從回應(yīng)型政府到合作型政府：我國服務(wù)型政府構(gòu)建的理性路徑論析

楊嵐凱

（中國民用航空飛行學(xué)院 安保學(xué)院，四川 廣漢618307）

中國服務(wù)型政府的構(gòu)建一直是近年來政治學(xué)、行政學(xué)研究的重要內(nèi)容之一，但相關(guān)學(xué)者主要側(cè)重于對服務(wù)型政府的內(nèi)涵、構(gòu)建的意義、具體路徑等方面的研究，而對當(dāng)前服務(wù)型政府構(gòu)建的現(xiàn)狀及不足涉及不夠，特別是對從回應(yīng)型政府直接過渡到服務(wù)型政府的條件研究不夠重視。本文著眼于當(dāng)前服務(wù)型政府構(gòu)建的現(xiàn)狀與不足，結(jié)合我國回應(yīng)型政府在實踐中的不足，以合作型政府為理論框架，力圖為服務(wù)型政府的構(gòu)建提供理論支撐與路徑選擇。

一、當(dāng)前我國服務(wù)型政府構(gòu)建的現(xiàn)狀與問題

我國服務(wù)型政府建設(shè)已有10多年了，但是在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中也出現(xiàn)了很多問題，比如服務(wù)型政府構(gòu)建過程中政府一頭熱、服務(wù)型政府建設(shè)的表面化與形式化、治理主體結(jié)構(gòu)失衡等問題；政府工作與人民的期望還有較大差距，尤其是制度不完善、良性溝通的缺乏、政務(wù)公開的不足，造成干群矛盾升級，公眾對政府工作不信任、不配合。具體而言，我國服務(wù)型政府建設(shè)中主要存在如下方面的問題。

第一，服務(wù)型政府的構(gòu)建呈現(xiàn)政府熱公民冷的現(xiàn)象。服務(wù)型政府構(gòu)建的一個必要條件就是政府與社會的雙向互動，這就要求政府在公共政策制定過程中必須充分考慮公民大眾的切實需求；公共政策過程必須通過各種途徑向公民公開，接受來自公眾的監(jiān)督；公共政策績效也需要公民參與評估。與此同時，政府應(yīng)拋棄傳統(tǒng)單項度的管控思想，放下架子與公民進(jìn)行平等溝通，虛心接受來自公民的監(jiān)督、批評，并采納公民大眾的合理意見。在各地建設(shè)服務(wù)型政府建設(shè)實踐中，普遍存在著“內(nèi)熱外冷”的現(xiàn)象。一些地方政府在服務(wù)型政府建設(shè)中并沒有真正走群眾路線，而是囿于政府內(nèi)部，甚至成為一些黨政官員作秀的政績工程。一些地方政府提出的服務(wù)型政府建設(shè)舉措并沒有真正讓群眾受益，群眾無法從政府改革中感受到政府管理與服務(wù)方式的變化；即使少數(shù)群眾有參與的欲望，最終也會因為苦于缺乏參與渠道而只能處于觀望的狀態(tài)。盡管服務(wù)型政府建設(shè)在黨政部門、新聞輿論和專家學(xué)者中比較熱鬧，但在廣大城鄉(xiāng)居民中的知曉度不高，滿意度更低。既然服務(wù)型政府建設(shè)就是為了給廣大人民群眾提供滿意的公共服務(wù)，政府就應(yīng)通過讓公民有效參與公共服務(wù)過程以獲得群眾良好的滿意度。而城鄉(xiāng)居民的冷淡恰恰說明，完全由黨政機關(guān)主導(dǎo)的服務(wù)型政府建設(shè)本身并沒有讓人民群眾感到改革中的政府有本質(zhì)的變化，更說明了一些政府部門在服務(wù)型政府建設(shè)過程中在不同程度上還存在著“自娛自樂”的問題，而沒有把公共服務(wù)的供給與人民群眾的真正公共需求有機結(jié)合起來。一些地方在服務(wù)型政府建設(shè)中存在著內(nèi)熱外冷的現(xiàn)象，正是服務(wù)型政府構(gòu)建中脫離公民大眾的具體表現(xiàn)。如果不在服務(wù)型政府構(gòu)建中建立健全政府和公民良性互動的平臺與機制，服務(wù)型政府是無法建成的。

第二，在服務(wù)型政府構(gòu)建中，政府提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)具有單向性、被動性、工具性。當(dāng)前我國公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給主要有兩種途徑：一種是政府為滿足公民大眾的需要單方面主動提供的，沒有考慮到公民的實際需求；另一種是公民大眾先主動提出利益需求時，政府才有可能被動地給予解決。第二種實際上是一種回應(yīng)型政府的消極服務(wù)模式：公民始終是公共服務(wù)的發(fā)起者，然后政府才被動地給予解決，凸顯了政府回應(yīng)的工具性，不利于公民社會的培育、民主政治的發(fā)展、政府形象的塑造與公民能力的提升。服務(wù)型政府的基礎(chǔ)就是要通過與公民平等的、良性的溝通來制定為公民服務(wù)的政策，因此，中國服務(wù)型政府建設(shè)必須是也應(yīng)是一個政府與社會“雙向互動”的過程。然而，傳統(tǒng)的官本位思想使得公民與政府無法進(jìn)行有效溝通，公民對政府政策與工作不知情，政府很少參考和容納公民的意見，這樣不僅浪費了資源，降低了政府提供公共物品的水平，也損失了公民對政府的信任度，使得公共服務(wù)的供給有明顯的單向性、被動性和工具性。

第三，支撐服務(wù)型政府的法律制度不夠完善。服務(wù)型政府不同于以往的回應(yīng)型政府，然而針對服務(wù)型政府的構(gòu)建，卻沒有專門的法律制度來支撐。法律制度不完善是當(dāng)前我國服務(wù)型政府建構(gòu)的障礙之一。我國還缺乏以憲法為核心的憲政體系來制約政府的公共權(quán)力，沒有對政府公共權(quán)力的邊界進(jìn)行合理的界定。政府信息公開保障法律的缺失、公民參與權(quán)和知情權(quán)的保障法律的缺少、相關(guān)的法律也很少有明確規(guī)定服務(wù)型政府及其部門對于公民的利益訴求的解決路徑、期限、依據(jù)、程序等，使公民懼于權(quán)威或者不知情而冷漠政治。而有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法開脫逃逸的現(xiàn)象時有發(fā)生，讓公民逐漸對政府失去了信任，從而喪失了不少政府與公民良性溝通的機會。

總之，服務(wù)型政府目前在很大程度上還停留在一種理念、目標(biāo)的層面上。從本質(zhì)上講，我國所標(biāo)榜的服務(wù)型政府從其職能的履行效果和依法行政的力度上看，實際上只不過是消極的回應(yīng)型政府而已。

二、當(dāng)前我國回應(yīng)型政府陷入的困境及原因分析

回應(yīng)型政府是指政府針對公民的利益訴求，運用政府回應(yīng)制度采取積極靈活的有效的措施來及時滿足公民的需求。政府的回應(yīng)過程體現(xiàn)為有參與意識和參與能力的公民或社會組織通過一定的參與途徑向政府表達(dá)利益和愿望，而政府則通過公共政策回應(yīng)公民或社會組織的需求。在我國公共行政實踐中，政府對社會回應(yīng)性偏低一直是一個突出問題，公民大眾的訴求得不到及時回應(yīng)而讓社會矛盾積重難返［1］，這是我國當(dāng)前群體性突發(fā)事件有增無減、愈來愈烈的一個最重要的原因。

在政府治理實踐中，回應(yīng)的及時性、全面性、有效性完全取決于政府的主觀責(zé)任意識，社會對政府缺少有效的監(jiān)督和制度保障。公民在回應(yīng)中只是被動的一方，利益訴求的實現(xiàn)依賴于政府一方，這樣就在一定程度上打擊了公民政治參與的積極性和主動性，久之也就形成了政治冷漠。這種回應(yīng)型政府的治理模式缺乏靈活性，與公民的交流也是非良性的，公民參的話語權(quán)沒有得到充分發(fā)揮，政府愿意與公民分享的權(quán)力也很小。具體表現(xiàn)為：一是公民參與決策的數(shù)量少；二是公民參與公共政策決策的范圍狹窄；三是公民參與的決策不太重要。在回應(yīng)型政府中，公民的政治參與權(quán)基本上得不到體現(xiàn)，這也是發(fā)展政治民主的障礙。這種治理模式遠(yuǎn)不能實現(xiàn)服務(wù)型政府的初衷，究其原因是在回應(yīng)治理模式中，服務(wù)型政府的構(gòu)建現(xiàn)狀存在很多的問題。

第一，社會治理結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。成熟有效的社會治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是“強政府、強企業(yè)、強社會、強個人”的“四強結(jié)構(gòu)”。只有這四個要素得到平衡的發(fā)展、力量對峙時，才能以平等的身份進(jìn)行博弈與協(xié)商。改革開放以來，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，雖然企業(yè)、社會、公民個人也獲得了一定的發(fā)展，但依然存在諸多瓶頸性問題。真正志愿性、公益性的民間組織非常薄弱，無法真正承擔(dān)政府部門讓渡出來的社會管理責(zé)任。而公民意識、公共精神的缺乏也使得社會治理的步伐緩慢。社會組織的成熟度是公民社會發(fā)展的重要標(biāo)志，也是公民能力的重要體現(xiàn)。然而在我國，傳統(tǒng)文化和制度限制，使得社會組織處在這樣一種矛盾狀態(tài)中：想獨立卻又想依賴政府資金支持；而公民也是懼怕權(quán)威，又過度依賴政府，這種傳統(tǒng)的矛盾的思想嚴(yán)重阻礙了公民爭取參與權(quán)利的發(fā)展?！皬娬?、弱社會、弱公民”是構(gòu)建服務(wù)型政府的主體性障礙，社會治理主體間力量的不平衡造就了各主體參與權(quán)利的不平衡，這是當(dāng)前治理結(jié)構(gòu)失衡的主要表現(xiàn)。

第二，公民參與的表面化與形式化。任何現(xiàn)代政府都必須首先是一種參與型的政府。服務(wù)型政府建設(shè)存在著表面化、簡單化的現(xiàn)象。目前，雖然各級政府都在進(jìn)行建設(shè)服務(wù)型政府的實踐，采取的措施也不少，但這些措施都還處于表面的層次，不少地方政府的措施只不過是簡單的便民措施，并非真正以為公民服務(wù)為管理理念，進(jìn)行深層次的變革。一些回應(yīng)型政府在服務(wù)型政府的構(gòu)建基本上還是政府在唱“獨角戲”，公民往往“被參與”。此外，公共政策中還存在比較嚴(yán)重的參與表面化、形式化現(xiàn)象，不少是事先安排的“代表”走過場。政府信息不透明、政府與公民的良性互動的不足是公民參與表面化、形式化的重要原因，這不僅打擊了公民參與的積極性，也削弱了政府的責(zé)任感。

第三，在回應(yīng)型政府治理下，政府的回應(yīng)性偏低。政府對公民需求的回應(yīng)彰顯了政府的工作彈性與解決問題的能力。如果沒有有效的回應(yīng)性與敏捷的回應(yīng)機制，政府就無法把責(zé)任性真正轉(zhuǎn)化為有效的服務(wù)，也就無法彰顯責(zé)任政府的服務(wù)性 ，這會嚴(yán)重打擊公民參與公共事務(wù)的積極性、主動性與創(chuàng)造性，也使得公民政治參與權(quán)利形式化、狹隘化。在回應(yīng)型政府回應(yīng)社會的過程中，由于政府的主導(dǎo)性很強，正常渠道下，公民的利益訴求得不到有效的實現(xiàn)，就會通過賄賂相關(guān)人員來實現(xiàn)利益，這對公民來說有一定的成本，但是對于政府來說，廉政的成本、對法律的踐踏、公民的不信任、合法性流失等是更大的損失。自上而下的公共決策模式，會導(dǎo)致政府部門對社會需求的輕視，導(dǎo)致民主政治的困局。當(dāng)前，政府對公民大眾的回應(yīng)機制缺少完善的制度支撐，如果沒有法律的有效制約與監(jiān)督，公民大眾的需要就無法得到及時有效的回應(yīng)。

從當(dāng)前經(jīng)濟水平與公民參與能力來看，我國還不能從回應(yīng)型政府直接過渡到服務(wù)型政府，我們需要尋找一種更切合目前社會發(fā)展?fàn)顩r的過渡型的社會治理模式，而合作型政府則為這一過渡階段提供了一種嶄新的視角與切合實際的治理模式。合作治理是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、利益日益多元化、公民組織成長、公民社會的發(fā)展以及公民訴求的增多而發(fā)展起來的一種現(xiàn)代社會治理模式。“作為協(xié)作治理發(fā)展的一個高級階段，合作治理是各種社會治理主體以相對平等的身份，就公共事務(wù)進(jìn)行合作共治的一種現(xiàn)代社會治理模式”［2］。合作治理的基本理念是要打破政府對社會治理權(quán)力的壟斷，使社會治理主體日益多元化、平等化，以實現(xiàn)多中心的合作共治。在社會治理過程中，公民要真正能體現(xiàn)出他們的話語權(quán)，就必須在自愿、平等、信任的基礎(chǔ)上走向合作共治。互信性、多元性、公共性、公開性、對等性是社會合作治理的基本特征。這種新的合作型政府擁有一個由政府、社會、企業(yè)、公民組成一個“多中心”互動的社會合作治理結(jié)構(gòu)。合作型政府的宗旨是在社會治理過程中，與公民建立信任合作的伙伴關(guān)系，給予公民充分話語權(quán)與參與權(quán)，實現(xiàn)社會治理過程中的合作共贏。因此，合作治理模式可以彌補回應(yīng)型政府治理模式的不足，激發(fā)公民參與公共事務(wù)的積極性與創(chuàng)造性，通過溝通、協(xié)商、合作，將公民的利益訴求納入公共決策過程之中。因此，在我國公民社會發(fā)展不成熟、公民能力低下的情況下，合作型政府是走向服務(wù)型政府的過渡橋梁。

三、走向合作型政府：我國建構(gòu)服務(wù)型政府的理性路徑

由于服務(wù)型政府目前還是一個努力建設(shè)的目標(biāo)，我們在結(jié)合目前經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，找到了一個合作型政府作為實現(xiàn)服務(wù)型政府的橋梁。我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，利益主體的多元化要求政府在進(jìn)行社會各階層利益整合時，需要與公民、社會兩者有效互動，共同治理。在服務(wù)型政府構(gòu)建過程中，加快從回應(yīng)型向合作型過渡，實現(xiàn)政府與公民互動合作，是解決人民群眾對服務(wù)型政府冷漠的理性路徑，更是當(dāng)前我國破解服務(wù)型政府建設(shè)困境的關(guān)鍵點與突破口。從回應(yīng)治理走向合作治理，加快服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)采取如下舉措。

第一，進(jìn)一步加強黨群合作、政府間跨區(qū)域、跨部門的合作互動。在當(dāng)代中國，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國的統(tǒng)一性是黨和群眾合作共治的政治保證。黨是社會治理中的引導(dǎo)者與整合者，黨的方針政策是上傳下達(dá)的橋梁。黨群合作治理就是要讓“廣大黨員干部把黨的宗旨、執(zhí)政理念、服務(wù)意識落實到構(gòu)建‘為民做主’和‘讓民做主’有效銜接與良性互動的合作治理體系的過程之中”［3］。政府之間跨區(qū)域、跨部門的合作，對于合作型政府的構(gòu)建有重要的意義。政府間要實現(xiàn)有效的合作，不能單靠領(lǐng)導(dǎo)人的口頭承諾，要有法律制度來保證合作的有效性和持久性。因此，要排除合作的障礙，提升合作的程度，政府必須具有高度的“契約意識”，在分離的區(qū)域與部門基礎(chǔ)上制定具有約束力的共同制度規(guī)范，建立一個彼此共同遵守的合作公約，以實現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)的超區(qū)劃、跨部門的協(xié)同與合作［4］。只有消除本位主義，完善信息溝通渠道，才能實現(xiàn)黨群、政府間跨部門、跨區(qū)域的合作。

第二，進(jìn)一步完善政府與公眾合作型的政策過程。現(xiàn)代政府的本質(zhì)也是一種參與型政府。因此，政府應(yīng)積極引導(dǎo)公民廣泛、有序、有效地參與政策的制定、執(zhí)行與評估等政策過程。在鼓勵公民有效參與政策過程中，如何調(diào)動利益不相關(guān)公眾的積極參與，如何解決公民由于工作忙碌而無法參加等現(xiàn)實難題，都需要政府在實踐和形式上創(chuàng)新與變通。通過不斷擴大公民參與決策的范圍，提高公民參與決策的水平，可不斷增進(jìn)政府與社會合作能力，增進(jìn)公眾對黨和政府的政治認(rèn)同。合作決策是社會合作治理的核心，走向合作決策是政府與社會合作共治的重要內(nèi)容。由于現(xiàn)實困境，政府與公眾可先從合作評估開始，以合作評估推進(jìn)合作治理。在關(guān)涉國計民生的問題上大力推進(jìn)政府與公民大眾合作決策與合作評估，是我國人民當(dāng)家作主在公共行政實踐中的具體表現(xiàn)。

第三，進(jìn)一步完善政府與社會組織合作，使社會組織成為協(xié)助政府提供公共服務(wù)的得力承擔(dān)者。我國社會組織總量不足、發(fā)展滯后、能力不強，是制約社會組織與政府有效合作的重要因素。因此，政府要大力培育各類民間組織和城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織，鼓勵它們在各自領(lǐng)域內(nèi)創(chuàng)新性地開展社會管理與公共服務(wù)工作，讓它們成為有效化解社會基層矛盾、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要載體和橋梁。和諧社會的構(gòu)建必須有強大的社會組織作為支撐。公民參與各種社會組織，公民組織作為社會治理主體，不僅有強大的力量保護(hù)其成員的利益，還可以作為獨立的一方與政府進(jìn)行對等的博弈。因此培育社會組織是平衡各治理主體力量、增加合作治理效能的重要措施。此外，要增強社會組織與政府合作治理能力，還必須進(jìn)一步加強社會組織自身的能力建設(shè)。社會組織自身應(yīng)樹立高度的服務(wù)意識、競爭意識，在不斷學(xué)習(xí)西方國家社會組織的內(nèi)部管理、服務(wù)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在服務(wù)方式、經(jīng)營管理上不斷與時俱進(jìn)。社會組織要切實抓住和利用當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位分類改革的有利時機，通過學(xué)習(xí)型、服務(wù)型社會組織建設(shè)進(jìn)一步增強社會組織社會管理和公共服務(wù)的能力，不斷推動政府與社會合作共治走向深入發(fā)展。

結(jié)論

服務(wù)型政府構(gòu)建中的里熱外冷、回應(yīng)單向性、制度的不完善等問題揭示了當(dāng)前服務(wù)型政府本質(zhì)上是回應(yīng)型政府。回應(yīng)型政府治理結(jié)構(gòu)失衡、公民參與的形式化、回應(yīng)能力偏低等因素嚴(yán)重阻礙了服務(wù)型政府構(gòu)建的進(jìn)程。從回應(yīng)型政府走向合作型政府應(yīng)是我國服務(wù)型政府建設(shè)中的必經(jīng)階段，也是改善政府與公民關(guān)系的橋梁與紐帶。當(dāng)前，進(jìn)一步完善黨群合作、府際合作、政府與社會組織合作、政府與公民合作，是我國實現(xiàn)從回應(yīng)型政府向合作型政府成功轉(zhuǎn)型與建設(shè)服務(wù)型政府的理性路徑。

［1］陳國權(quán)，陳杰.論責(zé)任政府的回應(yīng)性［J］.浙江社會科學(xué)，2008（11）.

［2］史云貴.中國現(xiàn)代國家構(gòu)建進(jìn)程中的社會治理研究［M］.上海：上海人民出版社，2010：285.

［3］史云貴.社區(qū)合作治理：完善中國特色公民治理的理性路徑論析［J］.社會科學(xué)研究，2010（3）.

［4］張欣，陳文權(quán).以運行機制的開放性推進(jìn)政府公共性的實現(xiàn)［J］.探索，2012（5）.