構(gòu)建慈善事業(yè)社會治理模式

□文/胡 寧

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 河北·石家莊）

一、慈善組織的定義

慈善組織，從狹義上理解指建立在社會自愿捐獻基礎(chǔ)上的民間自主經(jīng)營的非營利組織。按照非營利部門研究專家萊斯特·塞拉蒙的觀點，非營利組織具有以下基本特征：正規(guī)性、獨立性、非利潤分配性、志愿性、自我控制性和公共利益性。慈善組織作為非營利組織的一種，除了具有以上特征之外，還應(yīng)當(dāng)具有目的上的慈善性特征。中國現(xiàn)代意義的慈善組織產(chǎn)生于改革開放的實踐，并隨著社會主義市場經(jīng)濟制度的確立得以發(fā)展。1994年中華慈善總會的成立標(biāo)志著中國慈善事業(yè)發(fā)展步入正軌，之后各個地方也陸續(xù)建了當(dāng)?shù)氐拇壬平M織。然而中國慈善組織走得是一條“自上而下、政府主導(dǎo)”的道路，具有濃厚的行政化色彩，并導(dǎo)致了慈善組織中的政府失靈現(xiàn)象。

二、中國慈善現(xiàn)狀

盡管民間慈善作為中國慈善業(yè)的新勢力，近幾年得到一定的發(fā)展，但仍面臨著無名分、慈善腐敗等種種現(xiàn)狀，與國外的慈善事業(yè)相比，我國民間慈善仍有一段漫長的道路。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國民間慈善正遭受著制度的缺失、文化表現(xiàn)的不正常等種種問題，甚至出現(xiàn)缺少名分、慈善腐敗等現(xiàn)象。我國慈善組織大部分是從政府部門衍生出來的，處在“由官而民”的轉(zhuǎn)型中，自身生存和發(fā)展能力相當(dāng)脆弱。這種現(xiàn)狀，激化了慈善組織的信譽危機，嚴重困擾著慈善事業(yè)的正常發(fā)展。

三、中國慈善組織行政化及所致“失靈”現(xiàn)象

（一）慈善組織準(zhǔn)入的行政化。按照我國相關(guān)法律規(guī)定，包括基金會在內(nèi)的各級慈善組織必須在縣級以上的民政部門進行登記，并且由各級政府授權(quán)的機構(gòu)作為其業(yè)務(wù)主管單位。這樣的規(guī)定實際上形成了政府對慈善組織的雙重、分級管理體制，使慈善組織變成了“準(zhǔn)政府”或“二政府”的組織。這樣，慈善組織準(zhǔn)入機制的行政化在實踐中產(chǎn)生了兩個問題：一是許多慈善組織由于找不到依附的部門而不登記或進行工商登記等變換登記方式，限制了慈善組織數(shù)量的增長，也使大量慈善組織活動處于“不合法”和管理混亂的狀態(tài)下；二是慈善組織的獨立性被大打折扣，在行政部門干預(yù)下，它們無法自主地開展慈善活動。并且在現(xiàn)行管理體制下，更容易形成政府對“自上而下”創(chuàng)立的慈善組織的保護，而那些“自下而上”建立的慈善組織則更容易受到歧視性的限制。

（二）慈善組織管理上存在行政化現(xiàn)象。我國許多慈善組織，特別是市場化改革初期形成的慈善組織，大都由行政部門分離轉(zhuǎn)化而來，大多員工來自政府退休高級干部或直接由政府任命、委派。中華慈善總會就是一個具有政府背景的慈善組織，各級慈善機構(gòu)是事業(yè)性編制，專職人員的編制和工資由國家編委核定，行政化或官方性成為一種屬性。盡管政府官員擔(dān)任慈善組織領(lǐng)導(dǎo)人增加了政府對該組織信任程度，以及利用既有政治資本與政府討價還價，從而為組織發(fā)展?fàn)幦「笊婵臻g方面有一定的優(yōu)勢。然而，另一種“可能性”則是政府官員或前官員在現(xiàn)行監(jiān)督體制不夠健全的情況下，利用其對慈善組織人事的控制謀求自身利益，甚至貪污與挪用慈善資源。現(xiàn)實中這種“可能性”顯然存在，“慈善腐敗”已成為一個妨礙地方慈善事業(yè)發(fā)展的嚴重問題。另外，較大數(shù)額慈善資金的運作權(quán)是由政府而非慈善組織控制，政府將其納入社會救助和救災(zāi)的規(guī)劃并直接進行分配。這種按照行政管理邏輯進行的資金運作方式容易產(chǎn)生慈善資源的分配不公，運作透明度不高，效率低下等弊端，影響社會捐助的熱情，使本來就不強的慈善組織公信力雪上加霜。

四、建構(gòu)慈善事業(yè)社會治理模式

社會治理是一種綜合治理模式，指以共同治理為本，謀求政府公共部門、私營部門、公民社會多種社會管理主體之間進行廣泛溝通與交流，通過共同參與、協(xié)商解決、公共責(zé)任機制，在社會公正的基礎(chǔ)上提高社會管理的效率和質(zhì)量。慈善事業(yè)的社會治理模式就是要構(gòu)建一種慈善組織與政府的積極合作、公平競爭的關(guān)系。其主要為：

（一）實現(xiàn)“慈政”分開，實踐“慈政”合作。我國規(guī)范慈善組織的法律分散見于《中華人民共和國公益事業(yè)捐助法》、《社會團體登記管理條例》等多部法規(guī)之中。由于法律規(guī)制的不具體與不完整，不但使已有的法律規(guī)范很難具有可操作性，而且使得許多專業(yè)性事項缺乏明確的法律規(guī)定。因此，要實現(xiàn)職權(quán)上的“慈政”分開有必要進行全國性的慈善立法。通過統(tǒng)一的慈善立法以界定慈善組織與政府之間的職能界限。在準(zhǔn)入機制上，應(yīng)當(dāng)規(guī)定慈善組織的專門登記制度，取消過于嚴格的雙重、等級管理體制，降低慈善組織的準(zhǔn)入門檻；在人事任免上，賦予慈善組織獨立的人事任免權(quán)，改變由政府任命或派遣的方式，讓慈善組織按其業(yè)務(wù)需求自主進行考核、選拔從業(yè)人員；在慈善資源的運作上，慈善組織應(yīng)當(dāng)有充分的權(quán)力按照自愿原則進行社會募集，并獨立決定其慈善資源的使用和分配。此外，還應(yīng)當(dāng)對慈善組織的評估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、融投資、退出機制等相關(guān)問題做出法律規(guī)定，從而使慈善事業(yè)真正成為一種有法律保障的自治性社會活動。

（二）引入競爭機制，以開展公平競爭。在社會治理模式下，公共事務(wù)不再完全是政府統(tǒng)領(lǐng)的范疇，非政府組織甚至包括私人部門在內(nèi)的一系列公共行為主體正在以多元的模式承擔(dān)著對共同事務(wù)管理的責(zé)任。在慈善事務(wù)管理權(quán)無法完全社會化的現(xiàn)實條件下，這種競爭意味著慈善組織與政府分享對慈善事務(wù)的管理權(quán)。慈善組織可以通過提高其組織能力和運作效率，同與其職能重疊的政府部門展開管理權(quán)方面的公平競爭，并設(shè)法依靠高效的服務(wù)和較強的公信力也會迫使政府不斷提高服務(wù)質(zhì)量和效率，進而提高政府的行政管理水平。

（三）我國民間志愿性慈善組織成長的政府管理創(chuàng)新。全球公民社會的興起，導(dǎo)致了非政府組織的異常活躍，使人們看到了它們在社會治理中的巨大能量。社會治理意味著公民促使政府并與政府一起共同提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府應(yīng)對民間志愿性慈善組織參與社會救助給予相當(dāng)大的信任度，改審批制為備案制；政府需要對民間志愿性慈善組織的發(fā)展做出規(guī)劃、提供資助、專業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)服務(wù)，以促進其提高社會公共服務(wù)能力。政府應(yīng)放手讓其自我組織，以自我組織增強其號召力，以自我組織強化其可靠性和專業(yè)性。整個國家社會保障體系，也要給民間力量保留若干“專座”，信任它并依靠它，讓它盡情發(fā)揮。

（四）加強政府監(jiān)管力度，構(gòu)建多層次監(jiān)督體系。慈善組織的良性運作必須要完善政府監(jiān)督，應(yīng)形成由政府監(jiān)管為主導(dǎo)地位，相關(guān)利益人問責(zé)和第三方評估為主要方式，社會大眾和媒體為基礎(chǔ)的完善監(jiān)督體系，逐步形成自律機制和監(jiān)督管理機制，提高慈善組織公信力。

綜上所述，中國未來的慈善之路在民間?！胺钦?、法制化、系統(tǒng)化、專業(yè)化、普及化是我國慈善事業(yè)發(fā)展的必然走向。”我國慈善組織應(yīng)該走社會治理的道路，政府放權(quán)，激活民間組織。政社分開，需要官辦慈善組織不斷去行政化、增加自主性，同時允許民間能夠廣泛地設(shè)立慈善機構(gòu)，大力發(fā)展自下而上的慈善組織，給他們更大的發(fā)展空間?！霸诖壬剖聵I(yè)的發(fā)展過程中，政府應(yīng)清晰界定自己的角色，不要既做裁判員，又做運動員?！毕胍_創(chuàng)成熟的慈善事業(yè)，寬松的環(huán)境和嚴格的監(jiān)管制度缺一不可，在這個過程中，各民間慈善組織要能夠不斷增強公開透明度，接受政府和媒體的監(jiān)督，坦然面對各種質(zhì)疑，贏得更多的信任。

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