河北省高速公路養(yǎng)護(hù)管理體系探析

高建國

（河北省高速公路管理局，河北 石家莊 050031）

1 研究背景

高速公路作為河北省公路網(wǎng)的重要組成部分，在資源集約、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等多方面具有顯著優(yōu)勢。近年來，河北省公路建設(shè)事業(yè)飛速發(fā)展，有力的支撐了河北省經(jīng)濟(jì)社會的快速增長。至2011年底，全省高速公路達(dá)到4755km，預(yù)計到2015年，高速公路通車?yán)锍虒⑼黄?000 km。隨著通車?yán)锍痰牟粩嘣鲩L，高速公路的養(yǎng)護(hù)管理問題備受關(guān)注，進(jìn)行高速公路管理體系研究具有特別重要的意義。合理、科學(xué)的開展高速公路現(xiàn)代化管理體系研究，對維護(hù)高速公路建設(shè)項目的可持續(xù)健康發(fā)展具有重要的理論指導(dǎo)意義。

2 國外高速公路管理模式現(xiàn)狀

通過對日本、法國、英國等國家的高速公路養(yǎng)護(hù)管理體制進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)：這些國家的高速公路路網(wǎng)己經(jīng)形成，高速公路建設(shè)任務(wù)減輕，養(yǎng)護(hù)管理成了高速公路管理的主要內(nèi)容，國家統(tǒng)籌制定了養(yǎng)護(hù)管理體制；高速公路所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，高速公路的特許經(jīng)營為養(yǎng)護(hù)的社會化奠定了基礎(chǔ)；高速公路養(yǎng)護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)、條例、保險制度日趨完善，使高速公路養(yǎng)護(hù)管理有法可依，有章可循，風(fēng)險承擔(dān)有保障；養(yǎng)護(hù)市場競爭機(jī)制完備；養(yǎng)護(hù)企業(yè)成熟，具有獨(dú)立法人資格的專業(yè)養(yǎng)護(hù)公司、工程咨詢隊伍眾多，且具有政府部門審定的資質(zhì)，具有機(jī)械化養(yǎng)護(hù)施工的能力。

這些國家的養(yǎng)護(hù)管理體制具備了如下特點(diǎn)：

a）政府主管部門主要負(fù)責(zé)高速公路養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)的制定，承包商資質(zhì)的審查以及對承包商的監(jiān)督管理和法律訴訟；

b）養(yǎng)護(hù)工作的機(jī)械化、專業(yè)化、社會化程度高；

c）養(yǎng)護(hù)管理部門的管理職能突出；

d）養(yǎng)護(hù)工作市場化率較高，競爭機(jī)制較成熟。

3 國內(nèi)高速公路養(yǎng)護(hù)管理模式現(xiàn)狀[1]

隨著我國高速公路的迅猛發(fā)展，受投資主體不同、建設(shè)方式迥異等影響，養(yǎng)護(hù)管理體制也不盡相同，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

a）行政事業(yè)型 在省級成立高速公路管理局，統(tǒng)一管理全省高速公路，每條高速公路成立一個管理處承擔(dān)具體的管理、養(yǎng)護(hù)任務(wù)；

b）企業(yè)化管理方式 在省級成立高速公路管理集團(tuán)，每條路又成立公司或分公司，各高速公路公司或分公司設(shè)養(yǎng)護(hù)部門或養(yǎng)護(hù)工區(qū)，擁有自己的養(yǎng)護(hù)設(shè)備和養(yǎng)護(hù)人員，負(fù)責(zé)本路的養(yǎng)護(hù)維修工作；

c）事、企結(jié)合的管理方式在高速公路管理局、高速公路集團(tuán)同時存在，一套人馬，兩塊牌子，養(yǎng)護(hù)管理單位既要執(zhí)行行政管理職能，又要負(fù)責(zé)實(shí)施養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)；

d）一路一公司管理模式 公司為項目法人，對該路的建設(shè)資金籌集、工程建設(shè)、運(yùn)營管理全過程負(fù)責(zé)。

4 河北省高速公路養(yǎng)護(hù)管理體制現(xiàn)狀

自2003年以來，河北省交通廳大力推行了“三個多元化”。一個是業(yè)主多元化，除省廳三個項目法人承擔(dān)業(yè)主外，鼓勵地方各市承擔(dān)業(yè)主，目前新建項目中，有35%左右的項目屬于地方承擔(dān)業(yè)主；二是投資主體多元化，除省廳三個項目法人作為投資主體及設(shè)區(qū)市政府在省廳的支持下逐步形成投資主體外，國營、民營企業(yè)也開始進(jìn)入了高速公路建設(shè)投資領(lǐng)域，如保滄高速；三是籌資方式多元化，如轉(zhuǎn)讓部分路段收費(fèi)權(quán)、服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)提前轉(zhuǎn)讓、發(fā)行短期債券等。尤其是2011年以來，河北省高速公路管理局合作移交的一些地市高速公路，采用服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)提前轉(zhuǎn)讓、發(fā)行短期債券等方式融資，較為普遍。

2009年初，為了適應(yīng)高速公路快速發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)化需要，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，原高速公路三家法人（高管局、項目辦、道路開發(fā)中心）和引資辦四家單位整合，組建了河北省高速公路管理局（集團(tuán)）。主要負(fù)責(zé)省管高速公路建設(shè)、投融資、養(yǎng)護(hù)、通行費(fèi)征收、服務(wù)設(shè)施管理、科技研發(fā)及智能交通建設(shè)、路政管理等工作。截至目前，高管局共轄運(yùn)營省管高速公路16條，合資合作6條，在建14條，計劃開工和處于前期工作階段7條。

高管局所屬管理處（公司）根據(jù)養(yǎng)護(hù)工程的分類，對不同的養(yǎng)護(hù)工程采取不同的管理方式。高速公路的大中修工程采用公開招標(biāo)制度，養(yǎng)護(hù)科（工程部）負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)項目的招標(biāo)、項目實(shí)施過程中的監(jiān)督、檢查、支付及交工驗收等工作。日常養(yǎng)護(hù)工作則不盡相同，有的實(shí)施對外承包制度，一般由外包的養(yǎng)護(hù)公司具體實(shí)施，養(yǎng)護(hù)科（工程部）只負(fù)責(zé)合同簽訂、質(zhì)量檢查、計量支付等工作，需要的人力、物力較少，缺點(diǎn)是處置突發(fā)事件的能力較差；另一種方式是養(yǎng)護(hù)工區(qū)負(fù)責(zé)日常的養(yǎng)護(hù)工作，優(yōu)點(diǎn)是處置突發(fā)事件能力較強(qiáng)，缺點(diǎn)是需要大量的人力、物力支持。

5 河北省高速公路現(xiàn)狀管理模式分析

養(yǎng)護(hù)管理體制是指養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理層級結(jié)構(gòu)、人員配置和一系列管理規(guī)則、秩序及規(guī)范所構(gòu)成的制度體系。河北省高速公路管理體制是在普通公路基礎(chǔ)上發(fā)展過來的，因而具有一些計劃經(jīng)濟(jì)的色彩，具有一定的局限性。目前，各管理處（公司）仍采用事業(yè)型的管理體制，養(yǎng)護(hù)工作實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、分級負(fù)責(zé)、分類實(shí)施。這種管理模式能很好協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，保障養(yǎng)護(hù)作業(yè)的有序進(jìn)行，但不能很好的適應(yīng)高速公路管理市場化的要求。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

5.1 管養(yǎng)分離的體制改革不夠徹底

管養(yǎng)分離的模式內(nèi)涵即養(yǎng)護(hù)工作的管理、監(jiān)督職能和工程施工徹底分開，養(yǎng)護(hù)施工部門、養(yǎng)護(hù)工區(qū)成為獨(dú)立核算或具有獨(dú)立法人主體的施工企業(yè)。而現(xiàn)行的“管養(yǎng)分離”模式中，養(yǎng)護(hù)科（工程部）和養(yǎng)護(hù)工區(qū)是基層的養(yǎng)護(hù)單位，在行政上仍隸屬于各管理處（公司），生產(chǎn)靠計劃安排，經(jīng)費(fèi)按人頭劃撥，設(shè)備靠上級調(diào)配。某些高速公路雖然組建了養(yǎng)護(hù)公司，但是公司仍由高速公路管理機(jī)構(gòu)主管，不具備獨(dú)立法人資格，養(yǎng)護(hù)工作仍按上級指令計劃完成，企業(yè)自身缺乏自主權(quán)，造成養(yǎng)護(hù)管理部門既是裁判員，又是運(yùn)動員，缺乏競爭，效益不高，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，養(yǎng)護(hù)水平得不到提高。

5.2 養(yǎng)護(hù)市場不完善

近幾年，河北省根據(jù)自身特點(diǎn)逐漸開放養(yǎng)護(hù)市場，高速公路的大、中修項目、專項工程均采用招投標(biāo)制度，但在實(shí)施過程中存在養(yǎng)護(hù)市場化進(jìn)程緩慢、招標(biāo)文件不統(tǒng)一、無序競爭等因素，往往達(dá)不到預(yù)期效果。

5.3 養(yǎng)護(hù)體系不夠健全，很難實(shí)現(xiàn)“預(yù)防性養(yǎng)護(hù)”[2]

高速公路養(yǎng)護(hù)在很大程度上屬于被動養(yǎng)護(hù)，主要表現(xiàn)在疲于應(yīng)付各種病害，缺乏運(yùn)營過程中的病害預(yù)測以及養(yǎng)護(hù)決策和養(yǎng)護(hù)規(guī)劃，只有變被動養(yǎng)護(hù)為預(yù)防養(yǎng)護(hù)，才能延長道路的使用壽命，降低養(yǎng)護(hù)成本。

6 河北省高速公路現(xiàn)狀管理模式探索

針對河北省高速公路養(yǎng)護(hù)工作的現(xiàn)狀，各級高速公路管理部門在養(yǎng)護(hù)人員、養(yǎng)護(hù)設(shè)備、養(yǎng)護(hù)資質(zhì)、養(yǎng)護(hù)體制管理等方面做了大量有益的嘗試和探索。

6.1 提高養(yǎng)護(hù)人員專業(yè)技術(shù)水平

隨著省管高速公路通車?yán)锍痰脑鲩L，運(yùn)營年限的增加，一些路面、橋梁的病害逐年增加，尤其是橋梁病害的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響行車安全。為此，各管理處（公司）加大了對道橋類專業(yè)人員的引進(jìn)力度，充實(shí)到養(yǎng)護(hù)工區(qū)一線；加強(qiáng)了對專業(yè)人員的培訓(xùn)，提高專業(yè)人員的技術(shù)素質(zhì)；提高專業(yè)人員待遇，各管理處（公司）采取崗位工資的方法，增加橋梁工程師的工資待遇。

6.2 推行養(yǎng)護(hù)作業(yè)機(jī)械化

養(yǎng)護(hù)機(jī)械化是高速公路養(yǎng)護(hù)走向?qū)I(yè)化、社會化的重要條件。由于高速公路的特殊性，可以成立養(yǎng)護(hù)設(shè)備租賃公司，集中大中型養(yǎng)護(hù)設(shè)備，向不同的養(yǎng)護(hù)公司提供有償服務(wù)，提高設(shè)備利用率和養(yǎng)護(hù)機(jī)械化程度。

6.3 加強(qiáng)施工單位養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理

為培養(yǎng)養(yǎng)護(hù)市場的有序競爭，保證更多有生產(chǎn)資質(zhì)的養(yǎng)護(hù)單位參與到養(yǎng)護(hù)項目招標(biāo)工作中，省交通運(yùn)輸廳積極鼓勵符合條件的施工單位進(jìn)行養(yǎng)護(hù)資質(zhì)的申請工作。同時，為有效監(jiān)督取得養(yǎng)護(hù)資質(zhì)的企業(yè)，交通運(yùn)輸廳規(guī)定，對養(yǎng)護(hù)公司的人員、機(jī)械、業(yè)績等方面定期進(jìn)行年檢工作，對不符合養(yǎng)護(hù)資質(zhì)申請條件的企業(yè)進(jìn)行除名或降級處理。

6.4 規(guī)范養(yǎng)護(hù)工程管理制度

為規(guī)范管理，省高速公路管理管理局計劃和養(yǎng)護(hù)部門聯(lián)合制定了《局屬高速公路養(yǎng)護(hù)工程招標(biāo)文件范本》，并以紅頭文件的形式下發(fā)各管理處（公司）執(zhí)行。各管理處（公司）上報招標(biāo)文件時，局計劃和養(yǎng)護(hù)部門首先對招標(biāo)文件進(jìn)行商務(wù)條款和技術(shù)條款進(jìn)行審核，符合要求后再上報上級有關(guān)部門備案。

局屬各管理處（公司）根據(jù)各條高速公路的現(xiàn)狀，并參考交通行業(yè)招投標(biāo)管理規(guī)定，分別制定了養(yǎng)護(hù)工程招標(biāo)管理規(guī)定。一般日常類養(yǎng)護(hù)工程由各路所轄養(yǎng)護(hù)工區(qū)獨(dú)立完成，養(yǎng)護(hù)資金按照年初報計劃、年底報總結(jié)的形式，由各管理處（公司）列支；50萬元以上的單項工程和30萬元以上的咨詢合同，采取公開招標(biāo)的方式選擇中標(biāo)人；50萬元以下的單項工程和30萬元以下的咨詢合同，采取邀請招標(biāo)的方式選擇中標(biāo)人[3]。這樣既有利于應(yīng)急事件的處置，還能保證招到專業(yè)的養(yǎng)護(hù)隊伍進(jìn)行施工。

養(yǎng)護(hù)工程實(shí)施期間，各管理處（公司）成立專門的管理部門負(fù)責(zé)項目的實(shí)施，并通過招標(biāo)的方式選擇監(jiān)理單位，形成一套“施工單位自檢、社會監(jiān)理、政府監(jiān)督”的質(zhì)量保證制度。

6.5 科學(xué)決策養(yǎng)護(hù)工程方案

隨著高科技路面、橋梁檢測儀器的發(fā)展，數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)的不斷完善，計算機(jī)水平的不斷提高，路面、橋梁養(yǎng)護(hù)決策將逐漸普及專家決策系統(tǒng)，即采用計算機(jī)對大量的監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合評價與分析處理，提供養(yǎng)護(hù)方案和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用等，供養(yǎng)護(hù)管理人員決策，提高養(yǎng)護(hù)管理的科學(xué)化和自動化。

[1]劉婷，關(guān)宏信.高速公路養(yǎng)護(hù)管理新模式應(yīng)用探討[J].中外公路，2011，（1）：272-276.

[2]陳傳德.高速公路養(yǎng)護(hù)管理[M].北京：人民交通出版社，2005.

[3]中華人民共和國交通運(yùn)輸部.公路工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件[M].北京：人民交通出版社，2009.