論先行先試權(quán)評(píng)估的緣起、標(biāo)準(zhǔn)與方法

王廣輝，胡 朋

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（下文稱(chēng)“綜改區(qū)”）在我國(guó)逐步推進(jìn)體制改革中扮演著重要的角色，從法學(xué)的視角對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)和深入的研究并不多見(jiàn)。與此對(duì)應(yīng)的現(xiàn)實(shí)則是，綜改區(qū)的數(shù)量日益增加，綜改區(qū)所試驗(yàn)的權(quán)力內(nèi)容也在不斷拓展，需要制度規(guī)范對(duì)其進(jìn)行規(guī)整，以防止先行先試權(quán)的運(yùn)行脫離法治軌道，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)先行先試權(quán)的適度張力，契合先行先試權(quán)的設(shè)立初衷。如何確保這樣權(quán)力效果之實(shí)現(xiàn)，可以采取的技術(shù)手段就是對(duì)權(quán)力的運(yùn)行以及權(quán)力運(yùn)行中所創(chuàng)設(shè)的制度進(jìn)行評(píng)估，為先行先試權(quán)的制度創(chuàng)新之推廣提供依據(jù)。

一、先行先試權(quán)的評(píng)估的緣起

（一）客觀要求：綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)與先行先試權(quán)的興起

從發(fā)生學(xué)的角度來(lái)講，“先行先試”是在我國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程中，在權(quán)力運(yùn)作的伸縮與權(quán)力內(nèi)涵變遷中直接或者間接地產(chǎn)生的，是我國(guó)漸進(jìn)式改革的產(chǎn)物。歷經(jīng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、國(guó)家高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等幾個(gè)階段之后，尤其在國(guó)家綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)設(shè)置過(guò)程中，逐漸地由非官方的民間立場(chǎng)走向官方的正式話語(yǔ)。

在確立浦東綜改試驗(yàn)區(qū)資格時(shí)，國(guó)務(wù)院并沒(méi)有使用過(guò)“先行先試”的字眼。不過(guò)，在批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)的綜合配套改革試點(diǎn)時(shí)，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2006〕20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），“先行先試”即首次出現(xiàn)在這一正式文件中。國(guó)務(wù)院指出，濱海新區(qū)要“先行試驗(yàn)一些重大的改革開(kāi)放措施”，“在金融企業(yè)、金融業(yè)務(wù)、金融市場(chǎng)和金融開(kāi)放等方面的重大改革，原則上可安排在天津?yàn)I海新區(qū)先行先試?！贝撕?，“先行先試”表述的再次出現(xiàn)是在國(guó)務(wù)院2008年9月7日頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2008〕30號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中。之后不久，在2009年1月8日由國(guó)家發(fā)改委公布的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008－2020）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《綱要》中先后共六次提及“先行先試”［1］12。由此可見(jiàn)，“先行先試”的概念與提法，已經(jīng)從普通民眾對(duì)改革的認(rèn)知和改革實(shí)踐者的共識(shí)，逐步上升到國(guó)家具有法律效力的規(guī)范性文件之中。

作為官方正式用語(yǔ)的“先行先試權(quán)”，意味著其不再是一種偶然發(fā)生的社會(huì)現(xiàn)象，而是被納入我國(guó)社會(huì)建設(shè)中制度創(chuàng)新的重要范疇。在倡導(dǎo)法治理念的當(dāng)下，面對(duì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中諸多復(fù)雜的新問(wèn)題，打破常規(guī)便成為國(guó)家權(quán)力在處理各種新問(wèn)題的應(yīng)有之意。打破常規(guī)的過(guò)程就是“先行先試權(quán)”生發(fā)和運(yùn)用的過(guò)程，基于權(quán)力自身的特點(diǎn)，有必要對(duì)現(xiàn)行“先行先試權(quán)”這一具有某種政治意味的話語(yǔ)轉(zhuǎn)化為法律話語(yǔ)。理由在于，在權(quán)力的行使過(guò)程中，難免會(huì)觸及到權(quán)力的禁區(qū)，甚至在某些領(lǐng)域突破現(xiàn)有法律的規(guī)定［1］14。我們并不贊同地方有預(yù)期地不惜以犧牲憲法原則和法律規(guī)則為代價(jià)，而進(jìn)行大膽的試錯(cuò)；同時(shí)，改革中試出的錯(cuò)，理應(yīng)在法治的基本框架內(nèi)不斷修正，否則，憲法的權(quán)威性就會(huì)受到極大的威脅，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)就失去其堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)。毋庸置疑，規(guī)范“先行先試權(quán)”是我國(guó)當(dāng)下法治政府建設(shè)與社會(huì)管理創(chuàng)新的保障，而將“先行先試權(quán)”的法律化處理，則是一個(gè)技術(shù)處理過(guò)程?？茖W(xué)設(shè)置“先行先試權(quán)”運(yùn)行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與方法，是從規(guī)范層面關(guān)注正式化了的“先行先試權(quán)”的重要方面，是技術(shù)化處理“先行先試”問(wèn)題的理路。另一個(gè)方面，從目前綜改區(qū)的現(xiàn)狀來(lái)看，迄今為止，獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)共計(jì)14個(gè)，初步形成了一定的格局，仍有廣西北部灣、海南等些許地區(qū)亦在為加入綜改行列積極努力。然而，十四大新區(qū)的“先行先試”的內(nèi)容和各自的側(cè)重點(diǎn)存在較大差異。鑒于此，先行先試權(quán)的評(píng)估與制度糾偏的構(gòu)建是順應(yīng)這一客觀現(xiàn)實(shí)的必然要求，也是化解法律風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。

（二）邏輯訴求：權(quán)力運(yùn)行的必要監(jiān)督

作為權(quán)力的先行先試權(quán)，“權(quán)力必須受到規(guī)范”。先行先試權(quán)，是一定區(qū)域共同體成員整合和利用各種資源實(shí)現(xiàn)特定利益的控制力和支配力，首先具備權(quán)力的一般屬性。按照目前廣為接受的提法，“先行先試”使地方政府最為感興趣的即是，以“試驗(yàn)”的名義“越位”行使中央的部分職權(quán)，使得地方在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索中擁有更大的權(quán)力。在實(shí)體法層面，《憲法》第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！边@一原則性的規(guī)定為中央和地方權(quán)力的分配提供了憲法依據(jù)。從先行先試權(quán)的目的來(lái)講，先行先試權(quán)旨在為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體戰(zhàn)略而在特定區(qū)域先行嘗試性地實(shí)施特定的制度。從先行先試權(quán)運(yùn)行的角度來(lái)看，先行先試權(quán)符合權(quán)力主體、權(quán)力客體、權(quán)力目的等要素要求。具體來(lái)講，目前我國(guó)十大綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，先行先試權(quán)是由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院特定部委通過(guò)行政規(guī)范性文件授予的，具備行政授權(quán)的性質(zhì)。在國(guó)家層面，先行先試權(quán)由特定政府來(lái)行使，并指向行政授權(quán)的特定內(nèi)容和對(duì)象?；谏衔膹臋?quán)力的主觀要件、主體、客體、目的等的分析可以看出，先行先試權(quán)具備權(quán)力的屬性，是一種具體的、具有中國(guó)特色的權(quán)力。理論上講（事實(shí)上亦是如此），先行先試權(quán)具備一定的控制力、支配力以及影響力［1］15。因此，建立先行先試權(quán)的評(píng)估制度，對(duì)先行先試權(quán)運(yùn)行的依據(jù)、目的、權(quán)力的內(nèi)容、運(yùn)行程序、權(quán)力效能進(jìn)行評(píng)估就顯得異常重要，便于對(duì)先行先試權(quán)進(jìn)行及時(shí)的糾偏。

除了上述兩個(gè)原因之外，先行先試權(quán)在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中，國(guó)務(wù)院及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等具體授權(quán)主體在批準(zhǔn)某一特定區(qū)域?yàn)榫C合配套改革試驗(yàn)區(qū)之時(shí)，缺乏對(duì)授權(quán)期限的明確規(guī)定。授權(quán)主體這種充分賦予被授權(quán)主體時(shí)間自由度的技術(shù)處理，同時(shí)也為先行先試權(quán)的異化提供了可能。在2005年首次批準(zhǔn)國(guó)家綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)在特定行業(yè)的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行先行先試，并積累制度創(chuàng)新成果適時(shí)推廣。到目前為止，國(guó)家綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新成果沒(méi)有明顯的跡象，究其原因：一方面是由于綜改區(qū)假借先行先試之名獲取政策支持之可能，另一方面是由于新制度缺乏可行的評(píng)估機(jī)制導(dǎo)致不敢貿(mào)然推廣。無(wú)論前者還是后者，都要求建立一套行之有效的評(píng)估機(jī)制。

二、先行先試權(quán)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)

先行先試權(quán)運(yùn)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)估活動(dòng)開(kāi)展的基礎(chǔ)，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)就不可能有評(píng)估，標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行先行先試權(quán)運(yùn)行評(píng)估的起點(diǎn)，影響并決定著評(píng)估人員的構(gòu)成、評(píng)估方法的選擇及具體評(píng)估程序的展開(kāi)。因此，先行先試權(quán)運(yùn)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定必須在整體上反映先行先試權(quán)所依據(jù)的法律、規(guī)章實(shí)施的狀態(tài)，反映先行先試權(quán)的實(shí)踐和社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展之間的關(guān)系及其變化情況，并對(duì)社會(huì)治理、社會(huì)效益和社會(huì)影響提供綜合評(píng)價(jià)的參照系。制定先行先試權(quán)運(yùn)行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的目的，是使先行先試權(quán)運(yùn)行評(píng)估主體依據(jù)確定的指標(biāo)去衡量、評(píng)價(jià)先行先試權(quán)運(yùn)行所取得的成果，避免隨意性、盲目性和不必要的重復(fù)勞動(dòng)，使先行先試權(quán)運(yùn)行達(dá)到最佳程度?；谝陨戏治?，先行先試權(quán)運(yùn)行評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)主要為：合法性標(biāo)準(zhǔn)、有效性標(biāo)準(zhǔn)與必要性標(biāo)準(zhǔn)。

（一）合法性標(biāo)準(zhǔn)

合法性標(biāo)準(zhǔn)，就是要審查被評(píng)估的先行先試權(quán)是否由法律規(guī)定，同時(shí)，還要審查先行先試權(quán)的運(yùn)行部門(mén)是否超越法律優(yōu)先和法律保留的原則，先行先試權(quán)運(yùn)行過(guò)程中的程序制度設(shè)計(jì)以及先行先試權(quán)運(yùn)行中的制度創(chuàng)新是否符合法治原則。合法性是我國(guó)依法治國(guó)的必然要求，一方面，先行先試權(quán)的運(yùn)行必須在法治的語(yǔ)境下進(jìn)行，緊緊圍繞具有中國(guó)特色的法治進(jìn)行制度創(chuàng)新；另一方面，先行先試權(quán)的旨趣就是突破傳統(tǒng)的治理機(jī)制，在“試錯(cuò)”中銜接傳統(tǒng)與現(xiàn)代，融合制度移植與本土資源，也是為了更好地完善法治、發(fā)展法治。從這個(gè)意義上講，合法性標(biāo)準(zhǔn)是先行先試權(quán)運(yùn)行評(píng)估的首要標(biāo)準(zhǔn)。合法性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容是非常豐富的，一般情況下，檢驗(yàn)一部法規(guī)是否合法有效，可以從以下五個(gè)方面判斷。

第一，先行先試權(quán)的目的是否合法。先行先試權(quán)的目的的合法性指的是獲得先行先試權(quán)的主體本身的初衷與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)需要符合現(xiàn)行的法律法規(guī)的要求或者實(shí)質(zhì)法治的客觀要求，或者指的是基于法律法規(guī)要求的先行先試權(quán)授權(quán)主體的目的與獲得先行先試權(quán)主體之間的匹配度問(wèn)題。我國(guó)設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的初衷在于，有效解決改革開(kāi)放30年來(lái)所存在的諸多問(wèn)題，如“GDP的盲目推崇”、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的難題、行政體制效率低下、城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的弊病、金融市場(chǎng)的發(fā)展瓶頸等。因此，先行先試權(quán)的運(yùn)行要緊緊圍繞設(shè)定綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的初衷，以及初衷背后所指向的“人的全面實(shí)現(xiàn)”的制度理性。

第二，先行先試權(quán)的來(lái)源是否合法。先行先試權(quán)來(lái)源的合法性問(wèn)題，主要體現(xiàn)在授權(quán)主體是否合法以及授權(quán)的方式是否合法的基礎(chǔ)之上。探討授權(quán)主體合法性的問(wèn)題，關(guān)鍵在于明確作為先行先試權(quán)靈魂的制度創(chuàng)新之內(nèi)涵。其中包含三種情形：一是在原法律制度的框架內(nèi)對(duì)法律規(guī)范所做的變通性執(zhí)行所進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)；二是不違反法律禁止性規(guī)定的前提下進(jìn)行的具有原創(chuàng)性的制度設(shè)計(jì)；三是超越法律本身所進(jìn)行的制度創(chuàng)新，是對(duì)原規(guī)則的實(shí)質(zhì)性地全部或者部分的顛覆。依照憲法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)進(jìn)行行政管理體制和模式的創(chuàng)新，對(duì)于情形一和情形二，屬于其職權(quán)范圍內(nèi)。對(duì)于最后一種情形，基于憲法第89條第1款的規(guī)定“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施”的權(quán)力角色，國(guó)務(wù)院不能進(jìn)行授權(quán)，同時(shí)國(guó)務(wù)院授權(quán)的方式方法必須符合法律的規(guī)定。作為授權(quán)主體或確權(quán)主體的地方人大或者地方政府，判定其在先行先試權(quán)中的合法性，重要的考量標(biāo)準(zhǔn)就是職責(zé)與職權(quán)。

第三，先行先試權(quán)的內(nèi)容是否合法。先行先試權(quán)的權(quán)限的合法性問(wèn)題旨在解決同一機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的權(quán)力關(guān)系以及同一級(jí)別不同機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分工與合作的關(guān)系。其意味著，表面上看，先行先試權(quán)是以一個(gè)綜合的姿態(tài)出現(xiàn)，但是在具體的領(lǐng)域，先行先試權(quán)運(yùn)作的領(lǐng)域是特定的，即先行先試權(quán)運(yùn)作的范圍和幅度是有限的。因此，先行先試權(quán)運(yùn)行的范圍和幅度不能超越法治的限度，在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)作中主要表現(xiàn)為該權(quán)力符合法律規(guī)定性要求。除此之外，先行先試權(quán)運(yùn)作所指向的內(nèi)容，應(yīng)該是法律法規(guī)所允許的。

第四，先行先試權(quán)運(yùn)行的程序是否合法?！胺色@得充分的規(guī)范意義，既不是通過(guò)其形式本身，也不是通過(guò)先天所具有的道德內(nèi)容，而是通過(guò)立法程序，正是這種程序產(chǎn)生了合法性”［2］167。因此，程序在法治國(guó)家中占據(jù)著重要的位置。具體言之，先行先試權(quán)運(yùn)行程序的合法性包含兩個(gè)層面的內(nèi)容：其一，先行先試權(quán)的運(yùn)行程序本身必須符合法律法規(guī)的程序性規(guī)定，下位法不得與上位法沖突；其二，非法律法規(guī)規(guī)定的先行先試權(quán)運(yùn)行程序設(shè)定必須符合程序正義的理性，體現(xiàn)多方主體的參與性、裁判者的中立性、程序的對(duì)等性以及程序的合理性等程序正義的基本要求。

第五，先行先試權(quán)的制度創(chuàng)新成果是否合法。先行先試權(quán)的核心和關(guān)鍵就是制度創(chuàng)新。先行先試權(quán)的制度創(chuàng)新成果是否合法主要包含兩個(gè)問(wèn)題：制度本身是否符合形式法治要求和實(shí)質(zhì)法治要求，該制度是否符合法律的時(shí)限要求，先行先試權(quán)中的制度創(chuàng)新，首先是一種要式行為，即需要通過(guò)規(guī)范性文件進(jìn)行確認(rèn)；其次，此項(xiàng)制度創(chuàng)新的適用范圍需要對(duì)應(yīng)不同效力層級(jí)的規(guī)范性文件；再次，制度創(chuàng)新符合法律優(yōu)先和法律保留的原則，不得同上位法相抵觸；接著，確認(rèn)制度創(chuàng)新的規(guī)范性文件應(yīng)滿(mǎn)足自洽性和完滿(mǎn)性，符合立法的技術(shù)性規(guī)定；最后，明確該制度適用的對(duì)象以及生效時(shí)間與失效情形、時(shí)間。

（二）有效性標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于漸進(jìn)式改革語(yǔ)境下的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，先行先試權(quán)的有效性是至關(guān)重要的，它是國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的核心內(nèi)容，是先行先試權(quán)設(shè)立的初衷和價(jià)值的直接體現(xiàn)。先行先試權(quán)運(yùn)行的結(jié)果就是創(chuàng)設(shè)符合中國(guó)發(fā)展實(shí)際的新制度、新的治理方法，而制度與方法的生命在于邏輯，更在于實(shí)施。因此，在對(duì)先行先試權(quán)進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程中，對(duì)先行先試權(quán)有效性的考察具有必要性。先行先試權(quán)的有效性，指的是先行先試權(quán)運(yùn)行中所達(dá)致的對(duì)政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化體制以及社會(huì)管理制度的優(yōu)化和創(chuàng)新程度。從字面上理解，亦可理解為先行先試權(quán)在實(shí)施過(guò)程中所達(dá)到的實(shí)際效果。因此，評(píng)價(jià)先行先試權(quán)的有效性，可以從其所產(chǎn)生的政治效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、文化效應(yīng)以及社會(huì)效應(yīng)綜合評(píng)價(jià)。

第一，先行先試權(quán)的運(yùn)行的政治效應(yīng)評(píng)價(jià)，即有無(wú)促進(jìn)政治民主的優(yōu)質(zhì)化實(shí)現(xiàn)。先行先試權(quán)的運(yùn)行過(guò)程中，利益的獲取以及實(shí)現(xiàn)中的政治博弈是否對(duì)妥協(xié)、寬容、和諧的政治文化有所助益，其程序的設(shè)計(jì)是否符合公平、正義的一般要求，是否尊重各方利益主體的參與權(quán)，是否引入充分的論證和辯論制度等?？剂恐T如此類(lèi)的因素，是因?yàn)槠溆欣趶?qiáng)化政治參與的意識(shí)，激活政治生態(tài)的良性運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)政治制度的跨越式創(chuàng)新。具體言之，就是考量先行先試權(quán)對(duì)中國(guó)的政治關(guān)系、政治行為、政治體系、政治文化、政治發(fā)展等的影響性評(píng)價(jià)。

第二，先行先試權(quán)的運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)，即是否對(duì)經(jīng)濟(jì)總量以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有所增益。對(duì)于先行先試權(quán)有效性的評(píng)估，我們還可以從經(jīng)濟(jì)效益的角度去考察。它通過(guò)先行先試權(quán)的細(xì)化指標(biāo)以及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序設(shè)計(jì)作用于社會(huì)的結(jié)果與取得這種結(jié)果所耗費(fèi)的資源（人力、物力）進(jìn)行比較，來(lái)考察和評(píng)價(jià)先行先試權(quán)運(yùn)行及其制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的意義［3］。經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估方法的產(chǎn)生，是因?yàn)槿魏沃贫鹊膭?chuàng)新，都需要資源投入，任何制度性結(jié)果的取得，都要耗費(fèi)一定的資源。通過(guò)對(duì)投入與產(chǎn)出之效率和公平這一范疇的把握，尤其對(duì)于以經(jīng)濟(jì)體制改革為“試錯(cuò)”內(nèi)容的先行先試權(quán)之評(píng)估，則具有關(guān)鍵性的影響。

第三，先行先試權(quán)的運(yùn)行的文化效應(yīng)的評(píng)價(jià)，即對(duì)于我國(guó)文化的傳承與發(fā)展以及文化制度有無(wú)促進(jìn)作用。先行先試權(quán)中的制度創(chuàng)新的內(nèi)容，文化制度的創(chuàng)新也是其題中應(yīng)有之義，各個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)概莫能外，其都涉及行政文化的整合與發(fā)展、企業(yè)文化的國(guó)際化發(fā)展、誠(chéng)信與責(zé)任文化的弘揚(yáng)與發(fā)展以及權(quán)利文化的普及與中國(guó)化。支撐制度順利運(yùn)行的一個(gè)重要因素就是文化，因此，對(duì)于先行先試權(quán)運(yùn)行過(guò)程中對(duì)于文化以及文化制度的作用以及影響進(jìn)行評(píng)估，并納入有效性評(píng)估指標(biāo)體系中，具有根本性的意義。

第四，先行先試權(quán)的運(yùn)行的社會(huì)效益評(píng)價(jià)。用社會(huì)效益的衡量指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)先行先試權(quán)的運(yùn)行有效性，是指先行先試權(quán)在調(diào)適失序的社會(huì)生活所至的狀態(tài)和程度。社會(huì)效應(yīng)的評(píng)估，是對(duì)特定區(qū)域的民眾對(duì)于特定先行先試權(quán)運(yùn)行本身最為直觀的感受的考量，其涉及個(gè)體自身權(quán)利保護(hù)的狀況，周邊生存狀況的改善情況，所處政府的服務(wù)能力以及執(zhí)政能力的提升情況以及國(guó)家綜合國(guó)力的提升狀況等［4］。正如前文所述，先行先試權(quán)的目的就是要更好地實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)，因此，對(duì)社會(huì)效益的評(píng)價(jià)之意義不言而喻。

（三）必要性標(biāo)準(zhǔn)

在追問(wèn)先行先試權(quán)是否合法以及先行先試權(quán)是否有效（或者具有時(shí)效性）這兩個(gè)問(wèn)題之后，進(jìn)而需要反思的就是先行先試權(quán)運(yùn)行的問(wèn)題意識(shí)是否屬于假象的問(wèn)題意識(shí)，即為了先行先試權(quán)而先行先試，或者說(shuō)設(shè)立該先行先試權(quán)有沒(méi)有必要。在某種意義上講，先行先試權(quán)的運(yùn)行之必要性，旨在解決先行先試權(quán)運(yùn)行的目的和手段的關(guān)系問(wèn)題。處理好目的和手段的關(guān)系，一方面有利于增強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的控制，預(yù)防因權(quán)力的濫用而對(duì)公民基本權(quán)利的侵害；另一個(gè)方面有利于減少對(duì)資源的浪費(fèi)，防止政治資源和經(jīng)濟(jì)資源的枯竭，增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任感。先行先試權(quán)的運(yùn)行需要處理好目的和手段的關(guān)系問(wèn)題，涉及一項(xiàng)重要的原則就是比例原則問(wèn)題。比例原則作為行政法的“帝王條款”，已在國(guó)外的立法研究和司法實(shí)踐中獲得普遍重視和不同程度的運(yùn)用［5］。因此，通過(guò)比例原則來(lái)規(guī)范和評(píng)價(jià)先行先試權(quán)則是對(duì)其正當(dāng)性基礎(chǔ)的確認(rèn)。

比例原則在公法中的運(yùn)用，目的之適當(dāng)性與手段的必要性是其關(guān)鍵的兩個(gè)方面。對(duì)先行先試權(quán)之必要性的評(píng)估，首先，就是對(duì)目的本身是否與所處時(shí)代的政治文明化程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是否與文化發(fā)展的水平以及人們的心理預(yù)期相適應(yīng)等方面進(jìn)行評(píng)估。其次，在實(shí)現(xiàn)特定目的時(shí)，是否存在多種方案以及如何選擇損害最小的手段。最后，對(duì)目的的存在與手段的選擇是否達(dá)致均衡進(jìn)行評(píng)估。通過(guò)三者的評(píng)估，綜合把握先行先試權(quán)存在的必要性問(wèn)題。相比于目的之適當(dāng)性問(wèn)題，由于目的本身的抽象性，以及目的之“公共利益”之界定標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，手段的必要性之評(píng)估則具有較強(qiáng)的操作性，但是仍然可以通過(guò)先行先試權(quán)運(yùn)行中所發(fā)生的客觀事實(shí)進(jìn)行目的推定，進(jìn)行量化的評(píng)估。手段之必要性，可以依照制度成本、機(jī)會(huì)成本等方式進(jìn)行量化評(píng)估。綜上，必要性的評(píng)估是必要的，也是具有可行性操作的。

值得注意的是，上述三重標(biāo)準(zhǔn)，在邏輯順序上，先行先試權(quán)的運(yùn)行首先就是一個(gè)法治的評(píng)價(jià)，即先行先試權(quán)權(quán)限的來(lái)源或者權(quán)利的來(lái)源是否由法律所規(guī)定，或者是否符合權(quán)力與權(quán)利來(lái)源的一般理性。只有先行先試權(quán)符合合法性這一首要標(biāo)準(zhǔn)，才有探討其效能和功用的問(wèn)題。一項(xiàng)符合合法性標(biāo)準(zhǔn)的先行先試權(quán)，并不意味著此項(xiàng)權(quán)能能對(duì)社會(huì)公共利益有所增益。先行先試權(quán)的“試錯(cuò)”性質(zhì)，本身就包含著先行先試權(quán)“增益”“維持”和“損益”三種可能結(jié)果。確保先行先試權(quán)之有效性就顯得必要，以避免先行先試權(quán)的運(yùn)作導(dǎo)致社會(huì)生活秩序陷入更加混亂的境況。通過(guò)對(duì)社會(huì)秩序的某個(gè)特定環(huán)節(jié)暢通之目的設(shè)計(jì)創(chuàng)設(shè)特定的先行先試權(quán)，實(shí)現(xiàn)這一目的的方式和方法具有多樣性，在各自滿(mǎn)足合法性和有效性?xún)蓚€(gè)要件之后，究竟如何選擇？無(wú)疑涉及的就是目的和手段的關(guān)系問(wèn)題，需要回答的就是先行先試權(quán)的必要性問(wèn)題。

三、先行先試權(quán)評(píng)估的方法

先行先試權(quán)作為伴隨著中國(guó)漸進(jìn)式改革的產(chǎn)物，在政府權(quán)力的不斷膨脹和擴(kuò)張這一大的世界潮流中，它為改革開(kāi)放“試”出了諸多具有創(chuàng)新性的制度，適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需求，但是也對(duì)傳統(tǒng)的憲法原則和價(jià)值構(gòu)成了沖擊。因此，必須在方法論的引導(dǎo)性，運(yùn)用具體的評(píng)估方法，對(duì)其進(jìn)行事前、事中以及事后的評(píng)估，及時(shí)取締與我國(guó)憲法原則和憲法精神相違背的先行先試權(quán)，及時(shí)改正或者撤銷(xiāo)與我國(guó)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相沖突的先行先試權(quán)。通過(guò)評(píng)估制度這一行為干預(yù)機(jī)制，確保先行先試權(quán)的運(yùn)行能實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)效應(yīng)及其正確的發(fā)展方向。

（一）先行先試權(quán)評(píng)估的方法論

方法論的確定，首先表現(xiàn)在評(píng)估對(duì)象的具體性（Specific），即應(yīng)當(dāng)為所有人理解，不能導(dǎo)致其他不同的理解。其次，評(píng)估對(duì)象的可估量性（Measurable），即應(yīng)當(dāng)用一種可以衡量的方式來(lái)界定未來(lái)預(yù)期的狀態(tài)，使得目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)可以被證實(shí)。這些目標(biāo)或者可以被量化，或者可以進(jìn)行基于一定的描述或用計(jì)分方式分級(jí)。再次，評(píng)估對(duì)象的可接受性（Accepted），即被那些有責(zé)任實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的人所接受。然后，評(píng)估對(duì)象的現(xiàn)實(shí)性（Realistic），即目標(biāo)必須現(xiàn)實(shí)，使影響評(píng)估的負(fù)責(zé)人覺(jué)得有意義。最后，評(píng)估對(duì)象的時(shí)效性（Time－dependent），即必須有明確的截止日期作為時(shí)間限制［6］。

（二）先行先試權(quán)評(píng)估之具體方法

1.成本收益分析。實(shí)質(zhì)是對(duì)“先行先試”政策實(shí)施后產(chǎn)生的社會(huì)總成本和總收益進(jìn)行預(yù)測(cè)。衡量的標(biāo)準(zhǔn)是，政府監(jiān)管所預(yù)期的凈收益是適當(dāng)?shù)?。?jiǎn)言之，政府通過(guò)法律的、經(jīng)濟(jì)的和行政的手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)，是否增加了社會(huì)總福利［6］。社會(huì)總福利的增加在經(jīng)濟(jì)學(xué)中視為實(shí)現(xiàn)了卡爾多——?？怂剐?，通過(guò)這樣的方法則證明了先行先試權(quán)的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)了其自身應(yīng)當(dāng)具備的效率性（或有效性）屬性。成本主要包括以下五類(lèi)：一是立法成本，即準(zhǔn)備、通過(guò)以及修改法律的成本；二是國(guó)家預(yù)算支出方面的成本；三是行政成本，即用于行政支出方面的成本，包括人員成本和物資成本；四是給規(guī)制對(duì)象增加的成本負(fù)擔(dān)，即對(duì)社會(huì)、企業(yè)和公民造成的負(fù)擔(dān)，以及對(duì)環(huán)境等造成的長(zhǎng)期影響；五是先行先試權(quán)運(yùn)行的制度創(chuàng)新所付出的其他綜合成本，即配套實(shí)施的建構(gòu)成本、權(quán)力內(nèi)耗所發(fā)生的成本。收益主要包括如下的指標(biāo)：一是先行先試權(quán)運(yùn)行地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的同比增加額以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量水平，即是否“低碳”“綠色GDP”；二是人均收入水平增幅以及收入差距縮小的比例；三是先行先試權(quán)運(yùn)行所提供的就業(yè)崗位以及社會(huì)保障體系的改善情況；四是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的總量、比例以及使用率；五是優(yōu)惠政策所致的成本降低等間接收益。

2.成本有效性分析。成本有效性分析是在預(yù)期政策方案結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)不同政策選擇所發(fā)生的成本進(jìn)行比較。社會(huì)性事務(wù)中的安全、健康和環(huán)境保護(hù)，它們本身不是商品，不能用價(jià)格表示貨幣數(shù)量，也不存在交易市場(chǎng)［7］。在這種情況下，成本有效性分析可以作為成本―收益分析的替代工具，根據(jù)不同先行先試權(quán)發(fā)生的成本而產(chǎn)生的收益進(jìn)行比較，可以對(duì)不同先行先試權(quán)選擇做出評(píng)價(jià)和比較。有效性分析主要集中在先行先試權(quán)運(yùn)行過(guò)程中對(duì)于政治體制的完善與發(fā)展?fàn)顩r、對(duì)于經(jīng)濟(jì)制度（包括經(jīng)濟(jì)體制、企業(yè)組織文化、信托責(zé)任等）的正負(fù)影響度，對(duì)于文化體制的健全情況以及對(duì)文化發(fā)展的影響，對(duì)于社會(huì)良性生活秩序的維護(hù)和改善情況等方面的評(píng)價(jià)。成本有效性的評(píng)價(jià)，可以采取統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法進(jìn)行定量化研究，同時(shí)采取社會(huì)學(xué)的方法進(jìn)行分級(jí)定性研究。

3.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。不確定性充斥著政策制定與實(shí)施的每一個(gè)環(huán)節(jié)，因此，在影響評(píng)估分析中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是必不可少的一部分。決策者往往面臨減少或者消除對(duì)環(huán)境或者健康不利影響的風(fēng)險(xiǎn)的需要，因此需要采取相應(yīng)的措施來(lái)管理風(fēng)險(xiǎn)。先行先試權(quán)所進(jìn)行的制度創(chuàng)新，由于其是在特定的時(shí)期、特定的空間進(jìn)行的，必然面臨著眾多風(fēng)險(xiǎn)，既有國(guó)內(nèi)外政治變革的風(fēng)險(xiǎn)，又有國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)，除此之外，存在著法律風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是將先行先試權(quán)的運(yùn)行置于國(guó)外和國(guó)內(nèi)兩個(gè)政治話語(yǔ)體系、國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)以及法律法規(guī)正常變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)中予以綜合的考量，判定其在當(dāng)下以及未來(lái)時(shí)空的有效性以及必要性。

綜上，先行先試權(quán)的評(píng)估是一個(gè)系統(tǒng)工程，所述的具體評(píng)估方法并非絕然割裂，而是相輔相成的。在先行先試權(quán)的個(gè)案評(píng)估中，是對(duì)上述之方法以及其他有利于科學(xué)評(píng)估的方法之綜合運(yùn)用。通過(guò)綜合評(píng)估，確保先行先試權(quán)的本來(lái)意涵。

［1］王誠(chéng).改革中的先行先試權(quán)研究［M］.北京：法律出版社，2009.

［2］哈貝馬斯.在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論［M］.童世駿，譯.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2003.

［3］郭道暉.立法效益與效率［J］.法學(xué)研究，1996（2）.

［4］童列春.論身份正義的訴求與實(shí)現(xiàn)［J］.甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（2）.

［5］王名揚(yáng)，馮俊波.論比例原則［J］.時(shí)代法學(xué)，2005（4）.

［6］席濤，曲喆.歐盟監(jiān)管影響評(píng)估框架的評(píng)析［J］.國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2006（5）.

［7］席濤，曲喆.歐盟監(jiān)管：體制、方法、影響分析［J］.國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2006（7）.