特大城市保障性住房市場板塊化設(shè)計*

張遠索

(北京聯(lián)合大學人居研究中心 北京 100191)

自2003年至今，我國城市房地產(chǎn)發(fā)展經(jīng)歷了絕對意義上的“黃金十年”。在此期間，多數(shù)城市的房價上漲數(shù)倍，時至今日，很多中低收入家庭已無力負荷購房之重。政府在調(diào)控房價過快上漲的進程中，始終將保障性住房建設(shè)作為有力調(diào)控手段之一，實踐證明，起到了一定的正面效果，不少家庭或租或購特定類型的保障性住房，解決了基本居住需求。但在保障性住房的規(guī)劃建設(shè)、定價分配、準入退出、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)仍然存在很多問題，[1]其原因很大程度上是由于保障性住房市場板塊化設(shè)計不合理。英國政府1919年開始進行房地產(chǎn)市場板塊化管理，具體劃分為商品房、廉租房、折價房、共享產(chǎn)權(quán)房等板塊。政府為解決財政負擔，提出公共住房購買權(quán)利計劃。[2]新加坡對于房地產(chǎn)市場板塊化的操作也較早，而且很成功。目前在政府主導的保障性住房板塊上，具體包括租賃型公共住房、買賣型公共住房，其住房建筑形式隨時間推移發(fā)生很大變化。[3]我國對保障性住房市場板塊化的研究相對滯后，直到1998年房改以后，才真正在實踐層面操作。有學者認為應逐步建立和完善二元化市場結(jié)構(gòu)，形成商品市場與住房社會保障的完整體系，[4]政府應建設(shè)大量公共住宅，租給中低收入群體。[5]有學者對市場板塊邊界做了初步研究，鄒曉燕等(2010)借鑒了美國、德國等國家界定住房保障對象的經(jīng)驗，提出了界定住房保障范圍的改進措施和意見，[6]王維(2010)將城市“夾心層”群體分為“內(nèi)夾心層”和“外夾心層”兩個層次，分別給出判別標準。[7]但是系統(tǒng)研究保障性住房市場板塊化問題的文獻較為鮮見?？紤]到當前我國特大城市房價問題更加嚴峻，本文選取北京、南京分別作為一線、二線特大城市的典型代表，研究其保障性住房市場板塊化問題，旨在為有關(guān)部門出臺后續(xù)政策提供參考。

一、特大城市普通職工家庭購房負擔

房價收入比是國際上用來考察一個城市房價是否存在泡沫的常用指標，它從數(shù)值上等于房屋出售總價與購房家庭年總收入的比值，直觀地體現(xiàn)出家庭購房的負擔大小。1991 年我國房價收入比已經(jīng)超出國際上公認的3-6倍的合理承受范圍，達到6.27 倍，[8]近年來房價加速飆漲，城市房價收入比可能更高，尤其是在特大城市，這個指標更有其關(guān)注價值。為使研究結(jié)論更接近現(xiàn)實，采用情景模擬法測算北京、南京兩個城市當前房價收入比情況。

根據(jù)相對同等區(qū)位意義原則，選取北京市海淀區(qū)、南京市建鄴區(qū)為考察區(qū)域，以考察區(qū)域內(nèi)在售普通住宅2013年5月24日在搜房網(wǎng)公開報價及發(fā)布的相關(guān)信息為依據(jù)，整理得表1。

表1 北京海淀區(qū)、南京建鄴區(qū)在售普通住宅相關(guān)信息

注：2013年5月24日，北京海淀區(qū)在售普通住宅樓盤14個，有3個“價格待定”，未予統(tǒng)計；另較為特殊的樓盤“釣魚臺七號院”(單價：130000元/m2)也予以剔除。

根據(jù)北京、南京兩城市人力資源和社會保障局截至目前發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，2012年北京市職工年平均工資56064元，2011年南京市職工年平均工資45444元。按照往年職工收入年10%的漲幅經(jīng)驗，推算北京、南京兩城市職工2013年中收入分別為61670元、54987元。

假設(shè)兩個城市的普通雙職工家庭分別在上述兩區(qū)購置90m2普通住宅一套，則北京、南京職工家庭的購房收入比分別為：45914×90÷61670÷2=33.5；24930×90÷54987÷2=20.4。意即北京、南京普通雙職工家庭如想用全部家庭收入在上述兩區(qū)購置一套90m2的普通住宅，分別需要33.5年、20.4年，顯然遠遠超過房價收入比指標的合理區(qū)間。而且還可以看出，北京普通職工家庭的購房壓力大約是南京的1.64倍。這說明當前我國特大城市房價遠超合理值，普通家庭購房壓力巨大，且這種負擔在一線特大城市更甚于二線特大城市。

二、特大城市保障性住房市場板塊化現(xiàn)狀與問題

1998年我國房改初啟，《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中規(guī)定“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應體系……城市80%以上家庭應由政府供應經(jīng)濟適用房”，同時提出，最低收入者租用政府或單位提供的廉租住房。此后兩三年內(nèi)福利分房與貨幣化購房改革交錯，市場逐步活躍，新型分梯度的住房消費市場逐漸形成。在此大背景下，北京、南京兩個城市的保障性住房體系中都包含有經(jīng)濟適用房、廉租房兩個板塊。

在后來的發(fā)展過程，各城市根據(jù)房地產(chǎn)市場發(fā)展態(tài)勢和特定調(diào)控理念，規(guī)劃建設(shè)了各種保障性住房。2007年兩限房這個概念產(chǎn)生，兩限房全稱為限房價、限套型普通商品住房，也被稱為“兩限”商品住房。北京市的兩限房在建設(shè)的過程中，發(fā)展到2008年定位成了一種保障房，其申購條件和申購程序與經(jīng)濟適用房沒多大區(qū)別，但其準入門檻相對更高。2010年，北京將定向安置房也納入“保障性住房”板塊之中，其用地數(shù)量占保障性住房用地總量的比值越來越高，在北京市2013年國有建設(shè)用地供應計劃中，這一比例高達55.6%。而南京曾將中低價位的商品房作為保障性住房的一種具體類型。[9]另外，南京市于2013年5月初才正式將限價房作為保障性住房市場的一個具體板塊，接受市民申購。

2009年的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部新聞發(fā)布會上，住建部副部長齊驥在答記者問時提出“公共租賃房”的概念，對象定位是給中等收入家庭。在實踐層面，作為住房供需矛盾最大的城市之一，北京走到了全國前列。2011年6月北京市的多個公租房項目開始向社會公開進行“預租”。2011年10月，北京市建委公布通知，公租房首次向非京籍開放；12月1日，北京公租房細則開始實施，各街道開始接受市民的申請。2012年8月8日公布標準，非京籍可申請石景山區(qū)公租房。我國其他城市也陸續(xù)跟進，進行了公共租賃房的規(guī)劃和建設(shè)。2013年3月，南京市南京公布2013年度國有建設(shè)用地供應計劃，明確提出“確保新開工經(jīng)濟適用住房、公共租賃房等保障性住房300萬平方米”，4月，《南京市公共租賃住房實施細則》正式出臺，自5月1日起實施。其主要內(nèi)容包括：申請方式與標準、配租標準、家庭申請公共租賃住房的供應管理、單位申請公共租賃住房的供應管理等。從政策定位和發(fā)展趨勢看，這種住房形態(tài)可能成為將來保障性住房市場的主體。

在對上述政策記錄的梳理中，北京、南京兩個特大城市的保障性住房板塊結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀可表示如下(見圖1)：

圖1 北京、南京保障房住房市場板塊化現(xiàn)狀

圖1中橢圓圈示的經(jīng)濟適用房、廉租房、限價房、公共租賃房是最傳統(tǒng)意義上的保障性住房形式，因其分別滿足低收入家庭購買、低收入家庭租賃、中等收入家庭購買、中等收入家庭租賃四種常見的情況。相對而言，北京市在保障性住房規(guī)劃和建設(shè)過程中，走在了包括南京在內(nèi)的多個城市前面，這與其巨大的市場供需矛盾所帶來的調(diào)控壓力有關(guān)。

(1)較大和較重的顆粒在離心力的作用下，逐步被甩到內(nèi)筒壁，并沿著內(nèi)筒壁向下流入錐形區(qū)域，始終保持旋流狀態(tài)，沙粒不易堆積，更容易去除。

理論層面上，保障性住房市場板塊結(jié)構(gòu)并無大的瑕疵，尤其是四種傳統(tǒng)保障性住房形式的構(gòu)建，理論上以租售并舉的形式滿足了中、低收入兩類家庭的住房需要，堪稱完美。北京將定向安置房、南京將中低價商品房作為一種具體類型的保障性住房是否合適，仁者見仁智者見智。筆者認為解決此爭端的關(guān)鍵是政府將“保障性住房”定義為廣義還是狹義，但不管如何理解，不宜將此作為保障性住房供應市場的主要部分，不能沖淡四種傳統(tǒng)的保障性住房形式在整個保障性住房市場中的地位。

現(xiàn)實層面上，存在的問題則相當多。保障性住房的定價機制、建設(shè)規(guī)模、投放速度、地理區(qū)位、建筑質(zhì)量、公共配套、準入標準、退出機制、資質(zhì)審核以及對弄虛作假者的懲罰力度等都為民眾所詬病。要想短期內(nèi)系統(tǒng)地解決這些問題，難度非常大，但重新對保障性住房進行板塊化設(shè)計則很可能成為解決上述問題的最佳突破口。

三、特大城市保障性住房市場板塊化重構(gòu)設(shè)想

重新劃分特大城市保障性住房市場板塊結(jié)構(gòu)，首先要分析現(xiàn)階段特大城市整個房地產(chǎn)市場發(fā)展態(tài)勢。然后結(jié)合市場板塊現(xiàn)狀研究，通過進行大量社會調(diào)查，對民眾收入、住房消費習慣與意愿等聚類分析，確定有利于我國保障性住房市場調(diào)控和發(fā)展的合理的板塊個數(shù)，即確定市場板塊的數(shù)量；根據(jù)確定市場板塊個數(shù)過程中的大致定位，設(shè)計每類住房產(chǎn)品的區(qū)位、質(zhì)量、配套、價格、年限、交易類型與交易限制等，即確定市場板塊內(nèi)容；在調(diào)查保障性住房供需關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合上述確定的市場板塊個數(shù)，將住房總供給量、總需求量進行相應分割，確定每個子市場板塊的容量；借鑒香港等地區(qū)先進經(jīng)驗，采用稅收倒推法等科學方法，確定上述各板塊的受眾群體，明確準入標準，即劃定我國保障性住房市場板塊的邊界。在確定板塊邊界的過程中，需要保障的群體全覆蓋，并做到“窮舉互斥”，①以體現(xiàn)公平公正。

特大城市的特點之一是社會平均收入高，但房價更高，即房價收入比相對更高，而且如前所述，一線特大城市其房價收入比更高于二線特大城市。根據(jù)感性認識，特大城市的另外一個特點是貧富差距大，北京這樣的一線特大城市其基尼系數(shù)應該也是相對最高的。定性分析也不難得出如此結(jié)論：一線城市在生產(chǎn)、服務(wù)、金融、創(chuàng)新、流通等全國社會活動中起到引領(lǐng)和輻射等主導功能，其完備的城市基礎(chǔ)設(shè)施、良好的治安環(huán)境、優(yōu)越的教育養(yǎng)老等軟資源都吸引著大公司、富人群體的涌入，這一現(xiàn)象構(gòu)成了貧富差距的原始基礎(chǔ)。更重要的是，人口急劇涌入和迅速膨脹以后，對土地、住房等供應彈性為零或很小的資源競爭加劇，在這個過程中，有原始資本的群體往往可以占得先機，搶占更多住房資源。在包括炒房團在內(nèi)的社會各個群體的綜合博弈下，住房逐漸喪失了其最基本的居住屬性，越來越多的房源淪為富人盤剝窮人的工具。二線特大城市也不同程度地體現(xiàn)出上述社會特征，只不過沒有一線特大城市來的那般強烈。

在此情形下進行保障性住房市場板塊化重構(gòu)，必須重視三個問題：一是重新審視保障性住房的現(xiàn)有定價機制是否合理。當前各類保障性住房的購買價或租金水平都是根據(jù)住房的市場價打一定折扣得來的，而不管市場價有多么虛高。這種脫離普通民眾實際收入水平的定價方法不夠合理，宜根據(jù)不超過民眾收入水平一定比例為標準進行定價。二是嚴格收入監(jiān)管，確保分配環(huán)節(jié)不出問題，對弄虛作假者加大懲罰力度。保障性住房資源具備一定的社會救濟性，如不能分配給真正的待保群體，則會加劇社會不公。三是對保障性住房受益群體加強動態(tài)監(jiān)管，根據(jù)其家庭收入變更情況進行調(diào)整。民眾收入是變化的，尤其是對于青年人而言，其收入變化可能很大。從這個意義上看，國家提出保障性住房以租賃為主的理念是正確的。既可以應保盡保，又可以避免太多的國有資產(chǎn)流失。

按此定性分析結(jié)果，可以將北京、南京等特大城市的保障性住房分為兩個板塊：租賃型保障房、購買型保障房。租賃型保障房板塊由現(xiàn)有的廉租房、公共租賃房合并而成，購買型保障房由經(jīng)濟適用房、限價房合并而成。市場比例上，租賃型保障房占絕對主體，購買型保障房逐漸退出。租賃型保障房統(tǒng)一管理思路，按照房源區(qū)位、質(zhì)量、配套等綜合條件定價后，由政府財政根據(jù)承租人家庭收入比例檔次進行相應級別的租房補貼。越是一線城市，越宜盡快、盡全地進行上述保障性住房市場板塊設(shè)計(見圖2)。

圖2 特大城市保障性住房市場板塊化重構(gòu)

四、結(jié)論與展望

特大城市房價高企，貧富差距日益加劇，對中低收入者而言，現(xiàn)階段實現(xiàn)購房夢想已經(jīng)不太可能。作為房價調(diào)控手段之一的保障性住房規(guī)劃與建設(shè)，已經(jīng)受到并將持續(xù)受到政府的關(guān)注。北京、南京等房地產(chǎn)市場發(fā)展現(xiàn)狀和政府調(diào)控思路明顯地體現(xiàn)出上述特點，而作為一線特大城市的北京，其住房壓力較二線特大城市南京更大，其某些具體類型的保障性住房規(guī)劃和建設(shè)也稍早于南京。兩個城市的保障性住房建設(shè)和市場投放雖然在調(diào)控房價方面起到了一定的正面作用，但效果遠不及預期，其建設(shè)、分配、管理等各個環(huán)節(jié)也體現(xiàn)出諸多問題。有必要對保障性住房市場板塊進行重構(gòu)。結(jié)合當前特大城市發(fā)展現(xiàn)狀，將傳統(tǒng)意義上的廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房、公共租賃房等四個子板塊合并為租賃型保障房、購買型保障房兩個子板塊。

上述板塊的重構(gòu)主要是基于定性分析，在數(shù)據(jù)支持、市場主體意愿等方面分析還不足，這可以作為后續(xù)深入研究的方向之一。另外，本文僅對房地產(chǎn)市場供需矛盾最為突出的特大城市進行分析并就其保障性住房市場板塊進行重新設(shè)計，很可能不適宜中小城市套用，將不同類型城市的保障性住房板塊進行系統(tǒng)性規(guī)劃，也將是后續(xù)相關(guān)研究的一個待解難題。

注釋：

①“窮舉”與“互斥”是統(tǒng)計分組必須遵循的原則?！案F舉”是指總體中的任何一個單位都有可能被歸入某一組，“互斥”是指任何一個單位只能歸屬于一個組，而不能同時歸屬于兩個或兩個以上的組。

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