蘇南地區(qū)農(nóng)村耕地經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變對(duì)水利建設(shè)和管理影響初探

徐 磊曹善宇張亞倩

（1.揚(yáng)州大學(xué)，江蘇揚(yáng)州 225200；2.江蘇省水利工程科技咨詢有限公司，江蘇南京 210029）

黨的十一屆三中全會(huì)后，可耕地實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，耕地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬個(gè)體農(nóng)民，解放了生產(chǎn)力，極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民的種田積極性和創(chuàng)造性，糧食生產(chǎn)連年增產(chǎn)。隨著改革開放的不斷深入，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在向現(xiàn)代化快速邁進(jìn)、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的江蘇蘇南農(nóng)村出現(xiàn)了新的耕地經(jīng)營(yíng)承包模式，分散到各農(nóng)戶的土地通過各種形式向規(guī)模化集聚的經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，高效農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)效益不斷提高。這給作為農(nóng)業(yè)命脈的水利提出了新的要求，使研究和思考新的農(nóng)田水利建設(shè)和管理思路對(duì)水利現(xiàn)代化的有序推進(jìn)顯得十分必要。

1 耕地承包模式轉(zhuǎn)變給農(nóng)村水利建設(shè)和管理發(fā)展帶來的新變化

經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的蘇南農(nóng)村人多地少，作為第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)所提供的產(chǎn)值在國(guó)民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中所占的份額已越來越少。由于勞動(dòng)力向第二、第三產(chǎn)業(yè)的快速轉(zhuǎn)移，從20世紀(jì)90年代起，一度出現(xiàn)耕地拋荒現(xiàn)象。但隨著科學(xué)發(fā)展觀精神的貫徹，經(jīng)濟(jì)的快速轉(zhuǎn)型，高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)的興起，農(nóng)業(yè)又開始得到重視，一些大型企業(yè)社會(huì)團(tuán)體開始積極參與農(nóng)業(yè)的開發(fā)經(jīng)營(yíng)。通過土地流轉(zhuǎn)、合股經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等多種形式，將土地逐步從分散的農(nóng)戶手中集中起來，形成一定的規(guī)模后，推廣高效農(nóng)業(yè)，極大提高了土地產(chǎn)出率，提增了農(nóng)民的收益。

作為農(nóng)業(yè)命脈的水利建設(shè)與管理在土地承包經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變中也逐步發(fā)生著變化。蘇南的農(nóng)田水利快速發(fā)展期在20世紀(jì)60～70年代的大集體時(shí)代，大量溝、渠、路、林、田得到新建，閘、站、橋、涵、洞得到充分配套。從20世紀(jì)80年代開始，農(nóng)田分散到農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)后，農(nóng)田水利工程基本上靠“吃老本”，除占地比較小的配套建筑物能得到一定程度的更新改造外，大規(guī)模的農(nóng)田水利基本建設(shè)在蘇南農(nóng)村較難實(shí)施。本世紀(jì)以來，大量的農(nóng)田水利工程正進(jìn)入更新建設(shè)期。雖然國(guó)家對(duì)農(nóng)田水利工程投入逐步加大，地方政府的配合力度也不小，但建設(shè)遇到的阻力卻在逐漸增大。分析其原因，不難看到，隨著土地價(jià)值的逐步增大，農(nóng)民保護(hù)自己承包土地的意識(shí)越來越強(qiáng)，而設(shè)計(jì)先進(jìn)合理的水利工程必然要通過溝、渠等工程措施來實(shí)現(xiàn)，工程布置在對(duì)局部土地的占用中，無法統(tǒng)一實(shí)行分散種植結(jié)構(gòu)的廣大農(nóng)民的想法，由此帶來的建設(shè)矛盾較大，特別是一些受影響的農(nóng)戶直接阻擾工程建設(shè)。有些地方即使采取向農(nóng)民補(bǔ)貼工程影響費(fèi)的辦法也無法做通農(nóng)民的工作，農(nóng)民要價(jià)很高，既影響了施工進(jìn)度，又大大地提高了水利工程建設(shè)成本。從工程管理情況看，分散的農(nóng)戶對(duì)集體的水利工程保護(hù)意識(shí)差，加上灌溉水費(fèi)大部分由村級(jí)進(jìn)行補(bǔ)貼，灌溉水費(fèi)的高低對(duì)農(nóng)民而言無任何影響，再加之農(nóng)村干部將精力主要投入在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，更加使農(nóng)田水利工程陷于無人管理的狀態(tài)。所以，分散農(nóng)戶土地的經(jīng)營(yíng)模式使農(nóng)村水利工程建設(shè)和管理面臨難以為繼的尷尬局面。

而從土地集中經(jīng)營(yíng)的區(qū)域看，由于高效農(nóng)業(yè)的種植對(duì)農(nóng)田水利工程的要求較高，土地承包經(jīng)營(yíng)者為減少成本積極爭(zhēng)取政府投入。一旦各級(jí)政府對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)進(jìn)行扶持，經(jīng)營(yíng)者會(huì)主動(dòng)出資進(jìn)行配套建設(shè)，廣大農(nóng)民也會(huì)從自身利益出發(fā)，積極配合工程建設(shè)。從管理的手段上看，由于采取工業(yè)化的管理模式，可較好地保護(hù)已建農(nóng)田水利工程設(shè)施，管理水平也不斷提高，各項(xiàng)工程的完好率也得到提升。近幾年，先進(jìn)高效連片的節(jié)水灌溉工程、萬(wàn)頃良田建設(shè)工程大量建設(shè)點(diǎn)均屬于上述情況，出現(xiàn)了想建設(shè)、爭(zhēng)建設(shè)農(nóng)田水利工程的良好氛圍，給當(dāng)前水利現(xiàn)代化建設(shè)提供了良好的發(fā)展環(huán)境。

2 蘇南耕地承包模式與農(nóng)村水利發(fā)展關(guān)系分析

2011年中共中央“1號(hào)文件”的出臺(tái)，高規(guī)格的中央水利工作會(huì)議的召開，吹響了水利大投入大發(fā)展的號(hào)角。各省各地相繼出臺(tái)加快水利改革發(fā)展文件，明確水利發(fā)展目標(biāo)和各類配套政策。江蘇省更是把建設(shè)水利現(xiàn)代化作為水利發(fā)展方向和目標(biāo)，明確了水利現(xiàn)代化的指標(biāo)體系，并選擇了一些市縣進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)，各市縣也紛紛編制水利現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃及實(shí)施方案。水利現(xiàn)代化建設(shè)順利與否［1，2］，除科學(xué)規(guī)劃、制定投入政策、提供技術(shù)支持外，建設(shè)的環(huán)境氛圍也十分重要，特別是作為農(nóng)田水利現(xiàn)代化工程落腳點(diǎn)的農(nóng)田，其經(jīng)營(yíng)模式顯得十分關(guān)鍵，這在蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)過程中已經(jīng)得到充分的驗(yàn)證。

現(xiàn)階段蘇南地區(qū)耕地集中經(jīng)營(yíng)的組織形式主要有3種：一是最初級(jí)的種田大戶模式。一些不愿意種植的農(nóng)戶將土地集中交給愿意種植的個(gè)人手中，由個(gè)人負(fù)責(zé)種植，收獲后按面積固定補(bǔ)償農(nóng)戶一定的糧食或現(xiàn)金，這些大戶既有本地的也有外地的，特別是外地農(nóng)戶基本是掠奪性種植，本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，不愿意過多地在農(nóng)田水利工程建設(shè)和維護(hù)上投入，農(nóng)田水利面貌基本維持現(xiàn)狀，田塊的原始面貌也無法改變，顯然不利于農(nóng)田水利現(xiàn)代化建設(shè)的展開。二是大企業(yè)對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)。由本地大企業(yè)或通過招商引資引入的外地企業(yè)對(duì)耕地進(jìn)行連片開發(fā)經(jīng)營(yíng)，一般通過土地的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)耕地的聚集。這些大企業(yè)資金實(shí)力雄厚，在各級(jí)政府的鼓勵(lì)下，舍得投入，愿意引進(jìn)先進(jìn)的水利技術(shù)投入到農(nóng)田水利建設(shè)和管理中，極大地推進(jìn)了高效節(jié)水等先進(jìn)水利技術(shù)的應(yīng)用，工程的維修保養(yǎng)也得到了加強(qiáng)，在一段時(shí)間內(nèi)成為蘇南農(nóng)田水利建設(shè)和管理的典范。但企業(yè)以追求最高效益為目的，經(jīng)常會(huì)改變種植的品種，特別是有些種植品種還需改變農(nóng)田水利工程的布局，故造成已建工程的大量浪費(fèi)，而這些浪費(fèi)的工程大多數(shù)是各級(jí)政府投入的田間骨干工程，因此影響了水利工程投資效益的發(fā)揮。同時(shí)，由于農(nóng)民得到的利益是固定的，與土地經(jīng)營(yíng)模式的改變無任何關(guān)系，出于對(duì)土地的保護(hù)，少數(shù)農(nóng)民也會(huì)阻擾對(duì)自家農(nóng)田造成影響的水利工程建設(shè)，且大部分農(nóng)戶無保護(hù)水利工程的意識(shí)，所以無法形成全社會(huì)保護(hù)水利工程的氛圍。三是農(nóng)村土地合作組織。由村集體組織，農(nóng)民以土地作為股份的形式入股，按“集中、連片、依法、自愿”的原則聚集土地，并進(jìn)行工商登記，種植結(jié)構(gòu)固定，種植產(chǎn)品的品質(zhì)不斷提高，農(nóng)民的收益可根據(jù)股份年終分紅或以工人的身份在專業(yè)合作社工作得到報(bào)酬。農(nóng)民的土地經(jīng)工商登記后，受法律保護(hù)，消除了農(nóng)民對(duì)工程建設(shè)影響耕地形態(tài)的顧慮。這種形式既有肯投入、強(qiáng)管理的優(yōu)勢(shì)，且有利于集中村級(jí)農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、水利等多種優(yōu)勢(shì)。經(jīng)營(yíng)合作時(shí)間長(zhǎng)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)，種植結(jié)構(gòu)的相對(duì)固定更有利于水利工程持續(xù)發(fā)揮效益。各地政府的水利投入在產(chǎn)生巨大經(jīng)營(yíng)收益的同時(shí)，讓農(nóng)民直接得到實(shí)惠，從而使廣大農(nóng)民支持農(nóng)田水利建設(shè)和管理，為水利現(xiàn)代化的推進(jìn)造就了較好的落地土壤。

3 完善水利工程建設(shè)和管理制度的建議

農(nóng)村土地合作組織發(fā)起比較晚，但蘇南各級(jí)政府把該項(xiàng)目作為新農(nóng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的重要內(nèi)容進(jìn)行考核扶持，不斷完善政策措施，所以，其發(fā)展的速度較快。如何使這一新型組織能永駐青春，煥發(fā)活力，需要相關(guān)部門進(jìn)行正確的引導(dǎo)，并在組織體系、政策支撐、鄉(xiāng)規(guī)民約、種植規(guī)劃、企業(yè)扶持、資源整合等多方面科學(xué)論證的基礎(chǔ)上有序推行。水利部門更要積極參與，發(fā)揮好基礎(chǔ)設(shè)施部門應(yīng)有的作用，研究扶持的切入點(diǎn)和建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)，從而加快水利現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。具體可從以下三方面進(jìn)行引導(dǎo)推進(jìn)：

一要加大對(duì)土地股份合作組織的投資力度。我國(guó)大量的農(nóng)田水利工程建設(shè)主要由各級(jí)政府進(jìn)行投入，對(duì)重點(diǎn)縣、大型灌區(qū)節(jié)水改造與續(xù)建配套項(xiàng)目，政府部門要重點(diǎn)引導(dǎo)其投入到專業(yè)合作組織的連片農(nóng)田中。要制定相關(guān)投入政策，明確哪些項(xiàng)目由政府投入，哪些項(xiàng)目由合作組織自籌解決，以形成多渠道的農(nóng)田水利工程投資體系，做到既能推進(jìn)各工程項(xiàng)目的建設(shè)，又能明晰各工程項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)，從而更快推動(dòng)專業(yè)合作組織規(guī)模建設(shè)的速度，讓更多的農(nóng)民受益，更加有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

二是規(guī)范水利工程的管理模式。對(duì)政府和合作組織及個(gè)人投入的農(nóng)田水利項(xiàng)目要制定切合實(shí)際的管理規(guī)定和管理標(biāo)準(zhǔn)，明確各水利工程項(xiàng)目的具體管理主體和管理經(jīng)費(fèi)的出資部門，真正做到每個(gè)水利項(xiàng)目由專門管理經(jīng)費(fèi)的人員負(fù)責(zé)管理、工程得到專業(yè)的維修保養(yǎng)，促使各工程項(xiàng)目始終處于完好的狀態(tài)，以發(fā)揮已建工程的最大效益。

三要加強(qiáng)產(chǎn)、學(xué)、研合作。要組織水利科研部門、高校深入到各合作組織中去，根據(jù)種植品種及發(fā)展規(guī)劃，幫助其進(jìn)行高科技含量農(nóng)田水利工程的管理和規(guī)劃設(shè)計(jì)，引導(dǎo)建設(shè)一批科技含量高，適合農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的高質(zhì)量的、以信息化為標(biāo)志的現(xiàn)代化農(nóng)田水利工程，使廣大農(nóng)民真正感受到現(xiàn)代化農(nóng)田水利建設(shè)帶來的環(huán)境面貌的改變和經(jīng)濟(jì)效益的提高。以點(diǎn)促面，有序進(jìn)行，擴(kuò)大水利工程的影響面，從而引導(dǎo)各級(jí)政府加大對(duì)農(nóng)田水利的投入力度和正確把握投資方向，促使水利現(xiàn)代化的加快推進(jìn)。

4 結(jié)語(yǔ)

優(yōu)化耕地經(jīng)營(yíng)模式，是當(dāng)前各級(jí)政府必須研究和實(shí)施的課題。優(yōu)化耕地經(jīng)營(yíng)模式，將給農(nóng)村水利建設(shè)和管理的發(fā)展帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，將有利于扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村水利現(xiàn)代化的建設(shè)步伐。各級(jí)政府應(yīng)高度重視，從組織體系、政策支撐、投資力度、鄉(xiāng)規(guī)民約、種植規(guī)劃、企業(yè)扶持、資源整合等方面進(jìn)行有序推行，并建立完善的水利工程建設(shè)和管理制度，以早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利現(xiàn)代化。

［1］ 張淑華.推進(jìn)區(qū)域水利現(xiàn)代化的幾點(diǎn)思考.水利經(jīng)濟(jì)，2010（9）.

［2］ 于程.推進(jìn)區(qū)域水利現(xiàn)代化的幾點(diǎn)思考.水利經(jīng)濟(jì)，2012（3）.