民主運轉(zhuǎn)的動能*
——解讀《使民主運轉(zhuǎn)起來》

鮑俊逸

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院　江蘇　南京　210093)

一本書或者一種理論的價值在于，它所提出的新概念和新方法改變了人的存在方式和思考方式，為現(xiàn)實的種種現(xiàn)象增加了解釋方式。《使民主運轉(zhuǎn)起來》就是這樣一本書,其作者美國政治學(xué)者羅伯特·帕特南也因此一夜成名，其中最重要的就是，它的一種“實證研究”的方法和一個“社會資本”的概念改變了人的思維方式。

帕特南以意大利始于1970年的制度變革案例為藍(lán)本，用20年的時間調(diào)查了20個地區(qū)的空間，如偵探家一般抓住歷史的機(jī)遇和發(fā)展軌跡中的蛛絲馬跡，并考察了這些變革跡象中的種種聯(lián)系。全書以問題為導(dǎo)向，以一個古老的問題“為什么有些民主政府獲得了成功而有些卻失敗了”開始踏上了尋找答案之旅。

一、帕特南的推演理路

帕特南在實證研究上選取意大利為地區(qū)試驗田，進(jìn)行制度發(fā)展動態(tài)過程的比較研究。他的選取基于兩個條件：一是1970年同時建立的15個新地區(qū)政府，它們的憲制結(jié)構(gòu)和所得的授權(quán)實質(zhì)相同；二是新制度所植入的社會、經(jīng)濟(jì)和文化背景又極為不同。在理論基礎(chǔ)上，以新制度主義為假設(shè)前提，通過實證驗證理論。新制度主義者運用了博弈論、理性選擇和模型化技術(shù)的工具，達(dá)成了兩個基本問題的共識：一是制度構(gòu)建政治，具有政治理性的行為者在制度框架下選擇行為，個人層面臺球式的互動以及社會層面力量間的作用，構(gòu)建了具有制度規(guī)則印記的政治生活；二是歷史構(gòu)建制度，具有慣性的歷史造就制度的社會環(huán)境，具有惰性和韌性的制度也影響著歷史的進(jìn)程，歷史的“路徑依賴”使得前者的出現(xiàn)成為后者的條件。對制度績效的動力的解釋主要有三種模式: 制度設(shè)計決定論、社會經(jīng)濟(jì)因素決定論和政治文化決定論，而帕特南實際上是將不同解釋模式有機(jī)地結(jié)合起來，并引入新的觀點，即：“制度的實際績效受到了他們運行于其中的社會背景的制約”，[1]因為他認(rèn)為，“制度設(shè)計是一個常數(shù)意味著，我們可以更可靠地考察其他因素對制度成效的影響”。[2]

首先，帕特南從時間角度對制度的改革進(jìn)行了縱向比較，發(fā)現(xiàn)通過創(chuàng)立地區(qū)政府，通過民主化、分權(quán)化的新制度改革，鼓勵地區(qū)自治，下放權(quán)力的同時重新配置了地區(qū)的人事、財政和資源，在地區(qū)政治精英的政治運作新途徑的推動下，地區(qū)自治在強(qiáng)大的中央力量和地方力量的夾縫中得以深化發(fā)展，贏得了選民的認(rèn)同與支持。選民以一種審慎的樂觀看待新政府的運行，盡管看到批評越來越多地由中央轉(zhuǎn)向了地方，但絕不意味著中央要再一次地被強(qiáng)化，反而是為了避免之前中央集權(quán)的弊病，地區(qū)政府正做持續(xù)地適應(yīng)性改革，以期讓地區(qū)變得更強(qiáng)大。這回答了章首的一個假說，“制度構(gòu)建政治”，因為統(tǒng)計方法實證證明了制度能夠改革改變行為，并重塑了政治行為者的共識。同時，提出了下面一個問題：如何衡量各個地區(qū)的制度績效？以何種標(biāo)準(zhǔn)“嚴(yán)格、公正和有說服力”地評判？

其次，他從空間角度對地區(qū)制度績效進(jìn)行了橫向比較。按照統(tǒng)計學(xué)的四項檢驗標(biāo)準(zhǔn)，即表面效度、相關(guān)效度、一致效度、外部效度，在政策制定、政策頒布、政策實施和公民回應(yīng)這四個方面設(shè)計了12項指標(biāo)來衡量20個地區(qū)政府的制度績效差異。結(jié)果發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)政府在多方面都比另一些更加成功，存在的差異持續(xù)時間長且被廣泛認(rèn)知。因此，進(jìn)一步提出了下面的問題：制度績效地區(qū)差異的原因是什么?

于是，他接著解釋了制度績效地區(qū)差異的原因，提出兩個假設(shè)的影響因素：一是社會經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代性。我們通常在“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”的思想引導(dǎo)下會理所當(dāng)然的認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代性與制度高績效這具有高度相關(guān)的兩者一定具有絕對因果關(guān)系。然而，兩個關(guān)系要構(gòu)成因果關(guān)系必須同時滿足三個條件：(1)變量之間必須相關(guān)；(2)原因必須先于結(jié)果發(fā)生；(3)不是假相關(guān)，即該關(guān)系不能被第三個變量所解釋，[3]這就讓我們思考現(xiàn)代性與績效之間是否受到第三因素影響，事實上，實際調(diào)查也表明績效差異有時完全不能用經(jīng)濟(jì)發(fā)展來解釋。二是“公民共同體”，其特征即是托克維爾在《論美國的民主》中所述，積極的、有公民精神的市民，是平等的政治關(guān)系，是信任和合作的社會網(wǎng)絡(luò)。他通過對公民共同體的理論思考結(jié)合經(jīng)驗研究，將公民共同體從哲學(xué)核心主題上分類，確定了相應(yīng)的4個衡量指標(biāo)(見表1)。①經(jīng)實證驗證，發(fā)現(xiàn)“公民化背景對制度運行的方式是重要的”，[4]公民共同體與制度績效具有正相關(guān)性。于是繼而疑問：為什么一些地區(qū)比另一些地區(qū)更公民化？

然后，帕特南運用歷史分析方法以1000年前意大利歷史的轉(zhuǎn)折為起點，探索南北地區(qū)制度績效差異之源。在南方君主制的諾曼王國與北方的城市共和國在統(tǒng)一后，公民參與、結(jié)社方式和社會聯(lián)系模式等都存在巨大差異，公民傳統(tǒng)的巨大力量和公民性的延續(xù)力都令人驚嘆。公民共同體與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，這種相關(guān)性“主要是公共精神對經(jīng)濟(jì)的影響，而不是相反”，而歷史連續(xù)性對制度成功影響很大，這是一個“互換的辯證過程”。[5]這又回答了第二個假說，即“歷史構(gòu)建制度”。緊接著，他提問道：歷史為什么對制度有影響力？

表1　公民共同體衡量指標(biāo)體系②

最后，帕特南引用社會資本理論解釋了歷史影響持久存在的原因。他認(rèn)為，社會資本可定義為“普通公民的民間參與網(wǎng)絡(luò)，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范?！盵6]而意大利的經(jīng)驗使解決集體行動困境有了進(jìn)一步的啟發(fā)，也成了《使民主運轉(zhuǎn)起來》的“階段性”結(jié)論，即：現(xiàn)今之人在面對公民傳統(tǒng)培育下已經(jīng)或好或壞的社會資本，并非只能無動于衷，而是在理解“社會環(huán)境和歷史深刻地影響著制度的有效性”以及“制度歷史大多發(fā)展得很緩慢”的情況下，知曉“改變正規(guī)制度能夠改變政治實踐”。因為，“建立社會資本并非易事，然而，它卻是使民主得以運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素”。[7]

與其說作者回答的一個問題，不如說他提出了一個更大的問題：如何建立社會資本，使民主得以運轉(zhuǎn)？

二、社會資本的存量

“社會資本”(social capital)的概念是從布迪厄?qū)ι鐣臻g的研究中逐漸發(fā)展起來的,布迪厄這樣定義社會資本, “(社會資本是)實際或潛在資源的集合體, 他們與或多或少制度化了的相互認(rèn)識與認(rèn)知的持續(xù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系在一起……通過集體擁有的資本的支持提供給他的每一個成員”。[8]這一定義強(qiáng)調(diào)了社會網(wǎng)絡(luò)和社會結(jié)構(gòu)的重要性。之后，科爾曼從社會資本的功能也定義過社會資本。帕特南則認(rèn)為，“社會資本是指社會組織的特征, 諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會的效率。”[9]從這個概念中, 我們也可以看出, 帕特南的概念以及在這個概念基礎(chǔ)上建立起來的社會資本理論框架已經(jīng)超越了布迪厄、科爾曼等所使用的研究范圍。

帕特南運用博弈論和理性選擇等理論作為基礎(chǔ)，分析社會資本的三個組成部分：信任、互惠的規(guī)范和橫向的社會網(wǎng)絡(luò)?；谛湃蔚目深A(yù)知的合作，促進(jìn)互惠規(guī)范的形成，普遍的互惠作為一種具有高度生產(chǎn)性的社會資本，進(jìn)一步構(gòu)建了橫向社會網(wǎng)絡(luò)。而公民參與網(wǎng)絡(luò)所涵蓋的極為有益的附帶效果，例如，增加了人們在任何單獨交易中進(jìn)行欺騙的潛在成本，培育了強(qiáng)大的互惠規(guī)范，可以促進(jìn)了交往和有關(guān)個人品行的信息流通，成為非正式約束的重要來源和具有文化內(nèi)涵的模板。[10]因此，在博弈中經(jīng)歷重復(fù)互惠的人之間的信任水平增加，限制了機(jī)會主義的行為,而公民參與和社會交換網(wǎng)絡(luò)將增加博弈論中所說的關(guān)系的重復(fù)和聯(lián)系, 從而也將增加社會信任水平。總之，三者之間的良性互動成就了高社會資本，這對于自愿合作的形成以及集體行動困境的解決必不可少。

圖1　社會資本中信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)三因素的自我增強(qiáng)與積累

公共利益具有兩方面特性：一是相容性，二是相關(guān)性。[11]一方面，相容性，即非排他性，意味著公共利益的提升就使得其整體性增強(qiáng)，從而人人受益，卻會出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象；另一方面，相關(guān)性，即非獨立性，意味著公共利益的下降源于其部分受損，從而人人遭殃，即出現(xiàn)“公地悲劇”。在囚徒困境中，背叛成為穩(wěn)定的均衡，因為經(jīng)濟(jì)理性人是斷然不愿意損己利他，做那個吃虧的傻子，雙贏的結(jié)局似乎是可笑而不存在的。正如麥迪遜說過，如果人人都是天使，就不需要政府，那么，如果人人就是圣人，就不會存在集體行動的困境?？偨Y(jié)前人的深思熟慮和理論闡述，大致有兩種解決方案：

一是尋求第三方的監(jiān)督與執(zhí)行。國家的意義就顯現(xiàn)于此了，“國家使得其臣民能夠做他們自己無法做的事情：相互信任”。[12]這個中立方在有能力評估契約的同時，還要有實力讓“違約成為一件代價昂貴的事”。[13]然而，這一方案的副作用在于強(qiáng)制執(zhí)行的成本是很高的，尤其在公民精神較為缺失的地方更是難以如愿?；舨妓箤⒅辛⒎降呢?zé)任寄希望于權(quán)威君主的圣明，顯然是搖搖欲墜、可望而不可即。解決這一無限循環(huán)的博弈問題，正如富爾克定理(folk-theorem)所揭示的“囚徒困境的始終缺陷是在一回合游戲里反復(fù)的非唯一均衡”，[14]因為在現(xiàn)實操作中，參與者的多寡，所獲信息的盈缺，對未來的某種預(yù)期，尤其是因違規(guī)帶來的可能的懲罰，都會使得困境在多種協(xié)調(diào)均衡中得到解決，參與者會更傾向于協(xié)商、妥協(xié)、合作而非背叛。這就需要參與者首先能夠構(gòu)建一個擁有不偏不倚的立法者的正式制度，而這樣的升級版，其實和霍布斯式的君王一樣，都是欲用“硬”方案在一個“薄”信任的社會中解開困境之鎖。

二是探索社會資本的保值與增值。此時的國家機(jī)構(gòu)與政府組織已不是解決問題的中心，而是訴諸于社會自身基于個人間的信任擴(kuò)展到群體間的互惠規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)，即包涵了互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)的社會資本。它具有生產(chǎn)性，能夠促進(jìn)自發(fā)的合作，并非是一般意義上類似于利他主義的倫理概念，而是擁有具體明確的交換關(guān)系并能讓參與者切實感受到的共同價值觀念。一旦違約，不只是接受硬性的懲罰，而是意味著聲譽(yù)的降低、社會聯(lián)系的失去并將無法再留在互惠組織中生存。因此，信任成為開啟高或低的社會資本之源，它能夠預(yù)測參與者的選擇與行動，而合作成為一種加強(qiáng)或減弱的運動力量。用“軟”方案在一個“厚信任”③的社會里，通過對社會資本的培育，使得經(jīng)濟(jì)理性人在合作性共同體之下化解困難之境。

社會資本存量或高或低直接關(guān)系到社會均衡的形成。制度在“路徑依賴”的既定軌跡中演進(jìn)，構(gòu)建者政治生活。歷史的慣性對制度的變遷有極大影響力。循環(huán)規(guī)律的惰性恰恰來自于具有經(jīng)濟(jì)性、政治性和社會性的個人做出的理性選擇，而個人行為應(yīng)對了客觀環(huán)境又造就了宏觀社會歷史環(huán)境，這種雙向作用產(chǎn)生了良性或惡性的社會均衡。

圖2　高社會資本下的良性社會均衡

圖3　低社會資本下的惡性社會均衡

社會選擇哪一種穩(wěn)定的均衡是由歷史決定的，然而承認(rèn)歷史的強(qiáng)慣性，不等于面對現(xiàn)實的碌碌無為。良性社會均衡的基礎(chǔ)在于足量的社會資本，高社會資本的關(guān)鍵是信任，通過制度的革新與合作規(guī)范的重塑，能夠逐漸擺脫因路徑依賴而導(dǎo)致的負(fù)面作用。 因此，一方面，制度不僅僅是達(dá)成共識的工具，而是達(dá)成共同體目標(biāo)的工具；同時，政府的作用就不僅僅在于組織各方，開會做決定，而是采取行動，實踐目標(biāo)的內(nèi)容。另一方面，要通過制度改革的設(shè)計和實踐，鼓勵普通公民之間的民間約定，激發(fā)群眾性基層活力以增加社會資本的存量。因為對于“民主制度的績效來說，至關(guān)重要的要素是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動”，而群眾性基層活動的活力來源于“切實鼓勵普通公民之間的民間約定”。[15]

三、民主運轉(zhuǎn)的動能

從百年前的新文化運動開始，我們就請進(jìn)了“德先生”( 民主Democracy)和“賽先生”( 科學(xué)Science)，無論是自身發(fā)展還是外來引進(jìn)，我們都在實現(xiàn)“中國夢”的艱辛道路上，但是我們都始終缺乏制度層面的革新。通過帕特南的理論論述與實證研究，能夠深深體會到其中制度變革的績效與社會資本存量的重要，而此二者正是“使民主運轉(zhuǎn)起來”的動能。

帕特南在研究意大利20年制度改革的歷史進(jìn)程中發(fā)現(xiàn)地區(qū)政治中意識形態(tài)的溫和化。根據(jù)問卷和采訪調(diào)查，他發(fā)現(xiàn)驚人變化，即左派到右派的極端化縮小，地區(qū)委員們對政敵的寬容度提升，而這一趨勢使得“對實際問題的多數(shù)意見不再因為黨派對立而難以達(dá)成了”。[16]這種在精英階層政治文化中的去意識形態(tài)化，轉(zhuǎn)而對實際問題作基于事實與理性的判斷選擇，是對妥協(xié)的美德和專門的知識的吸收與改變。地區(qū)委員更多思考“對什么負(fù)責(zé)”，還不是因為“我是誰”、“屬于哪一個派別的”，他們認(rèn)識到公共利益而非集團(tuán)利益才是立心之源，制度變革、績效提高和行政效率才是立命之本。過去，始終以某人為核心、以某黨派為中心去影響政治行為者的選擇，個人的獨立思考和自主選擇將泯滅于集體的利益和已定的目標(biāo)，而權(quán)威者在占據(jù)相對優(yōu)勢的情形下，公共利益必然成為次級選擇；于是，制造沖突、劃分不同意見者的界限，就不是為了制度的改良優(yōu)化，而是為本集團(tuán)占據(jù)強(qiáng)勢話語和權(quán)威地位，以獲得更大利益，將本派意見擴(kuò)展到所需的所有領(lǐng)域?，F(xiàn)在，他們發(fā)現(xiàn)，懷有理想主義情結(jié)和教條主義信條的意識形態(tài)極端化并無益于開展工作。在長期參與制度革新的運作中，制度培養(yǎng)了政治行為者的協(xié)商妥協(xié)和合作寬容的實用主義精神，他們將個人利益和思維基點都落實于公共價值，那么其言行也轉(zhuǎn)化到了更為實際的政治事務(wù)中。這一關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)變正是源于制度變革，而能擁有這一良性溫和態(tài)勢，則需要歸功于當(dāng)?shù)亻L期積累的社會資本。

雖然有人認(rèn)為《使民主運轉(zhuǎn)起來》的書名具有一定誤導(dǎo)性，提議將其改為“使治理運轉(zhuǎn)起來”或是“使制度運轉(zhuǎn)起來”，這樣看起來才更為貼切。實際上，帕特南作品題中的“民主”，是使用了一種宏觀上制度層面的民主含義。的確，當(dāng)我們仔細(xì)琢磨書中衡量制度績效的12項指標(biāo)，它們并不是指向“民主”制度績效的，準(zhǔn)確地說，是“治理”制度績效。治理，這個具有復(fù)合性多中心的概念，④不僅包含了民主的內(nèi)涵，也表達(dá)了一定程度上去意識形態(tài)的趨向。帕特南在導(dǎo)論中其實也證實了之這一思想“本研究中制度績效概念建立在一個非常簡單的治理模型之上: 社會需求——政治互動——政府——政策選擇——政策實施”，同時也提出了作為“高效的民主制度”的要求“應(yīng)該既是回應(yīng)性的又是有效率的：對選民的需要很敏感，同時，在應(yīng)用有限的資源解決這些問題的時候富有效率?！盵17]因此，書名中的“民主”所具有的不只是其狹義本身了。

我們看到不少個案中，引入民主制度并沒有帶來預(yù)期的繁榮，更有甚者陷入社會的不穩(wěn)定。于是有些人開始懷疑民主制度的有效性，另一些人則將沒有實現(xiàn)繁榮穩(wěn)定歸咎于還沒有足夠的民主制度。群眾的民主狂歡可能會陷入集體無意識的混亂，而精英集團(tuán)操弄民主過程指點江山，顯然也是不合理的。實際上，并非錯在民主制度設(shè)計。民主制度與政府績效之間雖然有巨大的聯(lián)系，但兩者不能化為等號，每一個國家的發(fā)展都與其地理位置、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和公民特性息息相關(guān)。而這一現(xiàn)實與理想的偏差，其癥結(jié)在于，當(dāng)?shù)氐纳鐣Y本存量無力支撐民主制度的構(gòu)建。民主制度的構(gòu)建需要有一定社會資本的存量作為基礎(chǔ)，而改革就是在這一基礎(chǔ)上有所新的突破，在存量的基礎(chǔ)上行成增量，從而在數(shù)量的增長中漸進(jìn)尋求質(zhì)的突破。

最為關(guān)鍵的，不是制度構(gòu)建是否開端于民主制度，而是制度改革能否持續(xù)有效地提高政府績效。政府績效的提升，不斷改變政治實踐和社會環(huán)境，增加具有自我增強(qiáng)型和可積累性的社會資本，那么這樣的社會必然會走向善治。這就是民主運轉(zhuǎn)的動能之所在。

注釋：

①這四項衡量指標(biāo)實際上也可以看作是社會資本的測量指標(biāo)。

②哲學(xué)核心概念延度較廣，因此與衡量維度和衡量指標(biāo)不一定成完全意義上的對應(yīng)關(guān)系，筆者在此將哲學(xué)核心概念縱向列入體系中，只是期望能將規(guī)范與實證之間的漸進(jìn)相關(guān)粗略地聯(lián)系起來。

③而Glenn Loury向我們指出，依賴于個人信任假定個體在可信賴性上有差異，然而社會信任假定制度結(jié)構(gòu)比個人特性更為重要。

④格里·斯托克總結(jié)的治理理論的五個主要觀點，包括：治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者;治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性;治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴;治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò);治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力, 不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。轉(zhuǎn)引自俞可平主編.全球化：全球治理[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2003.80.

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