(jì)算百分比，表3報(bào)告了非參數(shù)檢驗(yàn)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作效應(yīng)。

表3 區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的非參數(shù)檢驗(yàn)

表3顯示，發(fā)揮政策效應(yīng)的條文占60.19%，省域發(fā)揮政策效應(yīng)的條文比例（66.23%）高于計(jì)劃單列市，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作不同程度地發(fā)揮了作用。雖然這種直接的衡量方法有一定的可靠性，但是由于區(qū)域政策效應(yīng)衡量復(fù)雜，其他變量也可能對(duì)結(jié)論產(chǎn)生影響，因此，需要引入控制變量進(jìn)一步驗(yàn)證結(jié)果。本文采用一般回歸法和Logit回歸法（區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作取0、1、2）進(jìn)行回歸驗(yàn)證，結(jié)果如表4。

表4中，1-4列報(bào)告了一般回歸分析的檢驗(yàn)結(jié)果，第1列使用政策條文數(shù)檢驗(yàn)區(qū)域政策效果，結(jié)果顯示：政策條文數(shù)對(duì)政策效果發(fā)揮了顯著的作用，當(dāng)其他變量取均值時(shí)，每增加一個(gè)政策條文，政策合作效率就提高3.48個(gè)百分點(diǎn)。第2列是政策條文數(shù)轉(zhuǎn)換成對(duì)數(shù)后得到的結(jié)果，其結(jié)果顯示：政策效果進(jìn)一步提高，即區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作政策越深化，政策效果越明顯。第3列和第4列報(bào)告了上年政策條文數(shù)對(duì)區(qū)域政策的效果，結(jié)果顯示：政策效應(yīng)有所下降，其可能是區(qū)域政策滯后性的原因。

第5-8列報(bào)告了Logit回歸分析的實(shí)證結(jié)果。與一般回歸分析不同，Logit反映區(qū)域政策的執(zhí)行水平。在我國(guó)的現(xiàn)行體制下，地方政府作為政治主體和經(jīng)濟(jì)主體，既有政策制訂權(quán)，也有政策執(zhí)行權(quán)，完全可以利用行政手段影響政策的實(shí)施效果。回歸分析表明：政策條文及對(duì)數(shù)顯著性雖然沒(méi)有變化，但系數(shù)提高了，而上年條文數(shù)及對(duì)數(shù)不僅系數(shù)提高了，而且顯著性也提高了，并且政策滯后性表現(xiàn)更充分。

第9-12列報(bào)告了穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果，將區(qū)域政策發(fā)揮積極作用（取值為2）和發(fā)揮作用（取值為1）合并為一組，再取值為1，沒(méi)有發(fā)揮作用的取為0，從而形成新的一組，并對(duì)其回歸結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)。結(jié)果表明：當(dāng)其他變量取平均值時(shí)，每增加一個(gè)政策合作條文，區(qū)域政策效果就提高7.6個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，在對(duì)新的一組進(jìn)行檢驗(yàn)時(shí)，回歸結(jié)果沒(méi)有發(fā)生明顯的變化，只是系數(shù)有所降低。本文的回歸結(jié)果有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)健性。

表4 區(qū)域政策合作效應(yīng)的回歸模型檢驗(yàn)

（二）區(qū)域政策類型對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的影響

上文回歸結(jié)果表明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作能夠發(fā)揮積極作用，但并不是所有所政策都能夠發(fā)揮積極作用。本文按政策層次和政策手段分別使用Logit回歸模型檢驗(yàn)了政策效應(yīng)，結(jié)果顯示：只有兩條政策能夠發(fā)揮積極作用，其他政策都不夠明顯，表5報(bào)告了這一回歸結(jié)果。

表5 政策類型對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作效應(yīng)的影響

眾所周知，在經(jīng)濟(jì)全球化的條件下，我國(guó)與周邊國(guó)家在地理空間上相鄰，在經(jīng)濟(jì)空間上相近，在人文空間上相通，形成天然的經(jīng)濟(jì)合作帶，因此，我國(guó)與周邊國(guó)家必然發(fā)生廣泛的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。本文考察了我國(guó)地方政府超國(guó)家層面的政策效應(yīng)，表5第1列報(bào)告了這一回歸結(jié)果，即超國(guó)家層面的政策條文對(duì)政策效應(yīng)的影響。一般來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)要素的國(guó)際流動(dòng)對(duì)區(qū)域政策的效應(yīng)更大，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)一體化會(huì)產(chǎn)生合作共贏。然而，回歸結(jié)果表明：超國(guó)家層面的政策條文并沒(méi)有顯著提高區(qū)域政策效應(yīng)。本文認(rèn)為，這是我國(guó)沿邊省域超國(guó)家層面的政策條文較少造成的，也就是說(shuō)，沿邊省城與周邊國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作沒(méi)有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

表5第2列報(bào)告了國(guó)家層面的區(qū)域政策效應(yīng)，結(jié)果顯示：國(guó)家層面的區(qū)域政策有顯著的效應(yīng)，與超國(guó)家層面的政策相比，國(guó)家層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作，可以顯著提高合作效果。區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論也恰能指示這一現(xiàn)象：區(qū)域政策合作可以糾正市場(chǎng)失靈，在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距不斷的條件下，為了糾正公平與效率的矛盾，國(guó)家層面區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作可以在一定程度上修補(bǔ)市場(chǎng)失靈。這個(gè)驗(yàn)證結(jié)果不僅符合我國(guó)的實(shí)際情況，也符合發(fā)達(dá)國(guó)家的情況，筆者在研究中也發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，往往也實(shí)行市場(chǎng)導(dǎo)向與政府適當(dāng)調(diào)控相結(jié)合的宏觀手段。

表5第3列報(bào)告了地方層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的政策效應(yīng)，結(jié)果顯示：地方層面的區(qū)域政策效果最顯著、效果最好，這與前文論述的地方政府取向地方層面相一致。同時(shí)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)的接軌時(shí)期，中央指令性計(jì)劃的功能不斷削弱，地方政府的自主權(quán)越來(lái)越大，支配的資源也越來(lái)越多，在制訂區(qū)域政策時(shí)也有很大的空間。如果在提供區(qū)域政策合作等公共產(chǎn)品時(shí)，更符合本地區(qū)實(shí)際，更能滿足本地區(qū)居民的偏好，區(qū)域政策效應(yīng)一定會(huì)顯著。

表5第4-6列報(bào)告了區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策手段中的資金支援、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策優(yōu)惠的回歸效應(yīng)，結(jié)果顯示：這三個(gè)政策條文都沒(méi)有顯著效應(yīng)，由于這三個(gè)政策都要通過(guò)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)，而項(xiàng)目建設(shè)有一定的周期性，因此，由于分析時(shí)間短，政策具有滯后效應(yīng)，同時(shí)，這三個(gè)政策主要是支援落后地區(qū)和蕭條地區(qū)的，而這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)起步艱難，政策在短期內(nèi)也難見成效。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響

區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作實(shí)質(zhì)上就是生產(chǎn)要素在空間上的重新配置與組合，其效應(yīng)也可能影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。事實(shí)上，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都是將區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政府的主要區(qū)域經(jīng)濟(jì)對(duì)策目標(biāo)。那么，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要影響是什么呢？本文對(duì)此進(jìn)行了實(shí)證分析，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是常規(guī)變量，故可以采用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)回歸分析，為了更進(jìn)一步分析對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，將變量與變量平方一起分析，見表6。

表6 區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響

表6報(bào)告了區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響的回歸結(jié)果，第2列常數(shù)項(xiàng)的顯著性表明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作各項(xiàng)政策的共同作用顯著地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，常數(shù)項(xiàng)大于平均增長(zhǎng)速度說(shuō)明了這一問(wèn)題。第3列報(bào)告了不同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的條文對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，總政策條文數(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的負(fù)效應(yīng)，變量取平方值后，系數(shù)仍為負(fù)值，顯著性提高，負(fù)值大大降低，它可能表明：政策條文落實(shí)細(xì)化后，負(fù)面效應(yīng)被一定程度的抵消，上年政策條文數(shù)和地方層面的政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響并不顯著，取平方值后，呈現(xiàn)了顯著性，并使負(fù)效應(yīng)降低。其他政策條文對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都有積極作用，但沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。與前文對(duì)照發(fā)現(xiàn)：區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作效果顯著的條文，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都有負(fù)效應(yīng)，這一結(jié)論令人深思。

五、結(jié)論及政策含義

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的條件下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作已成為各界共同關(guān)注的話題。由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的要求更為迫切，合作的形式可以多種多樣，政策合作是重要的形式之一。在我國(guó)現(xiàn)行的治理模式下，政策能夠發(fā)揮獨(dú)特的不可替代的作用，解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重大問(wèn)題，政策合作有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。而區(qū)域政策使用的制訂權(quán)掌握在地方政府手中，若地方政府正確行使這一權(quán)力，制訂科學(xué)合理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用是不言而喻的。而現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的研究側(cè)重于政策評(píng)價(jià)、政策比較、政策借鑒、政策手段應(yīng)用，對(duì)政策項(xiàng)目進(jìn)行了深入的分析，得出了一些令人信服的結(jié)論，但是對(duì)區(qū)域政策合作的研究還需要加強(qiáng)。

基于此，本文搜集了地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的權(quán)威資料，嘗試研究地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的取向與績(jī)效，研究發(fā)現(xiàn)：不同經(jīng)濟(jì)主體的政策績(jī)效是明顯不同的，引入控制變量后，仍然不同，具體表現(xiàn)為：（1）地方政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作往往重視經(jīng)濟(jì)體內(nèi)（省內(nèi)）使用，以內(nèi)部合作為主；（2）政策條文（包括上年政策條文）發(fā)揮了顯著效應(yīng)；（3）國(guó)家層面和地方層面的政策合作有積極的政策效應(yīng)，其他類型的政策效應(yīng)不明顯；（4）發(fā)揮明顯政策效果的政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)卻產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。

可見，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作也是長(zhǎng)處短處并存，為了推動(dòng)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，應(yīng)該縮小政策合作的短板，加大長(zhǎng)板，充分發(fā)揮政策合作的優(yōu)勢(shì)和積極效應(yīng)。首先，政策合作要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，應(yīng)從綜合國(guó)力和競(jìng)爭(zhēng)力的提高、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、和諧社會(huì)建設(shè)的大局著眼，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題和全局性問(wèn)題。其次，政策合作要加大創(chuàng)新的力度，要從理念、組織、制度、模式諸方面創(chuàng)新，使政策具有前瞻性。再次，政策合作要多元化推進(jìn)，既要探討多層次的合作方式，又要探索多內(nèi)容合作的路徑依賴，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。最后政策合作要探討科學(xué)的合作組織模式，通過(guò)政策來(lái)建立穩(wěn)定的區(qū)域合作經(jīng)濟(jì)，形成決策層、執(zhí)行層、協(xié)調(diào)層相結(jié)合的決策機(jī)制，保證組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)合作各方全體共贏。

本文的貢獻(xiàn)在于拓展了區(qū)域政策的研究領(lǐng)域，在我國(guó)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，政府還控制很多資源，將這一優(yōu)勢(shì)用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作不失為一個(gè)較好的選擇，通過(guò)政策合作推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這一發(fā)現(xiàn)可以提高政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的認(rèn)識(shí)。本文的另一貢獻(xiàn)在于，發(fā)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作中起積極作用的政策條文對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都有負(fù)效應(yīng)，這一發(fā)現(xiàn)對(duì)于督促政府制訂科學(xué)的區(qū)域政策，提高政策質(zhì)量有一定的借鑒意義。本文的局限性在于，由于受時(shí)間和資料的限制，只限于省域和計(jì)劃單列市區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策合作的研究，樣本不夠廣泛，后續(xù)研究應(yīng)盡量擴(kuò)充樣本。在研究方法上，定量分析部分以截面數(shù)據(jù)分析為主，研究結(jié)論表現(xiàn)為一定的隨機(jī)性，普遍性差一些。政策效應(yīng)采用上下年對(duì)比的方法，可能反應(yīng)得不完全，因?yàn)檎哂袦笮?yīng)，后續(xù)研究在定量分析時(shí)應(yīng)采用時(shí)間序列分析和面板數(shù)據(jù)分析，使研究結(jié)論更具有說(shuō)服力。

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