公民有序參與地方立法的制約因素及解決

陳俊

（中共安慶市委黨校 研究生辦公室，安徽 安慶 246003）

地方立法是指地方人民代表大會和地方人民政府依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，根據(jù)其行政區(qū)域內(nèi)具體情況和實際需要，按照法定權限和程序，分別制定、修改和廢止地方性法規(guī)和政府規(guī)章的活動。①李栗燕：《從中外比較視角完善我國地方立法中的公民參與制度》，《南京航空航天大學學報》（社會科學版）2008年第2 期。所謂公民參與地方立法，是指在地方立法中，公民有權通過一定的程序參與立法活動，表達立法意愿，維護自身權益的行為。我國《立法法》第六十三條、六十五條、六十六條和七十三條分別對地方立法主體、地方立法權限和地方立法程序等作出了明確的相關規(guī)定?！读⒎ǚā返谖鍡l則明確提出：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！笨梢哉f，有序參與立法是公民的一項法定權利。推進公民有序參與地方立法進程，對提高立法質(zhì)量，保障公民權益具有重要的現(xiàn)實意義。而地方立法實踐中，公民有序參與立法過程仍然存在諸多理論和現(xiàn)實制約。本文就公民有序參與地方立法相關問題進行初步探討，以作拋磚引玉之用。

一、公民有序參與地方立法的重要意義

（一）公民有序參與地方立法是民主政治發(fā)展的必然要求

立法是法律運行的起始和關鍵環(huán)節(jié)，它反映國家性質(zhì)和發(fā)展方向，對國家安全、經(jīng)濟社會發(fā)展和公民權利保障都起著根本性的作用，是國家和公民的一項根本的政治活動。隨著我國政治體制改革進程的不斷推進和民主法治化進程的加快，公民有序參與立法不僅成為社會民主政治生活的重要內(nèi)容，也是社會民主政治發(fā)展的必然要求。2008年，十一屆全國人大一次會議上通過的《全國人大常委會工作報告》首次明確指出，“進一步擴大公民對立法工作的有序參與?！?011年1月24日吳邦國委員長在出席“形成中國特色社會主義法律體系座談會”時又指出，“要積極探索公民有序參與立法的途徑和形式”，為我國公民有序參與立法活動提出了指導意見。黨的十八大報告則明確提出，“完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑”，為我國未來立法工作指明了方向?？梢钥闯?，公民有序參與地方立法既是我國民主政治建設的一項重要內(nèi)容，也是我國民主政治發(fā)展所面臨的重大課題，是民主政治發(fā)展的必然要求，反映了社會民主政治發(fā)展的基本規(guī)律。

（二）公民有序參與地方立法是保障公民權益的有效方式

《立法法》對地方立法的內(nèi)容和權限作了規(guī)定，如第六十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！薄读⒎ǚā返诹臈l對地方性法規(guī)的立法權限作出具體規(guī)定：“（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項”，“……其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。”概言之，地方立法的主要內(nèi)容和權限為：一是在執(zhí)行法律和行政法規(guī)的過程中，需要根據(jù)本行政區(qū)城的實際情況作具體規(guī)定的事項，即對國家的法律、行政法規(guī)的規(guī)定進行細化；二是屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項，即地方性事務立法；三是先行先試，中央沒有立法時，地方可以先行先試，但是，中央一旦立法，地方要服從中央。因此，從這些規(guī)定可以看出，地方立法與公民的日常生產(chǎn)、生活息息相關，與公民權益保護息息相關。公民參與地方立法的過程，其實是公民感受主人翁身份和地位的最直接，最具沖擊力的過程，在這個過程中，最能激發(fā)公民的立法智慧和熱情。因此，公民有序參與地方立法，一方面可以避免出現(xiàn)地方性法規(guī)和規(guī)章在實際執(zhí)行中出現(xiàn)各種漏洞，減損立法的權威，甚至損害當?shù)毓竦臋嘁娴默F(xiàn)象。另一方面，公民有序參與地方立法，可以使地方立法機關全面、及時、準確地掌握公眾意愿，并認真加以研究吸收，使征求和聽取意見的過程真正成為地方立法部門充分了解民情、及時反映民意、廣泛集中民智的過程，從而使地方立法能夠直接獲取本行政轄區(qū)內(nèi)公民在立法方面的意愿和利益訴求，并將其轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)的具體條款，通過執(zhí)行轉(zhuǎn)化為公民的現(xiàn)實利益。

（三）公民有序參與地方立法是降低執(zhí)法成本，增強法律意識的有效手段

公民有序參與地方立法，不僅是公民權利的行使，是公民利益訴求的表達，是保障當?shù)毓駲嘁娴闹匾绞剑疫€有利于提高地方立法的認同感、時效性、針對性和可執(zhí)行性。公民有序參與地方立法，在激發(fā)公民立法智慧的同時，使公民深切地感受到自己對于國家制度建設的重要意義。在這種美好體驗的促使下，對于通過自己參與立法活動而制定出來的地方性法規(guī)和規(guī)章，認同感更強。這樣在地方性法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行過程中，參與立法程序的公民就會自覺地守法，并引導其他人守法，甚至成為某項地方性法規(guī)和規(guī)章的群眾講解員。這將大大降低地方性法規(guī)和政府規(guī)章的執(zhí)行成本。

與此同時，如果地方立法過程都是透明和公開的，公民均有機會有序地參與到立法過程中，不僅有利于保障公民的權益，及時發(fā)現(xiàn)立法中存在的問題；更重要的是，這還是一個普及法律知識，培植公民法律意識，提高公民參政議政能力的過程。也只有這樣，公民才會對法律抱有真正的敬畏，從而使公民與法律遵守和執(zhí)行之間產(chǎn)生良性互動，促進良好的法治生態(tài)的培育和生長。

二、我國公民有序參與地方立法的制約因素分析

（一）制約公民有序參與地方立法的思想因素

我國封建統(tǒng)治時期長，雖然經(jīng)過改革開放的洗禮，但是長期形成的諸多制約立法參與的思想觀念一時難以根除，還在發(fā)揮著消極影響。一方面，地方立法機關工作人員在立法活動中長期以來存在家長主義、官僚主義、形式主義的觀念，導致公民參與地方立法流于形式。如有的人認為公民參與立法就是對正常的立法機關立法活動的干擾，因此，侵入或者屏蔽社會領域中的公眾意愿表達，對民意置若罔聞；有的人把公眾參與立法和社會穩(wěn)定對立起來，認為公民參與地方立法會對社會穩(wěn)定造成負面責影響，把正常的公眾利益表達看作不穩(wěn)定因素而進行壓制；有的人將公眾參與立法與行政管理權威相混淆，一些地方政府認為，如果在制定政府或部門規(guī)章中引入公眾，以及聽取公眾意見和建議，就是在削弱政府自己的行政權威；有的人雖然認識到公眾參與是民主政治發(fā)展的需要和反映，為了迎合這種社會發(fā)展趨勢，樹立“民主”形象，在立法活動中對公眾參與進行了制度安排。但是，公眾參與立法活動僅僅是個形式而已，公眾的意愿根本不可能反映和體現(xiàn)在立法條款之中。另一方面，我國的公民社會正在形成之中，公民的權利意識和能力還有待提升，甚至傳統(tǒng)的、妨礙公民參與地方立法的思想觀念仍然在發(fā)揮著作用。如有的公眾認為，立法活動與普通民眾沒什么關系，那都是國家機關的事；有的公眾存在畏權心理，畏懼權力，畏懼官員，畏懼領導和某些勢力，因而不敢或者不愿參與地方立法；有的公眾習慣于服從，對權威抱持依賴和崇拜心理，缺乏獨立自主意識；還有的公眾對立法機關的公信力產(chǎn)生懷疑，從而突破法律與程序規(guī)則而過度參與地方立法，或者不屑于參與地方立法；有的公眾則安于現(xiàn)狀無所欲求，導致不愿參與或經(jīng)過動員而被動消極參與。①宋方青，宋堯璽：《論我國公眾有序參與立法的模式與實現(xiàn)路徑》，《法制與社會發(fā)展》2012年第6 期。這一系列消極的思想認識嚴重制約著公民參與地方立法活動。

（二）制約著公民有序參與地方立法的體制因素

從現(xiàn)行的法律規(guī)定和立法實踐來看，我國地方立法體制實質(zhì)是由地方人大常委會和政府主導的，公民能否參與地方立法由地方人大常委會和政府說了算?！兑?guī)章制定程序條例》以及一些地方性法規(guī)和規(guī)章雖然對公民參與地方立法有一些規(guī)定，但規(guī)定很籠統(tǒng)，屬于任意性和授權性規(guī)范。如《規(guī)章制定程序條例》第15 條規(guī)定：“起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公布，征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會?！痹谶@里，地方立法機關不僅是判斷是否直接涉及公民切身利益的唯一主體，而且是判斷公民是否有重大意見分歧的唯一主體，在當前地方立法情勢看，這一規(guī)定使公民參與地方立法的權利難以保障，這是其一。其二，雖然地方立法聽證制度被認為是公民參與立法最為重要的形式之一，但是，是否采取聽證、如何聽證、怎樣聽證等都是由地方人大常委會或政府決定，沒有現(xiàn)成的、具體的、可操作的、能保障公民參與立法權利的制度渠道。其三，目前，我國對于參與地方立法的公民資格的界定，公民參與地方立法的程序和范圍的認定，公民參與地方立法權利救濟，等等，這一系列問題都沒有相應的法律制度作出規(guī)定。因此，總體看，我國目前關于公民參與立法的制度規(guī)定粗略籠統(tǒng)，成為制約公民有序參與地方立法的體制因素。

（三）制約公民有序參與地方立法的部門利益因素

中國特色社會主義法律體系以國家意志和法律規(guī)范的形式，集中反映了建設中國特色社會主義的內(nèi)在要求，充分體現(xiàn)了黨的主張、人民意志與社會發(fā)展規(guī)律的有機統(tǒng)一?，F(xiàn)代法治社會，立法活動是最重要的、也是最有效的利益分配方式。因此，立法應該是公民與享有立法權的機關之間，公民與公民之間，公民與社會組織之間就立法事項進行平等、有序博弈的結果。但是，在地方立法實踐中，一些部門往往把立法作為擴大管理權限、維護地方和部門利益的工具，將本部門利益披上法律的“合法”外衣。也正因為如此，在地方立法實踐中，一些政府和部門要么限制和剝奪公民參與地方立法權利，要么為公民參與地方立法權利附加不合理義務，要么與其他部門爭利，與民爭利。因此，在現(xiàn)有的權力制約機制乏力的情況下，地方立法權同樣得不到公民的有效制約，甚至地方立法應追求的公共利益也被部分享有立法權的機關劫持，并通過立法的制度化形式進一步固化既有利益格局。而公民作為公共利益的承擔者和享有者卻被排斥在這一制度規(guī)定之外，成了局外人，部門利益成為公民有序參與地方立法的制約因素。

三、公民有序參與地方立法的解決路徑

（一）培植公民現(xiàn)代民主法治觀念

正確的觀念總是正確行為的先導。要從根本上扭轉(zhuǎn)立法機關工作人員和公民的傳統(tǒng)錯誤觀念，樹立立法要真正體現(xiàn)人民意志，要為人民立良法，人民才是法律的制定者和遵守者等等現(xiàn)代法治觀念。首先，要大力宣傳現(xiàn)代民主法治觀念，各類媒體均要為宣傳普及現(xiàn)代民主法治觀念發(fā)揮積極作用。其次，在對立法機關工作人員進行培訓中，要增加立法權的性質(zhì)和現(xiàn)代民主法治觀念等教育內(nèi)容。最后，盡一切可能，鼓勵公民參與各項地方立法工作，在立法實踐中培植現(xiàn)代民主法治觀念。對于那些直接關系到本地區(qū)公眾切身利益的重要的地方立法，要盡可能地采取各種措施，包括開展立法聽證會，論證會，在媒體上提前公布地方法規(guī)、規(guī)章草案征求意見等方式，吸引廣大公民積極參與地方性法規(guī)的制定工作，使地方立法能夠廣泛吸納民眾意見，增強地方立法的民主性和透明度。

（二）加強地方立法機關內(nèi)設專門機構建設

一般在享有地方立法權的地方人民代表大會內(nèi)部設置法制工作委員會，在享有地方立法權的政府內(nèi)部設置有法制辦，這些機構其實在地方立法中發(fā)揮重要的作用，其功能發(fā)揮如何往往決定著立法質(zhì)量。首先，對于這些地方立法機關內(nèi)設專門機構的工作人員，要加強專業(yè)化培訓，實行職稱管理，去除權力化傾向，增強其在立法工作中的獨立地位。其次，明確地方立法機關內(nèi)設專門機構職責，規(guī)定由其統(tǒng)一負責地方性法規(guī)草案起草的規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)等工作，以防止和杜絕地方立法的無序性和部門利益化等不良傾向。最后，規(guī)范內(nèi)設專門機構的立法運行程序和密切聯(lián)系群眾制度，如收集立法評價，及時反饋信息，分門別類整理加工，逐條認真研究，對立法建議和意見的處理情況和理由予以及時報告和回應，為公民有序參與地方立法工作做好充分的準備工作。

（三）完善公民有序參與地方立法的程序機制

首先，要建立科學的地方立法提案的立法選項機制。立法選項機制的建立關鍵又在于拓寬立法項目的來源和渠道。因此，在編制立法規(guī)劃和年度立法計劃時，應改變過去政府包攬局面，積極面向社會公開征集立法建議項目，拓展公民提出立法建議項目的渠道。對公民提出的立法建議項目和關于立法項目的意見與建議，應認真研究處理，并及時將有關意見和情況反饋給建議人。其次，豐富地方立法性法規(guī)和規(guī)章草案的起草方式。地方性法規(guī)、規(guī)章草案的起草，既是地方立法的第一步，也是把守地方立法質(zhì)量的第一關。為防止和減少部門利益法制化的立法傾向，應當從立法的源頭開始，改變過去由利益主體直接主導法規(guī)起草的單一模式，建立和完善面向社會委托起草、招標起草、專門機構起草等民主立法的制度，允許學術研究機構、專家學者或是公民個人依照有關規(guī)定提出具體的法規(guī)草案，為提升法案起草的民主性、專業(yè)性、科學性提供新的途徑和可能。最后，健全公民有序參與地方立法的救濟制度。公民在地方性法規(guī)公布實施前參與地方性法規(guī)的提案、起草和審議等立法活動，屬于預防性參與；在地方法規(guī)公布實施后，公民通過司法等途徑對有關地方法規(guī)的規(guī)定表示異議則是救濟性參與。預防性參與是公民參與地方立法的最主要環(huán)節(jié)，而公民的救濟性參與是預防性參與的補充，是一種糾正制度。公民預防性參與和救濟性參與的有效結合，可以實現(xiàn)公民從“立法”到“執(zhí)法”的全過程的有序參與。

（四）加快公民網(wǎng)絡有序參與地方立法的制度建設

中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心（CNNIC）發(fā)布的《第32 次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2013年6月底，我國網(wǎng)民數(shù)量達到5.91 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為44.1%。社會網(wǎng)絡化情勢下，各地紛紛建設網(wǎng)絡問政平臺，網(wǎng)絡參政、議政形式發(fā)展迅猛。而我國網(wǎng)絡參政、議政和問政工作仍處于一個初級階段，還沒有形成完備的制度，因為一些地方網(wǎng)絡參政、議政形式的發(fā)展與當?shù)毓賳T認識密切聯(lián)系，可以說，網(wǎng)絡問政、參政還只是一些地方政府的自選動作。而公民有序參與地方立法不能建立在少數(shù)官員的開明作風上，必須將其納入法制化、制度化建設的軌道。公民網(wǎng)絡有序參與地方立法，一方面要從具體體制和機制作出安排，另一方面必須對公民行使立法參與權作出相應的法律和社會責任的約束，使之權利與責任相平衡。針對目前網(wǎng)絡參與存在的“重視網(wǎng)上宣傳，輕視網(wǎng)下落實”的問題，有關部門應當積極加以引導和規(guī)范，對公民網(wǎng)絡參與立法的形式與內(nèi)容、權利與責任等各個方面作出合理規(guī)定，使公民通過網(wǎng)絡參與立法有章可循，有法可依，為公民廣泛、有序參與地方立法提供制度保障。①顧麗梅：《網(wǎng)絡社會公民有序參與人大立法的路徑與思考》，《浙江學刊》2013年第1 期。