農(nóng)村留守兒童教育困境與法律對(duì)策研究

(鄭州幼兒師范高等?？茖W(xué)校，鄭州450000)

一、引言

根據(jù)2012年對(duì)豫南兩個(gè)縣的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在留守兒童中，父母外出務(wù)工隨祖父母一起生活的兒童高達(dá)57.7%[1]。由于農(nóng)村老人文化素質(zhì)較低、育兒知識(shí)欠缺，根本不能擔(dān)負(fù)起孩子的家庭教育重任，雖然近幾年來(lái)，留守兒童現(xiàn)象得到了社會(huì)的廣泛關(guān)注和重視，但實(shí)際上，社會(huì)教育只是停留在喊口號(hào)的層面上，對(duì)留守兒童問(wèn)題的真正解決還缺乏可操作性的具體措施[2]。因此，從法律層面對(duì)保障留守兒童的教育問(wèn)題進(jìn)行探討已是時(shí)代所需。

二、農(nóng)村留守兒童面臨的主要教育困境

(一)親情交流缺失、家庭教育弱化

家庭是孩子的第一所學(xué)校，父母是孩子的第一任教師，良好的家庭環(huán)境將對(duì)兒童的身心健康產(chǎn)生終身影響，但留守兒童卻享受不到這一正當(dāng)權(quán)利。筆者2012年對(duì)豫南兩個(gè)縣的調(diào)查結(jié)果顯示:留守兒童的父母一個(gè)月回家一次的只有5.5%，半年回來(lái)一次的27.5%，而多達(dá)48.3%的父母一年才回家一次，另外有17.7%的父母一年以上才回家一次。由于父親外出導(dǎo)致父親的教育角色弱化，或者父母雙方外出使留守兒童與父母缺乏正常的情感交流(留守兒童與父母日常溝通的主要途徑是電話聯(lián)系)，親情缺失對(duì)留守兒童的身心健康極為不利。調(diào)查結(jié)果表明:留守兒童心理健康水平總體低于非留守兒童。留守兒童在總的焦慮傾向、自責(zé)傾向和沖動(dòng)傾向方面的檢出率顯著高于非留守兒童。他們表現(xiàn)出焦慮緊張，情感冷漠，內(nèi)心封閉，對(duì)自己缺乏信心，人際交往能力差，甚至出現(xiàn)行為孤僻等性格上的缺陷和心理上的障礙[3]。

(二)學(xué)校關(guān)注不夠，社會(huì)措施不力

學(xué)校是保障兒童受教育權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要主體之一，學(xué)校、教師是直接或間接地接受父母乃至國(guó)家的委托，為兒童實(shí)現(xiàn)其受教育權(quán)提供指導(dǎo)和幫助的具體運(yùn)作者，具有不可替代的作用。對(duì)于父母不在身邊的留守兒童，學(xué)校更應(yīng)該多關(guān)注一些。但事實(shí)上，很多學(xué)校對(duì)留守兒童的關(guān)注不夠:如檔案管理制度不健全，缺乏留守兒童心理健康檔案、父母外出務(wù)工情況檔案及監(jiān)護(hù)人的檔案。這些顯然不符合《河南省未成年人保護(hù)條例》中學(xué)校對(duì)留守兒童發(fā)展檔案管理的規(guī)定，不利于對(duì)留守兒童的管理和教育。另外，學(xué)校監(jiān)護(hù)管理制度不完善，根據(jù)筆者2012年對(duì)豫南兩個(gè)縣的調(diào)查結(jié)果顯示，60.5%的學(xué)校已經(jīng)初步建立委托學(xué)校監(jiān)護(hù)制度，監(jiān)護(hù)人與學(xué)校簽訂有“監(jiān)護(hù)管理責(zé)任書”，但是家校責(zé)任劃分不明確，缺乏相應(yīng)的法律約束力。另外，大多數(shù)學(xué)校沒(méi)有開(kāi)設(shè)心理健康課程，沒(méi)有專門的心理咨詢室，缺乏有組織、有計(jì)劃地對(duì)留守兒童進(jìn)行心理教育、安全教育及生存教育等。

目前各級(jí)政府重視發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)農(nóng)民外出務(wù)工、經(jīng)商，有些地方甚至政府有組織地進(jìn)行勞務(wù)輸出，但是對(duì)農(nóng)民外出打工后所導(dǎo)致的留守兒童受教育的問(wèn)題卻重視不夠。在留守兒童教育問(wèn)題上沒(méi)有采取相應(yīng)的措施，沒(méi)有專門的資金、人員、機(jī)構(gòu)，缺乏有效的指導(dǎo)和幫助。由于現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，使得農(nóng)民工很難融入到城市之中，他們的家庭只能留在農(nóng)村，很多城市居民對(duì)農(nóng)民工及其子女存在歧視，這使留守兒童在進(jìn)入城市學(xué)習(xí)后感到自卑，因而使他們寧愿留在家鄉(xiāng)接受教育也不愿在城市接受教育，出現(xiàn)了一部分孩子“自愿留守”的怪現(xiàn)象。

(三)法律尚不完善，戶籍制度及其派生出的相關(guān)制度的限制

我國(guó)目前在兒童權(quán)益保護(hù)方面有《教育法》、《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》、《婚姻法》等相關(guān)法律法規(guī)，但均沒(méi)有針對(duì)留守兒童特殊群體做出具體規(guī)定，與未成年人有關(guān)的法律法規(guī)對(duì)留守兒童的保護(hù)缺乏針對(duì)性，保護(hù)力度也不夠，直接影響到留守兒童的生存、發(fā)展、受保護(hù)等權(quán)利。由于法律規(guī)定不完善，保護(hù)體系尚未建立起來(lái)，導(dǎo)致在留守兒童教育中出現(xiàn)的問(wèn)題依據(jù)目前法律難以解決，如父母監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)權(quán)無(wú)法落實(shí)、受教育權(quán)利得不到及時(shí)有效保護(hù)等。

我國(guó)現(xiàn)行戶籍的限制，也是產(chǎn)生留守兒童現(xiàn)象的根源。農(nóng)村留守兒童問(wèn)題出現(xiàn)主要是由于農(nóng)民工家庭成員長(zhǎng)期分居兩地導(dǎo)致的，而產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根源便是我國(guó)的戶籍制度及其相關(guān)制度不符合市場(chǎng)配置資源的要求。政府在戶口政策方面還存在很多壁壘，城市戶口和農(nóng)村戶口之間仍然存在著很大差別，進(jìn)城的農(nóng)民工難以在城市落戶。農(nóng)民工子女隨父母進(jìn)城，就學(xué)成本高，父母很難承受高額的費(fèi)用。而城市中面向農(nóng)民工子女的學(xué)校大都是民間興辦的，環(huán)境設(shè)備、教學(xué)質(zhì)量相對(duì)較差。由戶籍制度派生出來(lái)的其他一系列相關(guān)的制度，如教育制度、住房制度、社會(huì)保障制度等，也在客觀上阻止農(nóng)民工及其子女融入城市，大量的農(nóng)民工只能忍痛將子女留在農(nóng)村老家。

三、走出留守兒童教育困境的法律思考

(一)完善相應(yīng)法律法規(guī)，保障留守兒童被有效監(jiān)護(hù)的權(quán)利

《民法通則》、《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》均作出明確規(guī)定，父母為未成年人的法定監(jiān)護(hù)人，監(jiān)護(hù)人可以將監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或者全部委托給他人。父母或者其他監(jiān)護(hù)人不得讓不滿16周歲的未成年人脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住，對(duì)未成年人不得放任不管，放棄監(jiān)護(hù)職責(zé)。但目前法律對(duì)委托監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定不完善而且缺乏操作性，法律應(yīng)具體臨時(shí)規(guī)范監(jiān)護(hù)職責(zé)和條件;必須強(qiáng)化父母作為法定監(jiān)護(hù)人的責(zé)任。對(duì)于委托監(jiān)護(hù)的家庭更要建立有效的監(jiān)督機(jī)制，法律應(yīng)當(dāng)盡快確認(rèn)和規(guī)范監(jiān)護(hù)人監(jiān)督制度，使留守兒童的權(quán)益能夠及時(shí)被關(guān)注和保護(hù)，避免留守兒童的權(quán)利被忽視或事實(shí)上處于無(wú)人監(jiān)護(hù)的狀態(tài)。

(二)加快戶籍制度改革，保障留守兒童與父母共同生活的權(quán)利

我國(guó)為聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》的締約國(guó)，應(yīng)當(dāng)完善立法，并在實(shí)踐中保障《公約》中所規(guī)定的“兒童享有和父母共同生活的權(quán)利”?！读x務(wù)教育法》為保護(hù)留守兒童在父母工作或居住地平等接受教育的權(quán)利提供了法律依據(jù)。但在實(shí)際操作中還存在一些問(wèn)題，需進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定。

加快戶籍制度改革，消除相關(guān)限制性政策，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，從根源上解決留守兒童問(wèn)題。改革戶籍并不在于完全取消戶籍管理，而是要逐步弱化乃至取消與戶籍相聯(lián)系的城鄉(xiāng)隔離制度，保障勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，使流入城市的農(nóng)民享有與城市人口平等的社會(huì)權(quán)利權(quán)益。同時(shí)逐步消除對(duì)農(nóng)民工子女的教育、住房、就業(yè)、社會(huì)保障等制度性不平等待遇，打破城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)體制”，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間的有序流動(dòng)，給農(nóng)民工及其子女以切實(shí)的市民待遇，運(yùn)用城市現(xiàn)有教育資源，適當(dāng)鼓勵(lì)、幫助民工將其子女帶到城市上學(xué)和生活，充分發(fā)揮家庭難以取代的教育功能，為留守兒童隨父母一起生活創(chuàng)造條件，真正實(shí)現(xiàn)與父母共同生活的權(quán)利。

(三)依法監(jiān)督專項(xiàng)教育資金的使用，保障資金惠及每個(gè)留守兒童

《義務(wù)教育法》規(guī)定，政府應(yīng)該而且必須為每一名適齡兒童提供免費(fèi)的義務(wù)教育。保障我國(guó)留守兒童受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要在法律法規(guī)上對(duì)學(xué)校責(zé)任作出規(guī)定，更要保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入。國(guó)家應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人捐款作為教育經(jīng)費(fèi)的重要補(bǔ)充。同時(shí)建立科學(xué)有效的教育資金投入法律監(jiān)督體制，盡管《教育法》中規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)增長(zhǎng)”原則，但現(xiàn)實(shí)仍存在著基層政府對(duì)教育資金投入不到位和挪用教育資金的現(xiàn)象。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些縣級(jí)政府把農(nóng)村義務(wù)教育資金當(dāng)成唐僧肉肆意克扣、挪用現(xiàn)象很嚴(yán)重，一方面，縣里下達(dá)指標(biāo)要求鄉(xiāng)村虛報(bào)、多報(bào)義務(wù)教育階段學(xué)生數(shù)，用于騙取中央的專項(xiàng)資金;另一方面，縣里在中央配套資金已經(jīng)下發(fā)并徹查了各鄉(xiāng)村義務(wù)教育階段學(xué)生名單后，只按應(yīng)撥付資金的60%～70%發(fā)放到各鄉(xiāng)村。所以表面上看，每年國(guó)家都加大了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的扶持力度，而實(shí)際上真正用到每位學(xué)生包括留守學(xué)生身上的資金恐怕不增反降。因此，政府應(yīng)依法建立科學(xué)有效的教育資金管理體制，包括審批、審議、轉(zhuǎn)賬等方面，讓一切程序在陽(yáng)光下運(yùn)行，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙多渠道將信息公開(kāi)化，方便農(nóng)村干部群眾行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和控告權(quán)，從而盡量減少教育經(jīng)費(fèi)層層截留。依法建立相應(yīng)的監(jiān)督措施和處罰辦法，把教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)行全都納入到可監(jiān)控的范圍，保障專項(xiàng)教育資金惠及每個(gè)留守兒童。

(四)制定與完善地方教育法規(guī)，保障留守兒童教育有法可依

在我國(guó)比較完善的教育法律體系中，迫切需要一部《學(xué)校法》，進(jìn)一步明確學(xué)校的法律地位，細(xì)化學(xué)校的法律責(zé)任和義務(wù)的履行辦法和路徑。根據(jù)我國(guó)教育發(fā)展極不平衡的特點(diǎn)，因地制宜加強(qiáng)地方教育法規(guī)、規(guī)章的制定與完善，特別是針對(duì)留守兒童這樣的特殊群體的具體法規(guī)，使留守兒童的教育工作有法可依、有章可循。

農(nóng)村留守兒童的教育問(wèn)題已經(jīng)成為不容忽視的社會(huì)問(wèn)題，只有通過(guò)完善保護(hù)留守兒童的法律體系，督促政府各部門認(rèn)真履行自己的教育義務(wù)，才能真正解決好留守兒童的教育問(wèn)題，保障和促進(jìn)農(nóng)村留守兒童的身心健康發(fā)展。

[1]郭忠玲.對(duì)農(nóng)村留守兒童學(xué)校教育問(wèn)題的思考[J].河南社會(huì)科學(xué)，2013，(3).

[2]陳淑華.解決留守兒童問(wèn)題的法律對(duì)策研究[J].浙江萬(wàn)里學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(1).

[3]王國(guó)防.焦作地區(qū)農(nóng)村留守兒童心理健康調(diào)查與分析[J].焦作師范高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2006，(10).