《中國(guó)草原發(fā)展報(bào)告（2011）》之草原法制建設(shè)

文│農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心

“十一五”以來(lái)，我國(guó)草原法制建設(shè)全面推進(jìn)，草原法律體系更加完善。國(guó)務(wù)院公布新修訂的《草原防火條例》，最高人民法院?jiǎn)?dòng)《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》制定工作，農(nóng)業(yè)部相繼制定和修訂了《草種管理辦法》《草原征占用審核審批管理辦法》等部門規(guī)章，內(nèi)蒙古等9省區(qū)相繼制定或修訂了13個(gè)地方性法規(guī)和11個(gè)地方政府規(guī)章，較為健全的草原法律法規(guī)體系已基本建立，依法治草局面初步形成。

【草原防火條例】

1993年10月5日，國(guó)務(wù)院頒布了《草原防火條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），標(biāo)志著我國(guó)草原防火工作步入法制化軌道?！稐l例》的實(shí)施，對(duì)加強(qiáng)草原防火工作，有效預(yù)防和撲救草原火災(zāi)，減少火災(zāi)損失，發(fā)揮了積極的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)草原防火工作面臨的形勢(shì)發(fā)生了一些變化，主要表現(xiàn)在：草原作為重要的生態(tài)保護(hù)屏障和牧民的基本生產(chǎn)資料的作用日益凸顯，對(duì)草原防火工作的要求越來(lái)越高，需要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善草原火災(zāi)預(yù)防、撲救和災(zāi)后處置等制度；進(jìn)一步明確各級(jí)人民政府、草原防火主管部門、有關(guān)部門及單位在草原防火工作中的責(zé)任；按照應(yīng)急管理工作的要求，需要進(jìn)一步加強(qiáng)草原火災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警、快速反應(yīng)和綜合撲救等方面的制度建設(shè)；1993年《條例》的法律責(zé)任部分對(duì)違法行為的處罰力度偏輕，對(duì)一些違法行為沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的處罰措施，難以有效制裁各種違法行為，需要進(jìn)一步完善。為適應(yīng)新形勢(shì)的要求，根據(jù)《中華人民共和國(guó)草原法》和草原防火工作的實(shí)際，2004年開(kāi)始著手對(duì)1993年發(fā)布的《條例》進(jìn)行修訂。

新修訂的《草原防火條例》，于2008年11月19日經(jīng)國(guó)務(wù)院第36次常務(wù)會(huì)議修訂通過(guò)，2008年11月29日國(guó)務(wù)院第542號(hào)令公布，自2009年1月1日起施行。新修訂的《條例》突出了草原防火應(yīng)急體系建設(shè)，細(xì)化和完善了草原火災(zāi)的預(yù)防、應(yīng)急撲救措施，強(qiáng)化了法律責(zé)任。新修訂的《條例》的實(shí)施，對(duì)健全草原防火工作體制和機(jī)制，提高應(yīng)急防控能力，有效防止重特大草原火災(zāi)的發(fā)生，為牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展創(chuàng)造良好氛圍，具有重要意義。

【草原司法解釋】

近年來(lái)，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，各類破壞草原資源現(xiàn)象日益突出，特別是非法開(kāi)墾草原、非法使用草原等行為屢禁不止，需要嚴(yán)厲打擊，發(fā)揮刑罰的威懾作用。但由于缺乏明確具體的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，各地在草原執(zhí)法和司法實(shí)踐中對(duì)應(yīng)否追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的問(wèn)題時(shí)常產(chǎn)生爭(zhēng)議，影響了刑罰作用的有效發(fā)揮。2010年5月，最高人民法院應(yīng)農(nóng)業(yè)部的商請(qǐng)，啟動(dòng)了《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）的制定工作。

最高人民法院研究室在開(kāi)展專題調(diào)研、召開(kāi)座談會(huì)、征求各省高級(jí)法院和最高人民法院5個(gè)刑庭意見(jiàn)、召開(kāi)專家論證會(huì)的基礎(chǔ)上，反復(fù)研究修改后形成征求意見(jiàn)稿，并將征求意見(jiàn)稿送請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)法工委刑法室、最高人民檢察院法律政策研究室、公安部法制局、農(nóng)業(yè)部等單位征求意見(jiàn)后，修改形成了送審稿?！督忉尅匪蛯徃逑冉?jīng)最高人民法院刑事審判委員會(huì)審議通過(guò)后，報(bào)請(qǐng)最高人民法院審判委員會(huì)審議。推動(dòng)《解釋》的出臺(tái)，將為依法追究破壞草原資源當(dāng)事人的刑事責(zé)任提供重要依據(jù)，對(duì)進(jìn)一步增強(qiáng)草原執(zhí)法的威懾力，依法保護(hù)草原資源和生態(tài)環(huán)境，具有十分重要的意義。

【草原法配套法規(guī)規(guī)章】

“十一五”以來(lái)，各地積極加強(qiáng)草原法配套法規(guī)規(guī)章的制定、修訂工作，草原法律體系進(jìn)一步完善。農(nóng)業(yè)部相繼制定和修訂了《草原征占用審核審批管理辦法》《草種管理辦法》等部門規(guī)章。西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆相繼制定出臺(tái)或修訂了《草原法》的實(shí)施辦法或條例，制定出臺(tái)或修訂了《草原法》的實(shí)施辦法或條例的省區(qū)已有9個(gè)。各地還根據(jù)當(dāng)?shù)夭菰芾砉ぷ鞯膶?shí)際需要，出臺(tái)了具有地方特色加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)管理的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。如內(nèi)蒙古率先在全國(guó)出臺(tái)了基本草原保護(hù)條例；寧夏出臺(tái)了禁牧封育條例；四川阿壩藏族羌族自治州出臺(tái)了實(shí)施《四川省〈中華人民共和國(guó)草原法〉實(shí)施辦法》的變通規(guī)定，甘孜藏族自治州出臺(tái)了草原管理?xiàng)l例；青海果洛藏族自治州出臺(tái)了草原管理?xiàng)l例；新疆巴音郭楞蒙古自治州出臺(tái)了巴音布魯克草原生態(tài)保護(hù)條例，克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃莩雠_(tái)了草原管理保護(hù)條例，和布克賽爾蒙古自治縣出臺(tái)了草原生態(tài)保護(hù)條例；部分省區(qū)還制定了一系列涉及野生植物、草原承包、草種、草原防火等規(guī)章。草原法律體系的進(jìn)一步完善，為草原執(zhí)法工作提供了更加良好的制度保障。

【草原植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理】

“十一五”以來(lái)，各級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)切實(shí)履行職責(zé)，加大草原植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理工作力度。

一方面，不斷完善法律法規(guī)和政策依據(jù)。如2007年甘肅省出臺(tái)了《甘肅草原條例》，明確草原植被恢復(fù)費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)由省人民政府依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定制定，并將采集或者出售草原野生植物的單位和個(gè)人也納入草原植被恢復(fù)費(fèi)征收范圍。同時(shí)，在省農(nóng)牧廳、草原監(jiān)理站的協(xié)調(diào)努力下，甘肅省在全國(guó)率先制定出臺(tái)了草原植被恢復(fù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，為依法開(kāi)展草原植被恢復(fù)費(fèi)征收工作提供了法律法規(guī)和政策依據(jù)。

另一方面，積極溝通協(xié)調(diào)爭(zhēng)取支持。農(nóng)業(yè)部積極與財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委溝通協(xié)調(diào)，在2010年推動(dòng)兩部委出臺(tái)了草原植被恢復(fù)費(fèi)征收的文件。國(guó)家層面的政策文件出臺(tái)后，各地草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不斷加大與價(jià)格主管部門和財(cái)政部門的溝通協(xié)調(diào)力度，在完善草原植被恢復(fù)費(fèi)征收政策方面取得了積極進(jìn)展。除甘肅省在此之前已出臺(tái)相關(guān)政策外，還有河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、四川、云南、西藏、青海、寧夏等11個(gè)省區(qū)相繼出臺(tái)了草原植被恢復(fù)費(fèi)征收的政策文件。通過(guò)依法開(kāi)展草原征占用管理和草原植被恢復(fù)費(fèi)征收工作，遏制了亂征亂占草原行為的發(fā)生，也進(jìn)一步樹(shù)立了草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威，增強(qiáng)了草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的影響力。