科學(xué)實施水利征地移民的探索

吳 忠劉陽生王 津沈菊琴

（1.江蘇省水利工程質(zhì)量監(jiān)督中心，江蘇南京 210029；2．江蘇省走馬塘工程建設(shè)管理局，江蘇無錫 214105；3.河海大學(xué)，江蘇南京 210098）

1 概述

走馬塘拓浚延伸工程（以下簡稱“走馬塘工程”）自京杭大運(yùn)河起，拓浚沈瀆港、走馬塘、錫北運(yùn)河，沿錫虞張三市交界的王莊向東北方向延伸平地開河，接七干河入江。主要工程包括：江邊樞紐1座，張家港樞紐1座，規(guī)劃跨河橋梁68座，另外還包含口門建筑物、水系調(diào)整及影響處理工程。走馬塘工程的建設(shè)任務(wù)是為望虞河西岸控制工程實施后，解決“引江濟(jì)太”期間望虞河西岸的排水出路，將西岸地區(qū)東排望虞河北排長江改為走馬塘北排長江，增加望虞河連續(xù)“引江濟(jì)太”時間，提高“引江濟(jì)太”效率，為改善太湖水環(huán)境創(chuàng)造條件。征地拆遷、移民安置、三線遷移、地面附著物補(bǔ)償?shù)裙ぷ饔媱澯?009年12月初開始，2010年12月底基本完成。

走馬塘工程需征用永久征收土地450.45 hm2，其中工程征地 395.08 hm2，搬遷安置征地38.50 hm2，企事業(yè)安置征地16.87 hm2。工程臨時占用土地822.98 hm2，其中，堆土區(qū)臨時用地 661.98 hm2，排泥場臨時用地39.05 hm2，施工場地臨時用地121.95 hm2。搬遷移民1291戶共4965人，拆遷房屋面積342468.15 m2；生產(chǎn)安置農(nóng)業(yè)人口共4566人；影響企業(yè)253家，拆遷房屋面積319720.11 m2；影響高等級電力線路108.85 km，通訊線路1017道，道路92343.80 m2。

根據(jù)初設(shè)批復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)，本次走馬塘工程征地補(bǔ)償及移民安置實施方案補(bǔ)償預(yù)算總投資為134931.23萬元。其中，無錫市新區(qū)段總投資為25100.09萬元，無錫錫山段總投資為38065.13萬元，蘇州常熟段總投資為29071.92萬元，張家港市段總投資為42694.09萬元。根據(jù)各區(qū)市征地拆遷及移民安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，本次走馬塘工程征地補(bǔ)償及移民安置實施方案補(bǔ)償預(yù)算總投資為197454.39萬元。其中，無錫市新區(qū)段總投資為53021.78萬元，無錫市錫山區(qū)段總投資為56957.46萬元，蘇州常熟段總投資為32364.70萬元，張家港市段總投資為55110.45萬元。

目前，我國水利水電工程征地移民工作依據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》）的規(guī)定進(jìn)行實施，征地移民補(bǔ)償按照國家批復(fù)的投資進(jìn)行操作。但蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，尤其走馬塘工程沿線的錫虞張地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展程度較高，是我國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，各地方征地移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也高于國家初設(shè)批復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)及投資。因此，走馬塘工程沿線各地的征地移民工作有其獨(dú)特的操作辦法和特點(diǎn)。研究走馬塘工程征地移民實施方案編制的特點(diǎn)，對太湖流域類似治理工程征地移民工作的實施具有重要的借鑒意義。

2 移民安置方案的編制

我國水利部發(fā)布的《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（以下簡稱《設(shè)計規(guī)范》）對水利水電工程征地移民安置規(guī)劃各設(shè)計階段主要的工作內(nèi)容、工作深度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在此《設(shè)計規(guī)范》指導(dǎo)下，很多水利水電工程對征地移民生產(chǎn)安置和生活安置兩方面內(nèi)容合并進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃，統(tǒng)稱為“農(nóng)村移民安置規(guī)劃”，章節(jié)內(nèi)容包括：移民安置規(guī)劃依據(jù)、指導(dǎo)思想與原則，移民安置規(guī)劃水平年和規(guī)劃目標(biāo)值，安置方案及環(huán)境容量分析，移民安置方式，生產(chǎn)安置規(guī)劃，搬遷安置規(guī)劃等方面。在此編寫模式下，水利水電工程征地移民安置規(guī)劃內(nèi)容繁雜，生產(chǎn)安置規(guī)劃方案與生活安置規(guī)劃方案合并在一起編制，條例不清晰，需要進(jìn)一步理順。

在走馬塘工程征地移民實施方案編寫過程中，充分考慮到當(dāng)?shù)氐膶嶋H，將生產(chǎn)安置和生活安置的安置規(guī)劃分開來進(jìn)行了編寫。其中，移民生產(chǎn)安置方案內(nèi)容包括：編制目標(biāo)和原則、生產(chǎn)安置人口的計算、生產(chǎn)安置方案的確定、生產(chǎn)安置對象的確定；移民搬遷安置實施方案內(nèi)容有：方案編制原則和目標(biāo)、移民搬遷安置任務(wù)、移民搬遷安置小區(qū)確定、移民搬遷安置方案和移民安置效果評價。如此編寫移民方案，內(nèi)容清晰、條理分明，充分考慮到了當(dāng)?shù)氐膶嶋H，有利于實施方案的分別執(zhí)行。

3 移民生活安置方案的實施

移民搬遷安置方案應(yīng)緊密結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，使移民搬遷安置有利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活的穩(wěn)定，并與工程建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和治理相結(jié)合，妥善安排好被征地移民的生活。移民生活安置主要的安置目標(biāo)有：①達(dá)到或超過移民原有生活水平；②安置小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)齊全；③安置過渡期移民生活穩(wěn)定；④移民安置區(qū)實現(xiàn)和諧、穩(wěn)定。

但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象逐漸凸顯，《條例》已經(jīng)無法很好的適應(yīng)全國各個地區(qū)的征地移民補(bǔ)償要求，主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的物價水平。以江蘇為例，如果按照安置條例，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的蘇南地區(qū)和相對落后的蘇北地區(qū)采用統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，這樣“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償明顯有悖于公平原則，也不符合各地物價水平的現(xiàn)狀。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分類不夠細(xì)致，無法反映受影響實物量的真實狀況。例如：關(guān)對于房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，僅僅對房屋的結(jié)構(gòu)進(jìn)行簡單劃分，而不考慮房屋的新舊、裝修程度等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)粗放，不能真實、全面的反映實物量的現(xiàn)狀。

為保障移民征遷后生活水平不低于原有生活水平，保障移民安置區(qū)社會和諧穩(wěn)定，走馬塘工程征地移民生活安置因地制宜采取了集中進(jìn)當(dāng)?shù)匕仓眯^(qū)的方式，是走馬塘工程移民生活安置的重要特點(diǎn)。在無錫市新區(qū)、錫山區(qū)以及張家港市的移民搬遷安置工作中，考慮到被征地移民的實際情況，采取各鎮(zhèn)政府對搬遷移民的房屋和附屬設(shè)施給予貨幣補(bǔ)償，并尊重搬遷移民意愿，按照縣（區(qū)、市）、鎮(zhèn)（街道）的相關(guān)規(guī)定，采取房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式，為搬遷移民統(tǒng)一建設(shè)安置小區(qū)，確保移民搬遷安置后的生活水平不低于原有水平，且為生活水平的進(jìn)一步提高創(chuàng)造了條件。常熟市考慮到當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)一體化的建設(shè)規(guī)劃以及土地利用結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步改善的現(xiàn)狀，采取各鎮(zhèn)政府對搬遷移民的房屋和附屬設(shè)施給予貨幣補(bǔ)償，并尊重搬遷移民意愿，按照縣（區(qū)、市）、鎮(zhèn)（街道）的相關(guān)規(guī)定，為搬遷移民統(tǒng)一安置宅基地，由各搬遷移民戶自行建造住宅房屋，充分切合搬遷移民的意愿，保障移民安置區(qū)的社會和諧穩(wěn)定。

通過采取建設(shè)統(tǒng)一的安置小區(qū)，讓搬遷移民集中進(jìn)當(dāng)?shù)匕仓眯^(qū)的方式，保障了搬遷移民的基本生活不受損失；安置小區(qū)設(shè)置了合理的建筑密度和容積率，房屋多為樓房或小高層，解決了有限的土地與移民征遷后居住需求之間的矛盾；安置小區(qū)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施完善，水電燃?xì)饧案黝惞艿?、通道均?jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，避免了分散安置帶來的多占土地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)混亂等問題，提高了土地利用效率。從整體上講，采取集中進(jìn)當(dāng)?shù)匕仓眯^(qū)的方式促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)一體化建設(shè)，并能提高當(dāng)?shù)赝恋乩玫慕?jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益，提高了土地資源利用的綜合效益，促進(jìn)了土地利用可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

4 移民生產(chǎn)安置方案的實施

根據(jù)走馬塘工程的特點(diǎn)并征求影響區(qū)地方政府的意見，生產(chǎn)安置主要采用基本生活保障安置。移民生產(chǎn)安置規(guī)劃的目標(biāo)是：本著不降低原有生活水平的原則，努力實現(xiàn)移民“搬的出，住的穩(wěn)，逐步能致富”的目標(biāo)，并結(jié)合安置區(qū)的資源情況及其生產(chǎn)開發(fā)條件和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，為移民和原居民共同奔小康創(chuàng)造條件。具體講，移民生產(chǎn)安置需要達(dá)到如下安置目標(biāo)：兼顧多方利益、長效穩(wěn)定保障生產(chǎn)水平、生產(chǎn)水平達(dá)到或者超過原有水平。

根據(jù)《條例》，移民的生產(chǎn)安置方案主要有兩種：大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式和基本生活保障安置方式。其中，大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方案已無法適應(yīng)全國所有的地區(qū)。以蘇南為例，第一，蘇南地區(qū)人口密度大，耕地總量少，人均耕地更少，根本不能滿足大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式對土地的大量需求。第二，蘇南地區(qū)移民收入結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)收入所占比重非常小，土地征用對移民收入的影響程度較小。第三，蘇南地區(qū)土地非常珍貴，村鎮(zhèn)之間土地調(diào)整非常困難。第四，走馬塘工程的實施給移民戶土地的耕種帶來一定困難，部分移民戶進(jìn)入集中安置小區(qū)后距離其所有的耕地較遠(yuǎn)，土地耕種較為不便，造成了人地分離的現(xiàn)象?；谝陨显?，走馬塘工程并不適合大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方案，因此，在走馬塘工程征地移民生產(chǎn)安置過程中統(tǒng)一采用基本生活保障的方式，以貨幣安置的形式實現(xiàn)移民的生產(chǎn)安置。

各行政村通過集體進(jìn)社保的方式，促使農(nóng)業(yè)勞動力穩(wěn)定地進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，改變農(nóng)民家庭收入來源對土地的強(qiáng)依賴，同時，可靠的社會保障能夠幫助移民抵御未來的生、老、病、死、傷、殘等事故風(fēng)險，免除后顧之憂，保障移民的基本生活。征地拆遷會導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和勞動力的非農(nóng)業(yè)化成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，而采用基本生活保障的安置方式避免了農(nóng)村土地的調(diào)整，以及土地調(diào)整過程中可能帶來的社會問題，有利于推動農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和勞動力的順利轉(zhuǎn)型，有利于促使農(nóng)村土地得到有效利用，以提升土地利用效率，并最終促進(jìn)農(nóng)用土地發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。

5 工礦企業(yè)安置方案的實施

在走馬塘工程征地移民實施過程中，企業(yè)單位的遷建應(yīng)根據(jù)走馬塘工程對企業(yè)單位的影響程度，考慮企業(yè)單位恢復(fù)重建的意愿，確定企業(yè)安置方案，要堅持以下原則：①堅持可持續(xù)發(fā)展與規(guī)?；?jīng)營原則；②重建符合地方政策和規(guī)劃原則；③集中原則，對于需要遷建的受影響企業(yè)，在滿足其生產(chǎn)經(jīng)營條件要求的情況下，盡可能集中安置在相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)；④合理使用企業(yè)安置征地的原則。對于規(guī)模較小、高耗低效、污染嚴(yán)重、不符合土地安置原則的企業(yè)，采用貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓梅绞?；對整體生產(chǎn)受重大影響、規(guī)模較大、低耗高效、生產(chǎn)符合國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，且有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)，拆遷后給予安置征地。比如無錫新區(qū)規(guī)定，在走馬塘工程拆遷安置結(jié)束之后，對兩類企業(yè)的優(yōu)惠政策是：①對于完全處于工程征地范圍內(nèi)的企業(yè)或影響主要生產(chǎn)廠房的具有合法土地、房產(chǎn)權(quán)屬證的大中型企業(yè)，且前兩年企業(yè)畝均產(chǎn)出500萬元以上的，力爭采取土地等面積遷建方案；②對于畝均產(chǎn)值在300萬元的本地企業(yè)，以及畝均產(chǎn)值100萬元的勞動密集型企業(yè)，考慮到解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)指標(biāo)等因素，并結(jié)合企業(yè)自身要求，可安排園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房，而對污染嚴(yán)重、高耗低效，不符合國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)，只進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。

在走馬塘工程征地移民過程中，堅持可持續(xù)發(fā)展、規(guī)?；?jīng)營以及合理使用企業(yè)安置征地的原則，結(jié)合征遷企業(yè)的實際情況和受影響程度，經(jīng)地方政府認(rèn)可，對走馬塘工程影響的企業(yè)采用靈活多變的安置方式進(jìn)行了安置，主要有：局部貨幣補(bǔ)償、整體貨幣補(bǔ)償、局部搬遷復(fù)建、整體搬遷復(fù)建四種安置方案。通過走馬塘工程征地移民工作的實施，有利于調(diào)整項目影響地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，提升土地的使用效率。

6 結(jié)語

走馬塘工程征地移民任務(wù)重、時間緊，征地移民工作的順利完成，離不開各方參與者的高度配合。本文在依據(jù)走馬塘工程征地移民實施方案目標(biāo)及工程移民特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分析走馬塘工程實施方案的特點(diǎn)及經(jīng)驗，為太湖流域其他治太工程征地移民實施方案工作提供了借鑒，有利于類似工程征地移民工作的實施。