加強城市防洪除澇能力建設的實踐與思考

劉海明 劉海祥 姚鎖洪

（金壇市水利局，江蘇常州 213200）

1 城市防洪除澇現(xiàn)狀及存在的問題

金壇市位于長江下游沖積平原的太湖湖西平原，地形呈馬鞍型，西部為高山丘陵，中部屬地洼水網(wǎng)圩區(qū)，東部為高亢平原。全市總面積976.7 km2，其中，城區(qū)面積約62.7 km2。全市水系以丹金溧漕河為總綱，環(huán)繞城區(qū)西部和北部的通濟南河和通濟河為市域主要河道，主要湖泊有洮湖、錢資湖，水面積約為93.0 km2。

金壇地區(qū)歷來易旱易澇，素有“洪水走廊”之稱。受地形的影響，句容、丹徒、丹陽三地丘陵來水，匯集西部茅山東麓及北部高亢平原諸水，由通濟河、丹金溧漕河流入金壇，南受洮湖及南河地區(qū)高水頂托，東因受各種客觀因素制約又很難排入太湖，加上歷來水利條件差，排水入江非常困難，歷史上曾數(shù)次發(fā)生洪澇災害。據(jù)不完全記載，解放以來的60多年，發(fā)生水災年份有20年，其中，較大洪澇7 次 ， 即 ：1949、1954、1957、1980、1983、1991、1999年。僅 1991 年的洪澇，就造成全市直接經(jīng)濟損失5.91億元。

為提高城區(qū)防洪除澇能力，金壇市實施了石橋樞紐、中橋閘等控制、引排工程，下塘河、金花河、電勝河拓浚整治等水系貫通工程，錢資湖清淤及一系列河東洼地治理建筑物工程，為金壇市中心區(qū)防洪除澇提供了安全保證；下坵河樞紐的建成和城北六吉圩排澇站增容，有效提升了城南和城北周邊低洼地防洪除澇能力；丹金溧漕河金壇城區(qū)段改道，為城市大包圍創(chuàng)造了條件。防洪除澇能力最為薄弱的河東洼地包圍基本形成，但由于城區(qū)中心地帶均為雨污水合流排水管道系統(tǒng)，且主要集中在老城區(qū)，故新、老丹金溧漕河沿線地區(qū)的澇水主要通過管網(wǎng)排入丹金溧漕河，中心區(qū)的澇水則主要排入下塘河和下坵河。隨著城市的發(fā)展，城南風景區(qū)周邊低洼區(qū)排水系統(tǒng)遠未跟上發(fā)展需要，河道淤積，過流能力受影響，以致內部澇水排泄不暢；丹金溧漕河城區(qū)段兩側污水管道因溢水設施不足，雨水自排能力并不高；東部金宜路以東高地，由于內部雨水管網(wǎng)配套率不足，缺乏骨干排水管道，極易受澇；東部河頭區(qū)域作為開發(fā)區(qū)的重要組成部分，粗放型的農村排水方式難以適應城市管網(wǎng)排水要求，且缺乏骨干河道與外圍水系溝通，滿足不了雨水管網(wǎng)排水建設要求，加之河塘河床淤積，造成排水不暢。此外，金壇市城區(qū)除沿丹金溧漕河、通濟河及堯塘河局部地段修建了堤防外，其余低洼地區(qū)尚未形成包圍，因此，加強城市防洪除澇工程建設已迫在眉睫。

2 加強城市防洪除澇能力建設的對策

2.1 加快推進防洪除澇重點工程建設

依據(jù)統(tǒng)籌安排、先急后緩、分期實施的原則，加快推進城市防洪規(guī)劃的組織實施。按照城區(qū)達到50年一遇、集鎮(zhèn)和工業(yè)集中區(qū)達到20～30年一遇的防洪標準和城市河道達到20年一遇的排澇標準進行規(guī)劃實施，建管并舉。

近期（2015年前）重點工程：①興建中心區(qū)金花閘和下坵河東閘，保障中心區(qū)包圍圈及內部二級抽排區(qū)—下坵河附近洼地的防洪除澇安全；②配合丹金溧漕河改道完成，實施潘莊、南墅、西窯等閘站建設和六吉圩、大柘蕩圩排澇泵站增容改造，全面提高整個規(guī)劃區(qū)防洪除澇標準；③完成經(jīng)九河開挖，為城東區(qū)開發(fā)建設提供必要的排水基礎；④完成大墩樞紐、新建河拓浚、下塘河清淤整治等，以滿足區(qū)域引水、改善水環(huán)境需要。

遠期（2020年前）重點工程：①全面完成城市防洪節(jié)點工程，在丹金溧漕河改道實施完成后，組織實施防洪大包圍的重要節(jié)點工程—龍山樞紐和良常樞紐，實施新建河樞紐和濱湖新城水系溝通控制工程；②完成南環(huán)二河開挖和堯塘河整治，提高城東區(qū)排水能力，相應完成南環(huán)二河閘等配套口門建設；③開展區(qū)域內部河道的整治，包括旅游水系的開挖、丹金溧漕河城區(qū)段河道整治，為城市水安全、水環(huán)境、水景觀建設創(chuàng)造條件；④完成所有片區(qū)防洪除澇工程建設，形成以中心區(qū)為核心，與城北區(qū)、城西區(qū)、錢資湖區(qū)等有機結合的城市防洪除澇工程體系；⑤著力推進工業(yè)集中區(qū)和集鎮(zhèn)防洪除澇工程建設，根據(jù)各鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃，編制各鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)防洪除澇規(guī)劃，推進集鎮(zhèn)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)防洪除澇工程的實施。

2.2 加快推進城市河道建設管理

城區(qū)河道肩負著防洪、排澇、調水等多種功能，是城市不可缺少的重要組成部分。在城區(qū)改造和開發(fā)建設過程中，要重視城市河道的整治保護工作。

一是推進“河長制”管理。對新孟河、丹金溧槽河、通濟河等9條流域性、區(qū)域性骨干河道、跨市河道和重要縣鄉(xiāng)河道先行實施“河長制”管理。實行“河長制”管理，關鍵要把握“三要素”：①落實責任。水利部門牽頭負責河道日常管護工作，具體負責開展河道疏浚、清淤和水利配套設施建設，河道岸線、堤防、水域、取排水行政管理；財政部門負責落實管護經(jīng)費及監(jiān)督；環(huán)保部門負責河道及周邊環(huán)境整治，組織治理入河污染源，保護河道水質；公安部門負責依法打擊破壞河道資源、影響社會公共安全的非法行為；國土部門負責在推進村莊土地整理中落實河道保護措施，禁止侵占填埋河湖水域行為；交通運輸部門負責對通航河道岸線保護、嚴格船舶管理和危險品管理、協(xié)調解決水上運輸?shù)人录m紛；農林部門負責加強河道濕地和堤防綠化管理，在服從河道防洪、排澇和生態(tài)功能要求的前提下，加強河道養(yǎng)殖管理；各區(qū)鎮(zhèn)加強地方矛盾協(xié)調，做好本區(qū)域內的河道實施“河長制”的各項工作。②經(jīng)費保障。按照屬地管理原則，將河道清淤經(jīng)費列入年度水利項目，管護經(jīng)費按照財政補助、鎮(zhèn)村配套籌集。市財政通過以獎代補形式對驗收合格的河道按每年5000元/km給予補助，同時，各區(qū)鎮(zhèn)予以配套。③強化考核。市政府將河道管理“河長制”工作列入對各區(qū)鎮(zhèn)的綜合考核，根據(jù)考核結果，兌現(xiàn)補助資金。

二是推進河道清障管理。河道清淤、清障，是鞏固、恢復城區(qū)防洪除澇能力、改善城市水質環(huán)境的重要措施之一。金壇市城區(qū)河網(wǎng)水系較為發(fā)達，河浜眾多，但由于隨意圍墾，城區(qū)內許多河道已被填堵，失去了大量的調蓄水面積，增加了遭受洪澇災害的風險，同時也惡化了城區(qū)環(huán)境。要增強城市防洪除澇能力，就必須對規(guī)劃范圍內主要內河與外河進行整治，在積極疏拓規(guī)劃區(qū)域內對防洪除澇影響較大的主要河道的同時，對部分內河、小河及堤岸進行清障處理，以增強城市防洪除澇調蓄能力。

三是推進河道水面控制管理。要依法劃定河道管理和保護范圍，嚴格河道管理范圍內各類建設項目、設施審批及監(jiān)管；規(guī)范水土資源利用活動，依法征收有關規(guī)費；加強水利工程設施維修、養(yǎng)護，保障水利工程設施完好；建立水域“等效替代”補償制度，實行“水面率”檢查考核機制。

四是推進河道依法管理。要對照《中華人民共和國河道管理條例》、《江蘇省水資源管理條例》、《江蘇省水利工程管理條例》、《金壇市河道管理實施細則》及相關規(guī)劃，加強河道的規(guī)劃控制和建設管理等工作。凡在河道管理范圍內新建、擴建、改建的各類工程項目必須經(jīng)過水行政主管部門先行審查；重大市政建設用地需占用河道的，必須報水行政主管部門審批。對有損河道功能或涉及河道未經(jīng)水行政主管部門審查而擅自批準的建設項目，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須嚴肅處理；對一些批準的可行項目也要加強跟蹤管理，防止隨意更改內容。

2.3 加快推進城市防洪除澇現(xiàn)代化管理

如果說工程措施對城市防洪除澇起著決定性作用，那么非工程措施則是使防洪除澇工程充分發(fā)揮作用的必要條件和重要補充，包括防洪除澇指揮系統(tǒng)的建設，以及防洪除澇預案、河道水面控制與法規(guī)管理等。

一是建立更加完善的防洪除澇指揮決策系統(tǒng)。建設防汛防旱防臺控制中心，建立健全預測、預報、預警網(wǎng)絡，提高防汛抗旱決策指揮能力，并計劃在遠期建成現(xiàn)代化洪水預警系統(tǒng)。

二是不斷提升防洪除澇應急管理能力。全面落實以行政首長負責制為核心的城市防洪抗災責任制，強化防洪搶險應急管理，修訂和完善防洪除澇預案，加強臺風防御、突發(fā)性強降雨應急管理，做到遭遇建國以來最大洪水（1991年金壇站6.37 m）時，確保城區(qū)防汛設施安全，遇到超歷史水位的洪水或超標準洪水時，有相應的對策措施，確保城區(qū)各排水片區(qū)不破堤、不漫堤；確保城區(qū)水、電及重要交通線路通暢和必要生活用品供應；確保重要企事業(yè)單位、重點物資倉庫及有毒易爆物品倉庫安全。

2.4 加快推進建立穩(wěn)定增長的投入機制

建立穩(wěn)定增長的財政投入機制，為城市防洪除澇工程建設和管理提供必要的財力支持，是城市防洪保障的重要前提。按照金壇市城市防洪規(guī)劃建設方案，2020年前，全市城市防洪除澇工程建設投資估算達6億多元。

一是建立完善以公共財政投入為主的保障機制。金壇市委、市政府《關于加快水利改革發(fā)展推進水利現(xiàn)代化建設的實施意見》和《關于水利建設基金征收和使用管理有關問題的通知》明確提出，力爭今后十年全社會水利年平均投入比2010年高出1倍，從城市維護建設稅中劃出不少于15%用于城市防洪排澇工程建設和管理等近10項政策措施。同時，政策要真正落實到位還需制定出臺與之相配套的實施細則，進行目標任務分解，明確各級各部門職責，制定嚴格的考核責任制。

二是建立完善水利投融資機制。搭建水利投融資平臺，組建“金壇市水利建設投資發(fā)展有限公司”，注冊資本1.5億元，整合現(xiàn)有水利存量資產(chǎn)，向金融機構貸款解決區(qū)域治理引排工程建設和水環(huán)境整治工程建設資金需求。

三是建立完善社會化投入機制。城市防洪除澇工程為公益性水利設施，在依靠財政資金、補助資金、融資資金的同時，要進一步更新投資理念，拓寬投資思路，改變“一搞建設，只想跟政府要錢；一上項目，就指望上級補助”的觀念，建立完善“誰投資，誰受益”、“誰受益，誰投資”的社會化投資、受益方投資機制，多方聚資興辦水利，確保重大防洪工程建設資金落實。