美國發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)的組織與制度保障

□文/張 倩

（浙江萬里學(xué)院法學(xué)院 浙江·寧波）

多式聯(lián)運(yùn)是立體化、網(wǎng)絡(luò)化交通運(yùn)輸體系的重要模式，也是建立更為便捷、高效的物流系統(tǒng)所必不可少的運(yùn)輸形態(tài)。據(jù)中國物流與采購聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)，2012年上半年中國的社會(huì)物流總費(fèi)用為4.1萬億元，占同期國民生產(chǎn)總值的18%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐美發(fā)達(dá)國家8%～10%的水平。與中國物流成本高企相對(duì)應(yīng)的是，中國多式聯(lián)運(yùn)的發(fā)展水平相對(duì)較低。例如，截至2011年，我國海運(yùn)和鐵路的集裝箱聯(lián)運(yùn)量僅占港口集裝箱吞吐量的5%不到，而歐美國家海鐵聯(lián)運(yùn)的比重一般在40%左右。顯然，我國多式聯(lián)運(yùn)的發(fā)展還無法適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體對(duì)物流業(yè)的需要。制約當(dāng)前中國多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的因素較多，缺乏各交通運(yùn)輸部門之間的有效協(xié)調(diào)、推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展缺乏組織和制度保障則是提及較多的原因之一。對(duì)此，筆者以為美國《多式聯(lián)運(yùn)和地面運(yùn)輸效率法》（Intermodel Surface Transportation Effieieney Actof 1991，又稱“冰茶法案”，以下簡稱ISTEA）中的相關(guān)制度措施能夠?yàn)槲覈亩嗍铰?lián)運(yùn)發(fā)展提供有益的借鑒。尤其是法案中對(duì)強(qiáng)調(diào)多式聯(lián)運(yùn)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)規(guī)范以及重視基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)信息與研究工作的理念更具啟示意義。

一、明確多式聯(lián)運(yùn)管理的組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)

美國的聯(lián)邦交通部是全面負(fù)責(zé)物流問題的主要職能部門，根據(jù)《美國法典》（United States Code）第49章第302條對(duì)聯(lián)邦交通部職責(zé)的描述，美國聯(lián)邦交通部有責(zé)任制定和維護(hù)國家交通系統(tǒng)的競(jìng)爭性政策、提高交通系統(tǒng)的效率水平。而1991年通過并沿用至今的ISTEA法案則特別增加了一款有關(guān)多式聯(lián)運(yùn)的內(nèi)容，以作為《美國法典》第49章第302條的內(nèi)容。該條款明確提出：“為了以高能效的方式運(yùn)輸人員和物質(zhì)、奠定生產(chǎn)率增長的基礎(chǔ)、增強(qiáng)國家在全球經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭力、以最優(yōu)的方式利用國家的交通資源，聯(lián)邦政府的一項(xiàng)政策應(yīng)當(dāng)是在境內(nèi)鼓勵(lì)和推動(dòng)國家多式聯(lián)運(yùn)系統(tǒng)的發(fā)展?！睘楸Ｕ洗肆⒎ㄗ谥寄軌虻靡载瀼睾蛯?shí)施，ISTEA法案專門用了一個(gè)章節(jié)的篇幅對(duì)聯(lián)邦多式聯(lián)運(yùn)機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)組成和職責(zé)目標(biāo)等內(nèi)容予以明確。

首先，法案修改了聯(lián)邦交通部的職責(zé)，將“協(xié)調(diào)多式聯(lián)運(yùn)的聯(lián)邦政策并制定新的政策以提升美國的多式聯(lián)運(yùn)效率”的職責(zé)明確列為交通部的法定職責(zé)之一。為此，法案授權(quán)設(shè)立國家多式聯(lián)運(yùn)委員會(huì)（National Commission on Intermodal Transportation），由該委員會(huì)向國會(huì)提出有關(guān)立法建議，并為聯(lián)邦多式聯(lián)運(yùn)政策的制定與推行開展研究和調(diào)查工作。法案所規(guī)定的國家多式聯(lián)運(yùn)委員會(huì)由11名成員組成，為確保委員會(huì)具有廣泛的代表性，其成員中3人由總統(tǒng)任命，另由眾議院議長、眾議院少數(shù)黨領(lǐng)袖、參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖、參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖各任命2人。且法案要求任命的人員應(yīng)當(dāng)來自于熟悉多式聯(lián)運(yùn)政策的人，他們包括聯(lián)邦、州和地方的議員，其他公共交通管理部門和交通服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的代表，如承運(yùn)商、勞動(dòng)者、金融業(yè)者和消費(fèi)者的代表等。為確保委員會(huì)能夠順利開展工作，法案第 5005 條第（e）-（f）款還規(guī)定委員會(huì)可以享有三項(xiàng)權(quán)力：（1）委員會(huì)可以根據(jù)需要委派領(lǐng)取固定工資的人員；（2）應(yīng)委員會(huì)的要求，每個(gè)聯(lián)邦部門或機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人可以在補(bǔ)償（經(jīng)費(fèi)）的基礎(chǔ)上選派這些部門的任何人員，以協(xié)助委員會(huì)履行它在本條款下所列之職責(zé)；（3）應(yīng)委員會(huì)的要求，聯(lián)邦事務(wù)管理局局長在補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)向委員會(huì)提供委員會(huì)為履行本條款職責(zé)而所需的行政支持服務(wù)。

其次，法案明確了多式聯(lián)運(yùn)機(jī)構(gòu)的具體工作目標(biāo)。法案第5005條（b）款規(guī)定國家多式聯(lián)運(yùn)委員會(huì)的主旨是：“將在美國和國際范圍內(nèi)進(jìn)行一次完整的多式聯(lián)運(yùn)調(diào)查和研究。委員會(huì)應(yīng)當(dāng)確立多式聯(lián)運(yùn)的現(xiàn)狀、存在的問題以及促進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)所需要的資源等?；谶@些調(diào)查與研究，委員會(huì)應(yīng)當(dāng)為有助于達(dá)成高效的國家多式聯(lián)運(yùn)系統(tǒng)之目的提出政策建議。”為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，法案還要求在聯(lián)邦交通部內(nèi)設(shè)立由聯(lián)邦的高速公路局、航空管理局、海事管理局、鐵路管理局以及運(yùn)輸管理局等多個(gè)交通管理部門共同組成的多式聯(lián)運(yùn)顧問委員會(huì)（Intermodal Transportation Advisory Board），由該委員會(huì)向聯(lián)邦交通部提供改善多式聯(lián)運(yùn)效率的建議。此外，為了進(jìn)一步明確ISTEA法案中賦予交通部的“協(xié)調(diào)多式聯(lián)運(yùn)的聯(lián)邦政策并制定新的政策以提升美國的多式聯(lián)運(yùn)效率”職責(zé)，法案還授權(quán)在交通部內(nèi)設(shè)立一個(gè)多式聯(lián)運(yùn)辦公室（Office of Intermodalism），以具體承擔(dān)上述法定職責(zé)，即制定和執(zhí)行聯(lián)邦的多式聯(lián)運(yùn)政策。法案明確該辦公室由交通部部長任命的1名主任領(lǐng)導(dǎo)，并由該辦公室向多式聯(lián)運(yùn)顧問委員會(huì)提供管理和文書支持。

二、重視多式聯(lián)運(yùn)的信息搜集和基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫建設(shè)

在美國的多式聯(lián)運(yùn)立法中非常重視基礎(chǔ)性的交通數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的建立。交通部多式聯(lián)運(yùn)顧問委員會(huì)與多式聯(lián)運(yùn)辦公室等組織機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職責(zé)就是建立和管理多式聯(lián)運(yùn)的數(shù)據(jù)信息庫，并負(fù)責(zé)組織相關(guān)問題的研究工作。ISTEA法案明確要求交通部的多式聯(lián)運(yùn)辦公室建立多式聯(lián)運(yùn)數(shù)據(jù)庫，規(guī)定該辦公室應(yīng)當(dāng)：“通過運(yùn)輸統(tǒng)計(jì)局?jǐn)U展、保存和發(fā)布多式聯(lián)運(yùn)數(shù)據(jù)。該部門還應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)政府和都市規(guī)劃組織的數(shù)據(jù)搜集工作以促進(jìn)數(shù)據(jù)庫的發(fā)展。這些數(shù)據(jù)應(yīng)包括：（1）在相關(guān)分類中，通過多式聯(lián)運(yùn)方式運(yùn)送的人員和物質(zhì)的數(shù)量信息；（2）根據(jù)出發(fā)地和目的地的相關(guān)分類，通過多式聯(lián)運(yùn)運(yùn)送人員和物質(zhì)的運(yùn)輸方式信息；（3）公共或私人投資多式聯(lián)運(yùn)設(shè)備和服務(wù)的信息?！辈⑶?，法案還規(guī)定該辦公室還應(yīng)當(dāng)確保數(shù)據(jù)庫的信息能夠有效地向公眾開放。

另外，ISTEA法案中對(duì)于多式聯(lián)運(yùn)辦公室搜集相關(guān)數(shù)據(jù)信息給予了較為充分的資金和權(quán)限保障。該法案第5005條（h）款規(guī)定，聯(lián)邦多式聯(lián)運(yùn)委員會(huì)“可以直接從任何聯(lián)邦部門或機(jī)構(gòu)獲得與履行其在本條款下職責(zé)相關(guān)的美國信息（除了哪些根聯(lián)邦條例需要由這些部門或機(jī)構(gòu)保密的信息）。應(yīng)委員會(huì)的要求，這些部門或機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)將這些非保密信息提供給委員會(huì)?！狈ò傅?002條（c）款還規(guī)定聯(lián)邦多式聯(lián)運(yùn)辦公室“在搜集與多式聯(lián)運(yùn)有關(guān)數(shù)據(jù)的過程中，應(yīng)當(dāng)向擁有百萬以上人口的都會(huì)區(qū)政府以及都市規(guī)劃組織提供技術(shù)支持，以幫助這些政府以及都市規(guī)劃組織搜集這些數(shù)據(jù)?！睂?duì)于搜集信息和建立數(shù)據(jù)庫的資金，法案則明確應(yīng)當(dāng)在交通部的法定預(yù)算資金中予以列支。同時(shí)，法案對(duì)于地方政府和公共交通機(jī)構(gòu)的多式聯(lián)運(yùn)計(jì)劃予以資金支持。法案第5003條規(guī)定：“交通部應(yīng)當(dāng)向各地政府提供資金以實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代多式聯(lián)運(yùn)現(xiàn)代計(jì)劃的目的，這一目的與美國法典第49章第302（e）條所闡述的政策一致。這一現(xiàn)代計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包含搜集多式聯(lián)運(yùn)數(shù)據(jù)的系統(tǒng)。交通部應(yīng)當(dāng)在本條款的范圍內(nèi)向具有多種地理區(qū)域、多樣化交通需求以及多種交通模式或形式的各地政府提供資金?！?/p>

三、立法推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)相關(guān)研究工作

與基礎(chǔ)性信息和數(shù)據(jù)工作相對(duì)應(yīng)的是，法案還列出了八項(xiàng)要求多式聯(lián)運(yùn)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)積極著手進(jìn)行調(diào)查和研究的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目囊括了技術(shù)手段、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、管理問題等多個(gè)層面的問題，具體包括：（1）多式聯(lián)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)：委員會(huì)應(yīng)在國家科學(xué)院的協(xié)作下調(diào)查那些妨害多式聯(lián)運(yùn)適用國際化標(biāo)準(zhǔn)的既有和潛在的特定因素。委員會(huì)應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)每一環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化的潛在利益和比較優(yōu)勢(shì)以及為適用這些標(biāo)準(zhǔn)所必要的投資進(jìn)行評(píng)估。（2）多式聯(lián)運(yùn)對(duì)公共基礎(chǔ)工程的影響：委員會(huì)應(yīng)當(dāng)調(diào)查現(xiàn)有的以及規(guī)劃的多式聯(lián)運(yùn)交通流量，包括現(xiàn)有或規(guī)劃的多式聯(lián)運(yùn)市場(chǎng)規(guī)模，以及這些運(yùn)輸流量對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求有多大。委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)為適用多式聯(lián)運(yùn)而需要興建的基礎(chǔ)設(shè)施提出正式的資金需求建議，特別需要考慮那些連接航空站與港口的地面交通設(shè)施。（3）高效多式聯(lián)運(yùn)的法律障礙：委員會(huì)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)影響多式聯(lián)運(yùn)效率的法律障礙。委員會(huì)特別需要研究的是，現(xiàn)行的分別運(yùn)輸管理體系與多式聯(lián)運(yùn)管理體系之間的效率。（4）財(cái)政問題：委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)改善多式聯(lián)運(yùn)資金效率的障礙因素進(jìn)行調(diào)查。在進(jìn)行這些調(diào)查時(shí)，委員會(huì)應(yīng)當(dāng)調(diào)查以下方面：（A）如何最大效率的使用基金的資源以連接不同運(yùn)輸模式以及使這些運(yùn)輸方式之間彼此適應(yīng)；（B）改進(jìn)以上領(lǐng)域資金使用效率的創(chuàng)新模式。委員會(huì)應(yīng)當(dāng)調(diào)查公共基金的現(xiàn)有模式、提高聯(lián)邦交通信托基金使用限額彈性的意愿，以及擴(kuò)大私人資金的使用等。（5）新技術(shù)：委員會(huì)應(yīng)當(dāng)研究推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的新技術(shù)，以及將這些新技術(shù)具體運(yùn)用到多式聯(lián)運(yùn)中的相關(guān)問題。（6）單證：委員會(huì)應(yīng)當(dāng)研究來源于多式聯(lián)運(yùn)過程中的單證，并提出使這些單證規(guī)范一致、有效率以及簡化的正式建議。（7）研究和發(fā)展：委員會(huì)應(yīng)當(dāng)確定若干與多式聯(lián)運(yùn)相關(guān)的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域是在根據(jù)本條款要求的報(bào)告之后仍然需要進(jìn)一步研究和發(fā)展的問題，同時(shí)還應(yīng)提出一個(gè)執(zhí)行這些研究和發(fā)展計(jì)劃的具體日程。（8）生產(chǎn)效率：委員會(huì)應(yīng)當(dāng)調(diào)查運(yùn)輸費(fèi)率、運(yùn)輸成本以及經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)率與多式聯(lián)運(yùn)的關(guān)系。

除此之外，法案還在第五章專章規(guī)定了推動(dòng)交通研究項(xiàng)目的法律措施，其中包括了對(duì)相關(guān)研究計(jì)劃給予聯(lián)邦資助；推動(dòng)政府與企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)以及個(gè)人進(jìn)行研究協(xié)作；加強(qiáng)相關(guān)教育和培訓(xùn)；規(guī)范交通調(diào)查和統(tǒng)計(jì)工作等多項(xiàng)內(nèi)容。法案第5004條對(duì)于與多式聯(lián)運(yùn)相關(guān)的地面交通，還特別要求交通部應(yīng)當(dāng)與國家公共管理學(xué)院簽訂協(xié)議，以繼續(xù)有關(guān)提升交通部運(yùn)輸項(xiàng)目的執(zhí)行效率、降低費(fèi)用、提高地面交通相關(guān)部門的多樣化協(xié)作等方案的研究。并要求交通部應(yīng)當(dāng)向國會(huì)報(bào)告其在后續(xù)研究中發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)而提出政策方面的建議。

四、ISTEA法案對(duì)美國多式聯(lián)運(yùn)業(yè)發(fā)展的影響及其啟示

盡管法案的實(shí)施并不順利，其中一些項(xiàng)目和措施并未按照計(jì)劃的時(shí)間完成，一些美國的研究者也指出法案仍然遺留了一些多式聯(lián)運(yùn)問題尚未解決。例如，缺乏足夠的聯(lián)邦資金資助多式聯(lián)運(yùn)交通項(xiàng)目、多式聯(lián)運(yùn)的利益相關(guān)者之間缺乏協(xié)作、缺乏資源對(duì)多式聯(lián)運(yùn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估等。但是，ISTEA法案的推出仍然在一定程度上推動(dòng)了美國多式聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)的發(fā)展，并為美國地面交通系統(tǒng)的完善奠定了制度基礎(chǔ)。法案實(shí)施二十年以來，美國的物流發(fā)展水平得到了穩(wěn)步提高，即便是在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，美國的聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)仍然得到了一定程度的增長。根據(jù)美國鐵路協(xié)會(huì)（AAR）的統(tǒng)計(jì)，2011年全年美國鐵路聯(lián)運(yùn)總量比上年上升了5.4%，其拖車集裝箱總量就達(dá)到了1，190萬箱。因此，ISTEA法案雖然并非盡善盡美，但法案從制度層面確立了多式聯(lián)運(yùn)的政府組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化了多式聯(lián)運(yùn)信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)以及相關(guān)研究工作，從而推動(dòng)了多式聯(lián)運(yùn)的發(fā)展。

具體來說，就我國當(dāng)前交通管理體制所存在的突出問題而言，ISTEA法案在多式聯(lián)運(yùn)方面的規(guī)定值得借鑒之處主要在三個(gè)方面：其一，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地面交通系統(tǒng)的綜合性管理。在國家層面設(shè)立一個(gè)能夠有效協(xié)調(diào)公路、鐵路、航空、海運(yùn)、內(nèi)河水運(yùn)以及都市公共交通系統(tǒng)的綜合性貨物運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)非常必要，這不僅是制定和執(zhí)行多式聯(lián)運(yùn)政策和制度規(guī)章的機(jī)構(gòu)保障，也是推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)化和一體化進(jìn)程的組織手段；其二，應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)范交通統(tǒng)計(jì)信息的搜集、歸類、整理和發(fā)布工作。交通統(tǒng)計(jì)信息是促進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)效率、提升多式聯(lián)運(yùn)管理水平、推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)研究工作、科學(xué)評(píng)價(jià)多式聯(lián)運(yùn)交通設(shè)施項(xiàng)目的基礎(chǔ)性工作。缺乏立法保障這方面的工作難免在資金、技術(shù)手段和權(quán)限方面多有障礙，因而有必要通過法律規(guī)范明確建立多式聯(lián)運(yùn)交通信息系統(tǒng)的責(zé)任與權(quán)限，并給予必要的財(cái)政保障；其三，應(yīng)整合政府、企業(yè)及其他研究機(jī)構(gòu)的研究資源，形成相互協(xié)作、資源共享、切合國家多式聯(lián)運(yùn)公共政策的研究體系，并重點(diǎn)將政府研究資源投入到多式聯(lián)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)化化、多式聯(lián)運(yùn)管理技術(shù)等公益性、基礎(chǔ)性研究計(jì)劃當(dāng)中。

[1]See：Intermodel Sur face Transpor tation Ef fieieney Act of 1991，Section 5001.

[2]See：Intermodel Sur face Transpor tation Ef f ieieney Act of 1991，Section 5002.

[3]See：Intermodel Sur face Transpor tation Ef f ieieney Act of 1991，Section 5002（c）.

[4]See：Intermodel Sur face Transpor tation Ef f ieieney Act of 1991，Section 5005（c）.

[5]Katherine Siggerud，Intermodal Transpor tation：DOT Could Take Further Actions to Address Intermodal Bar riers.GAO-07-718.Washington，D.C.：June 20，2007.