歐美對華光伏產(chǎn)品“雙反”原因及對策

□文/邊麗娜

（河北政法職業(yè)學院 河北·石家莊）

引言

2012年11月7日，美國國際貿(mào)易委員會終裁認定從中國進口的晶體硅光伏電池及組件實質(zhì)性損害了美國相關產(chǎn)業(yè)，美國將對此類產(chǎn)品征收雙反（反傾銷和反補貼）關稅。2012年9月6日，歐盟委員會發(fā)布公告，對中國光伏電池發(fā)起反傾銷調(diào)查。11月8日，歐盟委員會在其官方網(wǎng)站發(fā)布立案公告，對自中國進口的光伏電池產(chǎn)品發(fā)起反補貼調(diào)查。如今，“雙反”已成為歐美國家進行自我保護的盾牌，使處在“寒冬”中的我國光伏產(chǎn)業(yè)雪上加霜。

一、歐美對華光伏產(chǎn)品“雙反”的原因分析

（一）政治經(jīng)濟因素分析。自2010年開始，發(fā)端于希臘的歐洲主權(quán)債務危機，已由單一國家主權(quán)債務危機正演變?yōu)檎麄€歐元區(qū)的債務危機，進而發(fā)展為制約并影響歐洲乃至全球經(jīng)濟復蘇的一場“債務風暴”。目前，歐元區(qū)各國正希望通過多方面合作和共同努力來擺脫困境，但步履蹣跚。同時，美國的國債上限、“財政懸崖”問題對世界經(jīng)濟的影響也不可忽視，這足以使美國經(jīng)濟再次陷入全面衰退，也會給世界經(jīng)濟的下行造成巨大風險。美國財政懸崖實質(zhì)上是強度財政緊縮，是美國2011年債務危機的“續(xù)集”。所以，受歐美債務危機的影響，歐美經(jīng)濟持續(xù)低迷，前景暗淡，導致歐美等國政府對光伏市場的補貼政策大幅削減，光伏市場容量迅速萎縮，產(chǎn)能過剩矛盾開始凸現(xiàn)，歐美本土很多光伏企業(yè)虧損倒閉，他們把這些問題都嫁禍于中國光伏企業(yè)。因此，為阻擋迅速發(fā)展的中國光伏企業(yè)搶占國際市場，美國及歐盟部分企業(yè)不斷申請對中國光伏進行反傾銷調(diào)查和反補貼調(diào)查，從而保護本國的光伏產(chǎn)業(yè)。

當然，政治勢力與產(chǎn)業(yè)利益也是相聯(lián)系的。美國對華光伏企業(yè)征收高額的“雙反”關稅，也出于一定的政治目的。2012年是美國大選的關鍵一年，奧巴馬企圖通過強硬的對華貿(mào)易政策來為自己拉選票，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)低迷需要以中國作為暫時的替罪羊，給美國光伏產(chǎn)業(yè)的那些破產(chǎn)企業(yè)一個安慰。這是一場“政治秀”，是極不理智的、極其草率的貿(mào)易保護行為。因為美國裁定對產(chǎn)自中國的光伏產(chǎn)品征收反補貼稅與反傾銷稅，刺激了歐洲市場，產(chǎn)生了連鎖反應，歐盟委員會對自中國進口的光伏電池產(chǎn)品發(fā)起反傾銷和反補貼調(diào)查。

（二）法律層面分析。長期以來，歐美拒絕承認中國的市場經(jīng)濟地位，對我國產(chǎn)品進行反傾銷、反補貼調(diào)查時，均采用“替代國價格”方法計算傾銷幅度、補貼幅度。這種做法具有極大的歧視性、不公平性、不合理性，經(jīng)常導致我國本來沒有傾銷的產(chǎn)品被裁定存在傾銷，或本來傾銷幅度比較低的產(chǎn)品被裁定為高額的傾銷幅度，征收比較高的反傾銷稅或反補貼稅。2012年10月10日，美國商務部對原產(chǎn)于中國的晶硅光伏電池做出反傾銷和反補貼終裁決定，裁定中國企業(yè)的反傾銷稅率為18.32%～249.96%，就是拒絕承認中國的市場經(jīng)濟地位，對中國產(chǎn)業(yè)在市場經(jīng)濟條件下運作的事實視而不見，選取幾乎沒有光伏生產(chǎn)能力的泰國作為替代國，來計算中國光伏成本，以此裁定中國企業(yè)的所謂傾銷行為。而據(jù)英利總裁助理兼法務總監(jiān)陳卓介紹，由于泰國的產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，生產(chǎn)成本遠高于中國，因此直接對裁決結(jié)果產(chǎn)生了不利影響。

同樣，由于歐盟也不承認中國的市場經(jīng)濟地位，此次對我國光伏產(chǎn)業(yè)的“雙反”調(diào)查中，選取美國作為第三方的替代國，以衡量中國的光伏產(chǎn)品是否存在傾銷。據(jù)了解，目前美國光伏企業(yè)的生產(chǎn)成本在全球來看都比較高，選擇美國甚至還不如泰國，情況可能更加糟糕，這意味著未來中國企業(yè)必將面臨高額的反傾銷稅和反補貼稅。2012年12月25日，歐洲議會和歐盟理事會對歐盟反傾銷基本法關于市場經(jīng)濟待遇調(diào)查的規(guī)則進行了修改，修改后的規(guī)則極大地降低了中國企業(yè)獲得“市場經(jīng)濟地位”的幾率，這是歐盟在反傾銷市場經(jīng)濟待遇政策上的一次重大倒退。這一修改，對于正在進行的歐盟對華光伏產(chǎn)品的“雙反”調(diào)查案，勢必會產(chǎn)生很大的影響。

雖然在國際上存在不對非市場經(jīng)濟國家適用反補貼法的慣例，但是應該注意到，近幾年歐美等國對于反補貼調(diào)查規(guī)則的一些變化，這意味著，歐美已經(jīng)改變了這一慣例，可以對非市場經(jīng)濟國家適用反補貼法，從而導致了歐美相繼對我國光伏產(chǎn)品提起了反補貼調(diào)查。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場情況分析。我國光伏產(chǎn)業(yè)于20世紀九十年代中期進入穩(wěn)定發(fā)展時期，21世紀呈現(xiàn)高速發(fā)展態(tài)勢，成為了全球光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量，在國際市場上具有舉足輕重的地位。

2007～2010年連續(xù)四年產(chǎn)量穩(wěn)居世界第一。我國光伏產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展給美國造成了一定壓力，這種最有可能成為替代傳統(tǒng)能源的光伏發(fā)電，正如一些行業(yè)專家所認為的，在不遠的將來，對美國的國家安全有著極其重要的地位。歐美具有數(shù)十年的光伏技術(shù)研發(fā)優(yōu)勢，而我國光伏產(chǎn)業(yè)憑借著成本優(yōu)勢，已經(jīng)對歐美光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了一定的壓力和威脅，如果進一步重視光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)和產(chǎn)品技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新，憑借中國的良好人才和技術(shù)基礎，中國很可能在制造技術(shù)上反超歐美，歐美今后的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展會更加被動。為此，在目前中國光伏產(chǎn)業(yè)由現(xiàn)在的產(chǎn)量優(yōu)勢，趨向于發(fā)展技術(shù)和產(chǎn)量雙優(yōu)勢的關鍵時期實行雙反，企圖將中國的光伏產(chǎn)業(yè)扼殺在搖籃里，至少延緩中國企業(yè)的技術(shù)進步步伐，這才是歐美對中國光伏產(chǎn)品進行雙反的目的。

隨著全球新能源產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，我國的光伏產(chǎn)業(yè)也成長為全球光伏產(chǎn)品的主要生產(chǎn)國，其九成以上的光伏產(chǎn)品都是出口歐美，形成了“兩頭在外，大進大出”的發(fā)展模式，硅材料的源頭在國外，95%依靠進口；主要市場目前也在國外，95%的光伏產(chǎn)品銷往國外，國內(nèi)市場與生產(chǎn)能力相比，十分狹小，大約僅為產(chǎn)能的5%。正是因為出口市場過于集中在歐美國家，往往會對歐美國家的光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生很大的沖擊，很容易造成進口國同類產(chǎn)業(yè)的損害。歐美光伏企業(yè)為了保護其利益，往往會尋求貿(mào)易救濟措施，發(fā)起“雙反”調(diào)查。

（四）產(chǎn)品成本優(yōu)勢分析。歐美國家認為，我國光伏企業(yè)利用數(shù)十億美元的政府補貼，以遠低于生產(chǎn)和運輸成本的價格在歐美市場上傾銷光伏產(chǎn)品，導致歐美國家光伏企業(yè)虧損倒閉。他們認為，這符合發(fā)起“雙反”調(diào)查的條件。但是，這僅僅是表面現(xiàn)象。

眾所周知，光伏產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)對調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、推進能源生產(chǎn)和消費方式變革、促進生態(tài)文明建設具有重要意義。所以，很多國家都在不同程度上對這一產(chǎn)業(yè)提供補貼和扶持，包括歐美光伏企業(yè)。當然，我國也不例外。但是，我國政府補貼的方式與歐美補貼的方法不同，我國主要是提供大量的現(xiàn)金補貼，如打折的土地、電力用水費用以及優(yōu)惠的貸款等，這意味著我國是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上給予企業(yè)一補貼；而歐美則是直接從安裝環(huán)節(jié)上進行補貼，也就是直接補貼電價。正是因為我國政府對光伏企業(yè)提供補貼的方式與歐美存在差異，造成了誤解與分歧。

中國光伏產(chǎn)品在歐美的低價銷售，我們認為不是傾銷，而是成本優(yōu)勢。我國晶硅光伏電池在競爭中具有價格優(yōu)勢，根本原因在于近年來光伏產(chǎn)業(yè)鏈在中國的集聚發(fā)展、中國光伏企業(yè)較高的管理水平、生產(chǎn)規(guī)模優(yōu)勢及具有前瞻性的商業(yè)策略。中國企業(yè)沒有也無意通過低價進行競爭，“雙反”最終導致的結(jié)果是“雙輸”，是兩敗俱傷。

二、歐美對華光伏產(chǎn)品“雙反”的對策研究

近幾年，受歐美債務危機和“雙反”調(diào)查的影響，中國光伏產(chǎn)業(yè)的輝煌已不復存在，取而代之的是各種煎熬。所以，我們應該采取什么樣的措施來應對歐美的“雙反”，為我國光伏企業(yè)盡快找到突圍之路，破解貿(mào)易壁壘，才是當下之重。

（一）注重市場的開拓，調(diào)整市場布局

1、注重發(fā)展國內(nèi)市場。近段時間以來，由于我國光伏產(chǎn)業(yè)受產(chǎn)能階段性失衡、歐美“雙反”貿(mào)易調(diào)查所影響，擴大國內(nèi)光伏市場，以確保作為最具民族競爭力之一的光伏產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展已成為當前最為緊迫的事情。相關部委也已出臺相關措施，推動國內(nèi)市場發(fā)展。2012年12月，國務院常務會議確定了以充分發(fā)揮市場機制為導向的促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展五大政策措施，更為中國光伏產(chǎn)業(yè)打了一針“強心劑”。

2、積極拓展新興市場。在當前歐美出口市場十分疲軟之際，我國光伏企業(yè)應積極拓展澳洲、東南亞和非洲等新興光伏市場。例如，英利、晶龍（含晶澳）等河北光伏知名企業(yè)，正在積極開拓歐美之外的新興市場。在保定英利集團的戰(zhàn)略中，日本、東南亞、中國內(nèi)地、大洋洲等亞太地區(qū)，將是一個即將崛起的太陽能新興市場。2012年4月，英利集團已經(jīng)在日本注冊了分公司，7月，英利又在澳大利亞注冊了全資控股的子公司“英利綠色能源澳大利亞公司”。我國光伏企業(yè)要在除歐美之外的新興國家和地區(qū)開拓出一條新出路。

3、繼續(xù)開發(fā)歐美市場。光伏國外市場拓展面臨美國和歐盟的“雙反”，這一方面確實對我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大產(chǎn)生了消極影響，但這并不意味著歐美光伏市場已經(jīng)對中國光伏企業(yè)關閉。中國光伏企業(yè)只要使用美國承認完全市場地位的第三方國的原料進行生產(chǎn)，就能繞開關稅壁壘，不會被征收‘雙反’稅。也就是說，我國光伏企業(yè)可以到歐美國家投資建廠。

（二）采取現(xiàn)實性和靈活性相結(jié)合的訴訟應對技術(shù)

1、尋求政府層面的支持。我國光伏生產(chǎn)企業(yè)應當抱團以行業(yè)組織為平臺，尋求政府層面的支持，理直氣壯地向歐盟反傾銷管理機構(gòu)提出我國光伏企業(yè)的民企性質(zhì)，說明我國光伏企業(yè)格局經(jīng)過十幾年發(fā)展已經(jīng)建立起以市場為導向的資源、價格配置體系。同時，進一步闡明中國光伏企業(yè)在光伏制造上的成本價格優(yōu)勢，是一種實實在在的優(yōu)勢，并非歐美等國所認為的，是由于政府補貼才使得中國光伏產(chǎn)品的價格低廉。

2、合理應對“替代國價格”問題。由于歐盟在總體上不承認中國是“市場經(jīng)濟國家”，因此此次對我國光伏產(chǎn)業(yè)的“雙反”調(diào)查中，選取美國作為第三方的替代國，以衡量中國的光伏產(chǎn)品是否存在傾銷。但是，對于符合歐盟規(guī)定的五項標準的部分企業(yè)在反傾銷調(diào)查當中給予“市場經(jīng)濟地位”。作為迄今最大額貿(mào)易糾紛，我國光伏企業(yè)應當在訴訟層面增強靈活性。此次調(diào)查顯然是歐盟貿(mào)易保護主義的延伸，我國相關企業(yè)應勇敢選擇應訴，并合理利用歐盟相應規(guī)則。2012年12月，歐洲議會和歐盟理事會對歐盟反傾銷基本法關于市場經(jīng)濟待遇調(diào)查的規(guī)則進行了修改，我國企業(yè)也應該合理利用這一規(guī)則，爭取其制度例外中的市場證明規(guī)制，從而獲得單獨待遇，進而為企業(yè)自身稅制獲得優(yōu)勢。

3、充分利用WTO規(guī)則應對“雙反”。我國作為WTO成員，可以享有WTO屬下各項多邊協(xié)定規(guī)定的權(quán)利和通過多邊爭端解決機制解決雙邊貿(mào)易爭端的權(quán)利。對于歐美對我國光伏企業(yè)提起的“雙反”案件，可以訴諸于WTO的爭端解決機構(gòu)解決爭端。我們不能苛求“有必勝的把握”下，才決定進行WTO解決。WTO規(guī)則中存在很多含糊之處，有很多辯解的空間。另外，WTO爭端解決并沒有簡單的輸或贏。有時候在裁定上輸了，但在時間上贏了，爭取到了保護本國產(chǎn)業(yè)的時間。作為WTO成員，我們應該遵守規(guī)則、用好規(guī)則、影響規(guī)則，來維護我國光伏企業(yè)的合法權(quán)益。

總之，光伏企業(yè)應該勇敢應對歐盟發(fā)起的調(diào)查，并采取現(xiàn)實性和靈活性相結(jié)合的訴訟應對技術(shù)，尋找法律和事實突破口，趨利避害，爭取企業(yè)的合理利益。

（三）完善我國的補貼政策。盡管歐美“雙反”包含了發(fā)起國的“非經(jīng)濟”及不合理因素，但與中國企業(yè)對世貿(mào)規(guī)則研究不透、法律法規(guī)存在缺陷也有著密切關系。中國相關政府部門和光伏企業(yè)必須加強對世貿(mào)規(guī)則和各國反傾銷、反補貼政策法規(guī)的研究，并制定完善相關法律法規(guī)，減少和規(guī)避貿(mào)易保護對中國企業(yè)的影響。尤其是改進我國的補貼政策。作為WTO的成員國，我國應該依據(jù)WTO反補貼規(guī)則制定國內(nèi)對有關行業(yè)地區(qū)或部門的法律或法規(guī)，使補貼有依據(jù)，更加公平合理。我國目前還有多種不規(guī)范的補貼類型或方式，其中一些與WTO反補貼規(guī)則相悖，或與其他國家存在明顯的差異。正是因為我國政府對光伏企業(yè)提供補貼的方式與歐美國家存在明顯的差異，造成了誤解與分歧。所以，我國光伏產(chǎn)業(yè)應改變補貼方式，不必局限于資金上的補貼，可以運用稅收抵免、分攤電價等補貼方式。

[1] 2013年世界經(jīng)濟增速不會現(xiàn)太大波動[M].社科院黃皮書，2012.12.25.

[2] 李慧，于佩.淺析中國光伏企業(yè)“雙反”問題及對策.中國經(jīng)濟，2012.15.

[3] 申曉敏.光伏需采取現(xiàn)實性和靈活性相結(jié)合的訴訟應對技術(shù) [N].法制日報，2012.9.11.