周恩來與1956年國務(wù)院體制改革會議

牛建立

(洛陽理工學(xué)院洛陽公共文化服務(wù)和軟實力研究中心，河南洛陽471023)

1956年是新中國開始重要轉(zhuǎn)折的一年，社會主義改造基本完成，社會主義基本制度初步確立，大規(guī)模社會主義建設(shè)即將展開。雖然中央權(quán)力高度集中的計劃經(jīng)濟體制能夠集中有限資源開展社會主義建設(shè)，但其弊端已經(jīng)逐漸暴露。鑒于蘇聯(lián)體制的弊端，周恩來等中央領(lǐng)導(dǎo)敏銳地覺察到中央集權(quán)過多，影響了地方和企業(yè)積極性的發(fā)揮，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，必須加以改進。1956年5月至8月，周恩來提議并主持召開國務(wù)院體制改革會議，研究體制改革，制訂了《國務(wù)院關(guān)于改進國家行政體制的決議(草案)》(以下簡稱《決議(草案)》)(這里所說的國家行政體制，就是國家經(jīng)濟管理體制)，這是中共在探索中國社會主義建設(shè)道路過程中取得的重要成果，有重要的理論和實踐意義。學(xué)術(shù)界對周恩來與這次體制改革會議的關(guān)系基本沒有關(guān)注，還是學(xué)術(shù)空白點，筆者不揣淺陋，對此加以研究，以就教于方家。

一、體制改革會議召開的歷史背景

從國內(nèi)背景看，中央權(quán)力高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制抑制了地方和企業(yè)的積極性。1956年社會主義改造基本完成，社會主義制度在中國初步確立，中央高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制基本建立起來。這種經(jīng)濟體制對于集中全國有限的資源恢復(fù)國民經(jīng)濟、鞏固新生政權(quán)、進行重點建設(shè)起到了重要作用。但隨著經(jīng)濟建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，經(jīng)濟關(guān)系和社會利益關(guān)系越來越復(fù)雜，它的弊端日益暴露出來，中央集中過多，阻礙了地方和企業(yè)的積極性，缺乏創(chuàng)造性和獨立自主的能力。安徽省委書記曾希圣反映:淮南兩萬多人的大煤礦，礦領(lǐng)導(dǎo)在財政支出上僅有200元以下的批準(zhǔn)權(quán)，無增加一個工人的權(quán)力，怎么辦好事情呢?天津市委同志反映:新中國成立之初的5年中，中央只給天津地方工業(yè)安排了20萬元的基建投資，建什么都要報中央有關(guān)部門批準(zhǔn)，甚至連市里設(shè)多少電影隊、每隊配備多少人，也都要報經(jīng)中央主管部門同意。［1］8081956年初，處于經(jīng)濟工作一線的國務(wù)院總理周恩來已經(jīng)敏銳地覺察到這一點。他指出:“中央與地方的關(guān)系，就是集權(quán)還是分權(quán)的問題。注意分權(quán)也就是為了集權(quán)。二者是辯證的，不是絕對的，否則就犯錯誤。蘇聯(lián)在這個問題上就過分集中了。我們是在集權(quán)之下的分權(quán)，不是只有分權(quán)。發(fā)揮地方上的積極性，就有利于集權(quán)?！保?］567-568

從國際背景看，蘇聯(lián)斯大林模式對中國的影響。1956年2月蘇共二十大進一步暴露了蘇聯(lián)斯大林時期社會主義建設(shè)中存在的缺點和錯誤，如重工業(yè)偏斜發(fā)展，忽視農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)，中央集權(quán)過多，等等。鑒于此，毛澤東提出實行馬克思主義同中國實際的“第二次結(jié)合”，開始探索適合中國自己的社會主義建設(shè)道路。他強調(diào)從中國的國情出發(fā)，希望在社會主義建設(shè)中少走一些彎路，“最近蘇聯(lián)方面暴露了他們在建設(shè)社會主義過程中的一些缺點和錯誤，他們走過的彎路，你還想走?過去我們就是鑒于他們的經(jīng)驗教訓(xùn)，少走了一些彎路，現(xiàn)在當(dāng)然更要引以為戒”［3］。

1956年4月28日，在省市自治區(qū)黨委書記參加的政治局?jǐn)U大會議上，周恩來結(jié)合毛澤東的《論十大關(guān)系》，具體剖析了我國經(jīng)濟體制中存在的弊端，提出召開體制改革會議，研究體制改革問題。

二、體制改革會議概況

為了開好這次會議，國務(wù)院做了充分準(zhǔn)備。1956年5月4日，國務(wù)院給各省市自治區(qū)發(fā)出通知，定于5月11日召開體制改革會議，研究有關(guān)計劃、財政、經(jīng)濟、事業(yè)、組織等方面的體制問題，要求各省市自治區(qū)須由省長或副省長(市長、主席)或黨委副書記一人參加，并準(zhǔn)備有關(guān)計劃、財政、經(jīng)濟、事業(yè)、組織等方面的問題和材料。周恩來指出，這次體制改革會議所涉及的問題很重要很廣泛，各部委和直屬機構(gòu)必須確定一名副部長(或部長助理、副主任)、局長或副局長負責(zé)研究部門主管工作中的體制問題，并參加體制改革會議中討論主管工作問題的會議，必須將本部門所準(zhǔn)備的問題和意見、會議進行情況和會議上提出有關(guān)本部門工作中的意見和問題，隨時向部(委、局)務(wù)會議匯報，進行討論和處理。［4］

5月11日體制改革會議開始，參加人員有各省市自治區(qū)負責(zé)體制研究的省長或副省長(市長、主席)、副書記27人和國務(wù)院各部委有關(guān)負責(zé)人。會議成立了7個體制問題研究小組:財政組，組長金明，副組長駱耕漠;計劃組，組長張璽，副組長楊英杰;工業(yè)組，組長賈拓夫，副組長彭濤、谷牧、宋劭文;事業(yè)組，組長王首道，副組長廖魯言、錢俊瑞、牛佩琮;基建組，組長孔祥禎，副組長萬里、周榮鑫;政法組，組長羅瑞卿，副組長高克林、陶希晉、王翰;綜合組，組長習(xí)仲勛，副組長張策、常黎夫。各組日常工作中的問題，財政組請示李先念副總理解決，計劃組請示李富春副總理，基建組請示薄一波主任，工業(yè)組請示賈拓夫主任，事業(yè)組請示王首道主任，政法組請示羅瑞卿主任(他不在京時，可請示習(xí)仲勛)，綜合組請示習(xí)仲勛秘書長，重大問題提交國務(wù)院常務(wù)會議討論解決。

會議期間國務(wù)院多次召開常務(wù)會議，有時與體制改革會議結(jié)合進行，聽取體制改革會議情況匯報和討論有關(guān)問題。周恩來一再要求各部委都要指定一名領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)研究本部門或系統(tǒng)的體制問題，并參加體制改革會議，要求各部委認真糾正不愿意把業(yè)務(wù)下放的傾向，擺脫“左支右絀、東倒西歪、日夜操勞、腹背受敵”的被動狀態(tài)，騰出手來，抓更大的問題和經(jīng)常下去檢查，真正加強領(lǐng)導(dǎo)。各部委要與各省市區(qū)同志詳盡交換意見，做到上下溝通，取得一致。與此同時，國務(wù)院要求地方同志在研究問題時，應(yīng)當(dāng)隨時和本省市區(qū)聯(lián)系，取得配合，各部委參加會議的同志就與本單位有關(guān)的問題，及時向部長(主任)匯報，在部委行政會議上進行研究。

會議從5月11日開始到8月28日結(jié)束，歷時3個半月，大體分兩個階段進行，第一階段從5月11日至7月22日，主要是按7個小組分別討論財政、計劃、工業(yè)、事業(yè)、基建、政法體制，檢查問題并提出改進意見。為避免泛泛地講情況、擺問題以至漫無邊際的現(xiàn)象，周恩來強調(diào)開好小組會，一般不開大會討論，要求各小組在開會前認真做好準(zhǔn)備工作，開會時先提出報告，然后討論。第二階段從7月25日至8月28日，互相交流思想，集中大家意見，在前一階段分組討論的基礎(chǔ)上制定、討論并通過《決議(草案)》。

三、周恩來的兩次講話

周恩來自始至終主持和參加了體制改革會議，并在6月23日和8月28日發(fā)表重要講話，主要內(nèi)容有以下幾個方面:

(一)體制改革的指導(dǎo)思想和目的來自毛澤東的《論十大關(guān)系》，是調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，發(fā)展生產(chǎn)力。周恩來指出，(1956年)4月毛澤東提出十大關(guān)系，“是我國進行社會主義革命以來，特別是進行經(jīng)濟建設(shè)以來工作經(jīng)驗的總結(jié)，是在三大改造取得決定性勝利，社會生產(chǎn)關(guān)系有了根本性改變，生產(chǎn)力將大大發(fā)展的形勢下提出來的。生產(chǎn)力大大發(fā)展，要求生產(chǎn)關(guān)系改變。三大改造取得勝利，生產(chǎn)力又會更大發(fā)展，需要我們動員一切力量，一切積極因素，甚至把消極因素化為積極因素，發(fā)展生產(chǎn)，建設(shè)國家。因此，在各種制度上也就需要作相應(yīng)的改變”［5］265。

(二)體制改革的中心問題是中央與地方分權(quán)。周恩來反復(fù)強調(diào):“毛主席論十大關(guān)系的中心，就是動員一切力量來建設(shè)社會主義國家。在這個前提下提出分權(quán)給地方的問題，以便于發(fā)揮地方的積極性，也便于動員全國廣大勞動人民參加社會主義建設(shè)?！薄吧鐣a(chǎn)力大發(fā)展不能光靠集權(quán)。蘇聯(lián)過去集權(quán)多了，地方權(quán)小了，這是一個經(jīng)驗教訓(xùn)，是一面鏡子。”“實行中央與地方分權(quán)，是為了發(fā)展生產(chǎn)，不是為了縮小和妨礙生產(chǎn)?！敝醒胍忠徊糠謾?quán)力給地方，“主要的是為了增產(chǎn)，而不是分產(chǎn)，這是大原則”，“主要的是使地方有權(quán)，有權(quán)才能動員”，“有權(quán)就能增加生產(chǎn)”?！斑m當(dāng)分權(quán)給地方就會更好地集權(quán)于中央?！薄爸醒胗袡?quán)，地方也有權(quán)，真正有利于社會主義建設(shè)?！保?］591

(三)體制改革要全面規(guī)劃、加強領(lǐng)導(dǎo)、逐步實現(xiàn)。周恩來指出:“全面規(guī)劃與加強領(lǐng)導(dǎo)必須密切相結(jié)合。規(guī)劃要全面，執(zhí)行時要加強領(lǐng)導(dǎo)，糾正偏差。”他要求“各級領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常檢查，從群眾中來，到群眾中去，堅持原則，修正錯誤”;還要“統(tǒng)一計劃，分工合作，因地制宜，因事制宜”;“計劃要統(tǒng)一，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全國有大的指標(biāo)，各省市也有指標(biāo)，要統(tǒng)一，該種蔬菜的種了糧食對國家就不利嘛”;“有了分工還要有合作”［5］269?！耙虻刂埔?，就是不要一律，各省市不可能都一樣。”“要因事制宜，就是有些事情可以多集中在中央，有些事情可以多放下去?！保?］271體制改革是按步驟逐步實現(xiàn)的。他指出:“過去的體制是集權(quán)多了，分權(quán)少了，但我們也有一些權(quán)沒有人管，應(yīng)該很好地分。所以現(xiàn)在要改進體制……這個改進不是一下子實現(xiàn)，而是逐步實現(xiàn)”;“在執(zhí)行中要不斷地改進。實行一個時期，又要有改進，要不斷地改進。不要急，我們要實事求是，不要急躁冒進，也不要右傾保守;要逐步實現(xiàn)，不要求之一步登天”［5］272。

周恩來在講話中還談到了財政體制、基建體制、企業(yè)分工、事業(yè)體制、民族自治、物價問題、物資儲備、技術(shù)指導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、雙重領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、對口問題、編制問題、干部管理等14個具體問題。這些思想在會議最后通過的《決議(草案)》中都有體現(xiàn)，8月28日他說:體制改革會議主要是解決中央與地方的關(guān)系問題，《決議(草案)》反映了他在6月23日會上講的意見［2］614。

周恩來的這兩次講話，充滿了實事求是的科學(xué)精神，一方面堅持進行體制改革，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系;一方面堅持因地制宜、因事制宜，合理劃分中央和地方管理權(quán)限，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，推動了新中國第一次經(jīng)濟體制改革。

四、《決議(草案)》的主要內(nèi)容

根據(jù)周恩來關(guān)于體制改革問題的講話精神，《決議(草案)》的核心內(nèi)容是合理劃分中央和地方的權(quán)限，適當(dāng)下放管理權(quán)，充分發(fā)揮中央和地方、企業(yè)兩個積極性，發(fā)展生產(chǎn)力。主要內(nèi)容有:劃分中央和地方行政管理權(quán)，下放部分權(quán)力;關(guān)于計劃、財政、工業(yè)、基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)林業(yè)水利、運輸郵電、商業(yè)、文教科學(xué)衛(wèi)生、勞動、機構(gòu)編制、少數(shù)民族等問題，也按照分權(quán)和因地制宜原則，作出了改進的規(guī)定;另外對區(qū)域變更審批權(quán)限以及國家監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)立和領(lǐng)導(dǎo)問題也作了明確規(guī)定?！稕Q議(草案)》指出:“當(dāng)前改進國家行政體制的首要步驟，是先劃分中央和各省、自治區(qū)、直轄市的行政管理職權(quán)，并且對地方的行政管理權(quán)予以適當(dāng)擴大，然后再逐步劃分省和縣、縣和鄉(xiāng)的行政管理職權(quán)?！保?］628在劃分中央和地方的分工管理權(quán)限和管理范圍時，周恩來認為應(yīng)貫徹七項原則:l、各省、自治區(qū)、直轄市有一定范圍的計劃、財政、企業(yè)事業(yè)、物資人事管理權(quán);2、凡帶全局性、關(guān)鍵性、集中性，關(guān)系整個國民經(jīng)濟的企業(yè)、事業(yè)，由中央管理;其他企業(yè)、事業(yè)，應(yīng)該盡可能地多交給地方管理;企業(yè)、事業(yè)下放時，其計劃、財務(wù)、人事管理一般應(yīng)該跟隨下放;3、企業(yè)、事業(yè)的管理，應(yīng)當(dāng)認真改進和推行以中央為主、地方為輔或者以地方為主、中央為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理方法;4、中央管理的主要計劃、財務(wù)指標(biāo)，由國務(wù)院統(tǒng)一下達，改變過去許多指標(biāo)由各部門條條下達的辦法;5、某些主要計劃指標(biāo)和人員編制等，應(yīng)該給地方留一定的調(diào)整幅度和機動權(quán);6、對于民族自治區(qū)各項權(quán)利應(yīng)該作出具體實施規(guī)定，注意支援少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化事業(yè)的發(fā)展;7、改進體制應(yīng)該逐步實現(xiàn)，某些重大的改變，應(yīng)該采取今年準(zhǔn)備、明年試辦、后年實現(xiàn)的步驟穩(wěn)步進行。［5］314-315

對于《決議(草案)》中的七項原則，周恩來在黨的八大作的《關(guān)于第二個五年計劃建議等若干主要問題》的報告中進一步說明:“為了有效地實行上述的各項原則，我們認為，中心的問題是在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，適當(dāng)?shù)財U大地方的權(quán)限。因為地方比中央更加接近企業(yè)和事業(yè)的基層單位，更加接近群眾，也更加容易了解實際情況，適當(dāng)?shù)財U大地方的權(quán)限，就能夠更好地把地方上的一切力量，一切積極因素，組織到社會主義建設(shè)事業(yè)中來?！保?］315這是周恩來探索改革中央高度集權(quán)計劃經(jīng)濟體制的初步成果。

五、體制改革會議的影響

為了落實這次體制改革會議精神，周恩來要求各部委分別制訂實施方案，報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，逐步實行;要求中央下放和地方接管的各項企業(yè)、事業(yè)，必須上下充分準(zhǔn)備，密切配合，做到分好、交好、接好、管好，并注意研究出現(xiàn)的新問題;要求在改進體制的同時，改進領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)，克服官僚主義、主觀主義，保證體制改革工作順利進行。

在這個時期，貫徹《決議(草案)》的重點集中在權(quán)力下放，擴大地方和企業(yè)自主權(quán)。就分權(quán)問題，周恩來強調(diào)指出:改進體制的“中心不要放在分現(xiàn)有的廠礦企業(yè)，而主要的是使地方有權(quán)……地方除了有黨權(quán)、政權(quán)(就是行政權(quán))以外，還要有人權(quán)、財權(quán)，有權(quán)才能增加生產(chǎn)”［1］813-814。1957 年 11 月，根 據(jù)《決 議 (草案)》，國務(wù)院制定并公布了《關(guān)于改進財政管理體制的規(guī)定》、《關(guān)于改進商業(yè)管理體制的規(guī)定》和《關(guān)于改進工業(yè)管理體制的規(guī)定》，把體制改革問題具體化，把一部分工業(yè)、商業(yè)和財政管理權(quán)力下放給地方，同時調(diào)整政府和企業(yè)的關(guān)系，適當(dāng)擴大企業(yè)主管人員對企業(yè)內(nèi)部的管理權(quán)限。其主要內(nèi)容有:第一，把一部分中央各部直接管理的企業(yè)下放給地方管理;第二，擴大地方在物資分配方面的權(quán)限;第三，下放地方管理的中央工業(yè)企業(yè)和中央各商業(yè)部門的企業(yè)(糧食、外貿(mào)的外銷部分除外)，其全部利潤的20%歸地方所得;第四，商業(yè)價格實行分級管理，地方對部分物資可自行訂價;第五，實行外匯分成;第六，適當(dāng)擴大企業(yè)的管理權(quán)限。這三個文件經(jīng)人大常委會通過并批準(zhǔn)，于1958年起正式施行。隨著《決議(草案)》和上述三個文件的逐步落實，新中國開始了經(jīng)濟體制改革。遺憾的是這次改革因為“大躍進”運動而沒有很好地進行，沒有取得很大的成效。

由于歷史的局限性，當(dāng)時對體制弊端的認識不深刻，主要停留在中央與地方的權(quán)力劃分上，所以在下放權(quán)力時，必須堅持計劃經(jīng)濟體制，即是說，經(jīng)濟管理體制的改革不能越出計劃經(jīng)濟的框架，其基本前提是強化而不是削弱計劃經(jīng)濟體制。地方作為利益主體，在得到權(quán)力以后，往往從本地局部利益而不是從全國大局出發(fā)配置資源，很容易引發(fā)經(jīng)濟關(guān)系的比例失調(diào)。在比例關(guān)系失調(diào)后，又認為集中統(tǒng)一是解決問題的唯一選擇，就收回已經(jīng)下放的權(quán)力，甚至集中的程度更高。由此造成“放權(quán)”與“收權(quán)”的循環(huán)，即后來人們總結(jié)的“一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的循環(huán)，始終沒有找到問題的癥結(jié)所在，始終沒有找到正確的改革道路，沒有從根本上解決經(jīng)濟體制問題。十一屆三中全會以后，在總結(jié)過去經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國經(jīng)濟體制改革才逐步走上正確的軌道。

綜上所述，我國高度集中的計劃經(jīng)濟體制在建立后不久就被發(fā)現(xiàn)存在著不少弊端，1956年周恩來提議并主持召開國務(wù)院體制改革會議，檢查、討論并提出了改進國家體制意見，制訂了《決議(草案)》，會后又制訂三個體制改革文件，開始了我國的體制改革。盡管由于當(dāng)時認識的局限性，也由于“大躍進”運動而沒有取得很大的成效，但畢竟走出了新中國成立后經(jīng)濟體制改革的第一步，其理論和實踐的先導(dǎo)意義都是很明顯的，為十一屆三中全會以后的經(jīng)濟體制改革做了一定的準(zhǔn)備。

［1］ 薄一波.若干重大決策與事件的回顧:下卷［M］.北京:人民出版社，1997.

［2］ 中共中央文獻研究室.周恩來年譜(1949—1976)上卷［M］.北京:中央文獻出版社，1997.

［3］ 毛澤東選集:第5卷［M］.北京:人民出版社，1977:267.

［4］ 中共中央黨史研究室.中共黨史資料(第33輯)［M］.北京:中共黨史資料出版社，1990:133-134.

［5］ 中央文獻研究室.周恩來經(jīng)濟文選［M］.北京:中央文獻出版社，1993.