水利工程管養(yǎng)分離模式中引入第三方監(jiān)督的探討

鄭衛(wèi)東 蘇照福

（1.江寧區(qū)水利局，江蘇南京 211112；2.江寧區(qū)淳化街道水利站，江蘇南京 211122）

2007年，江寧區(qū)通過水利工程管理體制改革，在東山城區(qū)河道管理中推行了“管養(yǎng)分離”模式。通過把河道堤防的管理和養(yǎng)護(hù)分離開，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理﹑社會化養(yǎng)護(hù)。60 km城區(qū)堤防管護(hù)新模式有效地推動了城區(qū)河道管理水平的大幅提升，適應(yīng)城市發(fā)展的需要。但“管養(yǎng)分離”模式在具體實(shí)施過程中也出現(xiàn)不盡如人意的地方，亟待改進(jìn)：如堤防工程維修養(yǎng)護(hù)由管理單位和養(yǎng)護(hù)單位簽訂維修養(yǎng)護(hù)年度協(xié)議后，管理單位在監(jiān)督實(shí)施過程中，由于種種原因常常不能及時、公平、公正地監(jiān)督評價管護(hù)成效而使管理考核流于形式的問題，長期下去將影響到“管養(yǎng)分離”模式的進(jìn)一步規(guī)范、完善和長期實(shí)施。為加強(qiáng)水利工程養(yǎng)護(hù)工作評價的科學(xué)性，使其更符合市場經(jīng)濟(jì)條件下社會化管理的趨勢，筆者就“管養(yǎng)分離”模式中引入第三方監(jiān)督管理機(jī)制談點(diǎn)粗淺的認(rèn)識。

1 必要性和緊迫性

1.1 引入第三方監(jiān)督是構(gòu)建水利工程維修養(yǎng)護(hù)質(zhì)量保證體系的需要

當(dāng)前各行各業(yè)對工程建設(shè)施工質(zhì)量管理都非常重視，已形成一套規(guī)范化質(zhì)量保證體系，并邁上了依法管理、良性監(jiān)管的軌道。具體有：項(xiàng)目法人制﹑招標(biāo)投標(biāo)制、項(xiàng)目經(jīng)理制﹑工程建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制和質(zhì)量終生負(fù)責(zé)制等等，這些制度保證了在建工程的監(jiān)督管理的力度和質(zhì)量，使很多工程包括水利工程都建成了優(yōu)良工程。建筑上有獲得“魯班獎”的工程，水利上有獲得“大禹獎”的工程。隨著工程越建越多，建管并重的思想越來越深入人心，成為共識。人們對工程投入使用后運(yùn)行維護(hù)管理以及能否最大化地長久發(fā)揮其效益也越來越重視?！肮莛B(yǎng)分離”模式正是在這種情況下應(yīng)運(yùn)而生。人們也不斷地從工程建設(shè)管理中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)用到工程運(yùn)行和維護(hù)管理中去。為了確保一項(xiàng)工程的施工質(zhì)量，建設(shè)管理的責(zé)任方必須都有四方構(gòu)成：即項(xiàng)目建設(shè)單位（或業(yè)主）、項(xiàng)目法人、項(xiàng)目經(jīng)理（施工單位）以及項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)理單位，由這些方面具體責(zé)任人員共同組成一個建設(shè)項(xiàng)目的施工質(zhì)量保證隊(duì)伍。實(shí)踐證明，這是一個比較有效的質(zhì)量管控組合，并成為各行各業(yè)在工程建設(shè)管理中的硬性要求。目前，隨著工

程日常管理工作越來越規(guī)范、投入越來越多，也急需構(gòu)建這種質(zhì)量保障體系和制度，來確保日常維修養(yǎng)護(hù)的質(zhì)量和水平。一個較大的工程管理項(xiàng)目也應(yīng)有四方組成：即工程主管部門、工程管理單位、工程養(yǎng)護(hù)單位和第三方監(jiān)督方，從上述排列對比中可以看出：工程運(yùn)行維護(hù)管理中引入的第三方監(jiān)督方相當(dāng)于工程建設(shè)管理中引入的工程建設(shè)監(jiān)理方，其意義和作用基本是一樣的，是為確保對養(yǎng)護(hù)的質(zhì)量加強(qiáng)監(jiān)督和公平、公正評價。在工程日常管護(hù)中引入第三方監(jiān)督方就是學(xué)習(xí)建設(shè)管理中實(shí)行工程監(jiān)理制的做法；是工程建設(shè)管理的理念在工程運(yùn)行維護(hù)管理中的延續(xù)和應(yīng)用。目前，“管養(yǎng)分離”模式中缺少第三方監(jiān)督方，相當(dāng)于工程建設(shè)管理中沒有監(jiān)理。監(jiān)管的力度明顯不足，評價的公平和公正性受到質(zhì)疑?！肮莛B(yǎng)分離”模式中責(zé)任方的缺位已影響其良性發(fā)展，因此，引入第三方監(jiān)督方有利于建立起科學(xué)的水利工程維修養(yǎng)護(hù)質(zhì)量保證體系。

1.2 引入第三方監(jiān)督是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會化管理的需要

“管養(yǎng)分離”模式是體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)要求﹑適應(yīng)社會化管理發(fā)展趨勢的一種新管理模式。它把管理與養(yǎng)護(hù)分離，管理方相當(dāng)于市場中的“賣方”，養(yǎng)護(hù)方相當(dāng)于市場中的“買方”，雙方買賣過程就是管理單位花錢向養(yǎng)護(hù)單位購買服務(wù)。而市場經(jīng)濟(jì)的基本特征要求：一是要做到買賣雙方公平、公正地交易，二是要講求效率。要確保花出的錢值得﹑合理和購買的服務(wù)質(zhì)量到位。首先，能不能公平、公正地準(zhǔn)確評判“管養(yǎng)分離”的實(shí)施成效是最基本、也是最重要的要求。因此，如何正確評價和做好管護(hù)考核工作尤為關(guān)鍵。第三方監(jiān)督方是站在第三者的角度做出監(jiān)督評價結(jié)論，同買賣雙方不存在大的利益關(guān)系，依據(jù)事實(shí)客觀、公平、公正地監(jiān)督評價獲利；它既對管理單位負(fù)責(zé)，也對養(yǎng)護(hù)單位負(fù)責(zé)，不偏向任何一方?？傊?，它對工程養(yǎng)護(hù)質(zhì)量負(fù)責(zé)，并承擔(dān)著其相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，引入第三方監(jiān)督方有利于在工程管理中盡快構(gòu)建和營造公平、公正的評價體系和環(huán)境，促進(jìn)“管養(yǎng)分離”模式的科學(xué)發(fā)展。其次，管護(hù)工作能不能被社會接受并滿足社會和城市化發(fā)展的要求也是當(dāng)前我區(qū)水利工程管理工作重要的任務(wù)之一。這就要求我們的管理工作既要講求質(zhì)量和水平，同時又要吸收社會人員的參與和評判，只有管理成效廣泛被社會認(rèn)可，才能適應(yīng)當(dāng)前管理工作市場化、社會化發(fā)展的趨勢。

1.3 引入第三方監(jiān)督是解決當(dāng)前監(jiān)督管理中存在的實(shí)際問題的需要

目前，在水利工程“管養(yǎng)分離”模式實(shí)施中，由于未引入第三方監(jiān)督已暴露出一些問題。比如在東山城區(qū)河道的管理中，一方面，由于養(yǎng)護(hù)單位是從管理單位中改制分離出去的企業(yè)，雙方存在千絲萬縷的關(guān)系，從而帶來監(jiān)督的難度。具體管理人員由于受怕得罪人、做老好人思想的影響，在實(shí)際工作中常常不能拉下臉面、堅(jiān)持原則，未能公平、公正地實(shí)施監(jiān)督評價。另一方面，由于改制中“斷奶”的不徹底，造成現(xiàn)在的養(yǎng)護(hù)單位依賴思想強(qiáng)、慣性思維重，自我創(chuàng)新意識差，經(jīng)營意識淡薄，致使養(yǎng)護(hù)企業(yè)至今不能真正走向市場、自負(fù)盈虧經(jīng)營，滿足于現(xiàn)狀的小小成績，看不到行業(yè)發(fā)展的水平和社會需求的差距，創(chuàng)新發(fā)展的動力不足。這種情況長期發(fā)展下去，對“管養(yǎng)分離”模式的規(guī)范化實(shí)施以及對養(yǎng)護(hù)企業(yè)的發(fā)展和全區(qū)養(yǎng)護(hù)市場的培育有百害而無一利。第三方面，管理單位由于受編制影響，人手有限，監(jiān)督力量明顯不足。加上城區(qū)河道管理戰(zhàn)線長，監(jiān)管的重點(diǎn)是河岸保潔質(zhì)量，因此，僅僅依靠本身力量很難使日常管護(hù)監(jiān)督工作落到實(shí)處。日常監(jiān)督必須常態(tài)化、經(jīng)?；?，引入第三方參與監(jiān)督能排除干擾、彌補(bǔ)管理單位人手和精力不足等問題，同時又能解決管理單位既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”，自說自話的局面，能更好地被社會接受和提高服務(wù)社會的水平。就如同工程監(jiān)理在一線抓工程施工質(zhì)量一樣，引入第三監(jiān)督方能幫助管理單位更專業(yè)地抓好日常維護(hù)的監(jiān)管，促進(jìn)監(jiān)督管理專業(yè)化水平的提高，是實(shí)現(xiàn)“管養(yǎng)分離”模式的必然選擇。

2 可行性分析及實(shí)現(xiàn)形式

引入第三方監(jiān)督管理在其他行業(yè)早有先例：如小區(qū)物業(yè)管理、家裝行業(yè)都正在嘗試引入第三方機(jī)構(gòu)強(qiáng)化監(jiān)督管理，建立常態(tài)化、規(guī)范化的監(jiān)管體系。北京市出臺了《北京市物業(yè)服務(wù)第三方評估監(jiān)理管理辦法》，規(guī)范本市物業(yè)服務(wù)活動，維護(hù)廣大業(yè)主、建設(shè)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)三方的合法權(quán)益，建立和完善質(zhì)價相符的物業(yè)服務(wù)市場機(jī)制。合肥市房產(chǎn)局牽頭組織各區(qū)縣的人大代表、政協(xié)委員以及轄區(qū)內(nèi)的社會名流和新聞媒體成立了小區(qū)服務(wù)管理評判小組（第三方）。這種以政府主導(dǎo)、社會各界參與的評判、監(jiān)督方式，更符合社會化管理的改革要求，也貼近人民群眾的實(shí)際需要。

第三方監(jiān)督管理形式可以靈活多樣，因事而異，因行業(yè)而異。對水利工程日常維修養(yǎng)護(hù)、運(yùn)行維護(hù)的監(jiān)管由于時間跨度長久，可以聘請沿河附近懂行的退休人員、群眾監(jiān)督員或有代表性群體組織參與，實(shí)行巡回監(jiān)督，這些人員往往更有積極性和責(zé)任心。管理單位同聘請人員簽定協(xié)議可以是義務(wù)的，也可以是有償?shù)模鳛閷I(yè)管理之外的一種監(jiān)管補(bǔ)充，目的是改變管理單位人手不足、精力不足的局面以及體現(xiàn)社會參與和公平、公正的行業(yè)責(zé)任。對較大的、投入較多、群眾關(guān)注度高的維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目，建議按照工程監(jiān)理制和上級主管部門監(jiān)督制等形式實(shí)施監(jiān)督管理。聘請具有法人資格的獨(dú)立第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與。在東山城區(qū)河道日常管護(hù)中，可聘請較懂行的第三方人員長期實(shí)施監(jiān)督管理，為管理單位提供更及時、準(zhǔn)確、公平和公正的信息和評價，促使養(yǎng)護(hù)單位更加自覺地創(chuàng)新管護(hù)工作，提高管養(yǎng)水平，使管理考核更細(xì)化、更常態(tài)化、更專業(yè)化、更社會化。目前，東山城區(qū)河道管理已嘗試聘請了三名社會監(jiān)督管理人員，并給予少量報(bào)酬。由于他們負(fù)責(zé)任地辛勤工作，促使養(yǎng)護(hù)單位及其管理人員增強(qiáng)了責(zé)任性和巡查力度，管護(hù)的成效明顯提高，創(chuàng)新管理的措施不斷出新，管護(hù)不到位的情況大有改觀，河道管理中接到群眾舉報(bào)的事情明顯減少，水事違章發(fā)生率和處理率一降一升。從某種程度上講，由于減少了每年多次的河岸環(huán)境集中整治、突擊整治的投入，引入第三方監(jiān)督并沒增加開支，而是降低了水利工程管護(hù)的總費(fèi)用。

3 進(jìn)一步推進(jìn)水管體制改革的幾點(diǎn)建議

3.1 把改革、創(chuàng)新作為追趕的驅(qū)動力和關(guān)鍵措施

2007年開展的水利工程管理體制改革已為推進(jìn)水利工程管理工作深入開展和不斷提高管理水平奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，開創(chuàng)了良好局面。目前的關(guān)鍵是重在落實(shí)和繼續(xù)深化水管體制改革的問題。改革的關(guān)鍵是創(chuàng)新推動，不是“換湯不換藥”。要在思想觀念、打破常規(guī)上都有改變和舉措，要在體制和機(jī)制上都有實(shí)實(shí)在在的改進(jìn)。在水利工程管理中引入像工程監(jiān)理機(jī)制一樣的第三方監(jiān)督機(jī)制，就是一種改革、創(chuàng)新舉措，值得我們大膽嘗試。

3.2 把水管單位創(chuàng)建和“管養(yǎng)分離”的高效實(shí)施作為立足點(diǎn)和突破口

通過水管單位創(chuàng)建，水利工程管理的軟、硬件條件都會有很大提高，是快速提高水管單位管理水平的有效途徑?！肮莛B(yǎng)分離”模式的實(shí)施是水管單位達(dá)標(biāo)創(chuàng)建的硬性指標(biāo)和標(biāo)志性改革任務(wù)。如何能實(shí)現(xiàn)“管養(yǎng)分離”模式的高級形式是關(guān)系改革、創(chuàng)建成敗的關(guān)鍵。因此，我們要以“管養(yǎng)分離”的規(guī)范、高效實(shí)施作為立足點(diǎn)和突破口，把改革引向深入。我們提出在“管養(yǎng)分離”模式中引入第三方監(jiān)督機(jī)制，是深入推進(jìn)管理工作適應(yīng)專業(yè)化管理、社會化參與、市場化養(yǎng)護(hù)的管理創(chuàng)新之舉，有利“管養(yǎng)分離”模式的高效實(shí)施。

3.3 把學(xué)習(xí)、借鑒作為迎頭趕上的重要途徑和手段

他山之石可以攻玉。及時學(xué)習(xí)、借鑒其他部門、行業(yè)中相似工作的經(jīng)驗(yàn)和做法，來改進(jìn)和完善我們的工作，歷來是一條正確捷徑。城市河道是城市的風(fēng)景線和走廊，城市河道管理已完全融入城市管理之中。我們要學(xué)習(xí)城市管理的經(jīng)驗(yàn)和好的做法，如小區(qū)物業(yè)管理和家裝行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，把它積極應(yīng)用到水利工程的管理之中,力爭使本行業(yè)的管理水平盡快適應(yīng)社會發(fā)展的要求。結(jié)合實(shí)際工作需求，大膽推行新的舉措，不斷推進(jìn)水利工程管理工作。