宏觀與微觀雙重視角下中國社會福利制度的路徑選擇

趙一紅

一、問題的提出與福利視角

目前，中國社會福利制度改革面臨著諸多問題，一方面是中國社會福利制度創(chuàng)新過程中的發(fā)展視角，另一方面是中國社會福利制度創(chuàng)新過程中的“責任結構”，這是亟待探索和研究的問題。從政府角度，積極制定相關福利制度的法規(guī)、政策、規(guī)劃，發(fā)揮其引導和監(jiān)督作用;從社會組織角度，大膽創(chuàng)新組織和體制，發(fā)揮其功能和作用;從社區(qū)、家庭等角度，便是充分發(fā)揮其參與社會福利的積極性，上述可歸納為各方責任。但在責任結構中，中國福利制度改革在就業(yè)服務、教育服務、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會服務方面以什么為主體、為基礎、為取向?采取何種福利發(fā)展模式?這既是中國福利制度發(fā)展的視角也是其發(fā)展的路徑。

英國學者艾倫·肯迪在《福利視角》一書中，針對當前英國和美國福利改革中的爭論進行概括，其中之一便是在良性社會形成中，社會福利將擔任什么樣的角色。艾倫·肯迪概括了福利五個不同視角，每一個福利視角都提供了關于福利視角及其目標的不同構想:(1)福利是利他主義的表現(xiàn)。這一視角假定:一個更加公平和整合社會的建立，有助于培養(yǎng)公民間的相互責任感，幫助他們實現(xiàn)其道德潛能。(2)福利是追求個人利益的一個渠道。這一視角假定:絕大多數(shù)的福利申領者將采取理性的行動來改善他們自身及其家人的境遇。福利的任務就是提供激勵機制。(3)福利是權力的行使。這一視角假定:相當比例的福利申領者缺乏追求他們自身利益的能力，其結果導致他們無法對如前一種視角假定的激勵性制度變革做出反應。因此，福利改革的任務是迫使這部分人采取有助于長期境遇改善的行動方式，從而實現(xiàn)公共利益。(4)福利是走向就業(yè)的過渡。這一視角在回應前兩個視角中發(fā)展起來的。這一視角假定:僅僅通過現(xiàn)金津貼的福利不可能緩解貧困問題?！＠仨殦斊鹣蛴袃敼ぷ鬓D變的角色。(5)福利是道德再生的一種機制。這一視角假定:人們受責任感的驅動，同時承認他們對其生活的社會共同體有義務。因此，福利的任務在于培養(yǎng)和提高這種責任感。①［英］艾倫·肯迪:《福利視角:思潮、意識形態(tài)及政策爭論》，周微等譯，上海人民出版社2011年版，第2頁。

上述關于福利視角的五種分類，大概可以概括為兩個方向，一個是認為福利政策面臨的核心問題是不平等，因此，福利首要任務就是資源的重新分配。另一個是認為福利面臨的核心問題是福利的依賴性，因此，福利的首要任務是引導人們向著既有利于公共利益又有利于他們自身福祉的方向行動，這兩個方向基本可概括為政策研究法和意識形態(tài)研究法。

本文認為，福利視角的研究除了上述幾種類型外，還可以從如下三個方面進行概括和研究:發(fā)展取向、結構取向、模式取向。

1.理解福利視角之一:發(fā)展取向

發(fā)展取向的福利視角解釋基于社會發(fā)展理論的興起。從學科上看，社會發(fā)展理論最早起源于經(jīng)濟學界，以研究發(fā)展中國家如何使人均國民生產(chǎn)總值快速增長趕上西方發(fā)達國家為主要內(nèi)容，之后擴展到社會學等相關學科。在二戰(zhàn)結束之后，貧窮落后的發(fā)展中國家更加深刻地認識到自身的落后，希望通過經(jīng)濟增長擺脫貧窮的困境;發(fā)達國家面對戰(zhàn)后物資匱乏，也想致力于研究經(jīng)濟的發(fā)展，因此，經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展便成為發(fā)展中國家發(fā)展的主要目標。這一目標是建立在“只要經(jīng)濟發(fā)展，社會其他問題便迎刃而解”的假說上。但之后的發(fā)展中國家片面追求經(jīng)濟增長的結果，使人們對單純追求經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了反思與懷疑。例如，一些國家的經(jīng)濟惡增長，并不能自然而然地給人們帶來普遍的福祉，相反，引發(fā)了社會分配不公、社會腐化、貧富兩極分化現(xiàn)象。至此人們認識到經(jīng)濟增長并不等于社會發(fā)展。如果一個社會沒有包含減少貧困、失業(yè)和不平等現(xiàn)象諸目標計劃，這個社會就很難發(fā)展。一個社會發(fā)展的基本標準應該是減少貧困、增加就業(yè)、擴大福祉、促進平等。

發(fā)展中國家由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉變，單靠經(jīng)濟發(fā)展是實現(xiàn)不了的。與此同時，一個國家的福利發(fā)展本身就可以被看作是現(xiàn)代化的發(fā)展。因為社會福利的發(fā)展是對民眾的基本保障，對健康、就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的關注，這應該是一個社會現(xiàn)代化的重要指標。要達到這種全社會普遍的福利指標，單純的經(jīng)濟發(fā)展不能夠滿足。長期以來，人們一直從資源和再分配的視角中去界定社會福利，將社會福利視為國民經(jīng)濟成果的二次分配。有些學者認為應該從社會發(fā)展和經(jīng)濟增長互動關系視角去研究社會福利的功能②［美］詹姆士·梅志里、鄧廣良:《社會發(fā)展理論對東亞國家和地區(qū)的啟示》，載王卓祺主編《東亞國家和地區(qū)福利制度》，中國社會出版社2011年版，第26頁。。那么發(fā)展社會福利的視角到底如何界定，尤其是后發(fā)展國家社會福利制度如何改革與發(fā)展，由此便提出了福利視角之一:發(fā)展取向。

2.理解福利視角之二:結構取向

結構取向的福利視角解釋對上述研究的一個直接反差便是，福利視角不在于再分配、平等和利他主義，而是強調(diào)政府和社會組織、社區(qū)、家庭的福利責任對于社會福利改革與發(fā)展的直接作用結果;強調(diào)的是在社會合力的情境下，國家、社會組織和群體對于社會福利如何運籌帷幄、如何制造福利。這便有了國家與社會組織關系中的結構性福利視角。

3.理解福利視角之三:模式取向

模式取向的福利視角解釋在于選擇一種什么樣的福利發(fā)展的實踐模式。這一視角重視的是一種社會福利發(fā)展的微觀領域，即福利的發(fā)展過程中的具體服務方式，這便有社區(qū)照顧與社區(qū)服務之分。社區(qū)照顧作為國家社會福利的一種實踐模式最初起源于英國，它的直接背景是英國及一些西方國家掀起的“反院舍化”運動和公民權利觀念的興起，同時伴隨著福利國家面臨的困境。由此，20世紀70年代英國政府便開始了對國家福利制度的改革，改革的視角限于英國社會服務方式的調(diào)整以彌補福利國家的種種缺陷和不足。由于社區(qū)照顧作為一種福利的實踐模式，減輕了地方政府作為服務提供者角色的負擔，被歐美許多國家紛紛效仿。而在中國，當前社會福利體制改革的重點主要集中在宏觀層面的政策調(diào)整，同時又缺少英國“反院舍化”運動的社會背景，因此，社會福利發(fā)展的視角并沒有集中在具體服務方式的深入探索，而是在更寬廣的層面上提出了社區(qū)服務的概念。這便有在福利政策主導上的兩種實踐模式，即福利視角之三:模式取向。

二、后發(fā)展國家社會福利制度的視角

1.后發(fā)展國家的發(fā)展語境

后發(fā)展國家的發(fā)展語境是建立在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的對立和轉化基礎上?，F(xiàn)代化理論是在結構功能主義理論的基礎上發(fā)展起來的，結構功能主義理論的中心內(nèi)容是社會結構的分化與整合，以此類推，現(xiàn)代化理論的中心內(nèi)容是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的對立和轉化;發(fā)展理論的中心內(nèi)容是后發(fā)展國家在面對“早發(fā)型”國家現(xiàn)代化已具有的發(fā)展狀態(tài)，如何解決發(fā)展與貧困，如何解決由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉變。發(fā)展理論在經(jīng)過現(xiàn)代化理論、依附理論和世界體系理論的爭議和探討的過程中，在經(jīng)過由“經(jīng)濟增長”到“綜合發(fā)展”的轉變過程中，終于達成了共識，這是發(fā)展觀的一種深化。

發(fā)展觀的深化不僅在于承認發(fā)展的目標和過程是綜合的，更在于新發(fā)展觀確定了發(fā)展多重目標中的基本目標。這個基本目標就是減少貧困、增加就業(yè)、促進平等，并提出了生存的自尊和自由等核心價值觀。美國政治學家塞繆爾·亨廷頓認為發(fā)展應該包括五大目標:增長、公平、民主、穩(wěn)定、自主①孟憲忠:《社會發(fā)展理論和實踐進展述評》，《哲學動態(tài)》1995年第2期。。法國哲學家弗朗勃瓦·佩魯在《發(fā)展新概念》一書中，也強調(diào)新發(fā)展觀應該是整體的綜合的，而非單純經(jīng)濟增長②［法］弗朗勃·佩魯:《發(fā)展新概念》，郭春林等譯，上?？茖W文獻出版社1988年版。。單一經(jīng)濟的結構解釋已經(jīng)無法應對發(fā)展實踐，經(jīng)濟發(fā)展國家也存在貧困，純粹的經(jīng)濟發(fā)展解決不了貧困現(xiàn)象。

伴隨著發(fā)展觀不斷深化，后發(fā)展國家在政治和經(jīng)濟發(fā)展方面體現(xiàn)了自身特點。對后發(fā)展國家政治特征研究的比較深刻的是美國歷史學家布萊克與政治學家亨廷頓。布萊克認為后發(fā)展國家與早發(fā)展國家的差別在于幾個方面:現(xiàn)代化啟動時間、來源因素、背景、體制成熟程度等③孫立平:《傳統(tǒng)與變遷——國外現(xiàn)代化及中國現(xiàn)代化問題研究》，黑龍江人民出版社1992年版，第98－100頁。。亨廷頓特別關注后發(fā)展國家普遍存在的政治不穩(wěn)定問題。亨廷頓認為與早發(fā)展國家穩(wěn)定而有效的政治系統(tǒng)相比，后發(fā)展國家政治系統(tǒng)往往處于極不穩(wěn)定的狀態(tài)。有人將這種狀況歸結為現(xiàn)代化程度低的緣故，但亨廷頓的看法則與此完全相反。他認為造成這種政治動蕩“是社會急劇變革、新的社會集團被迅速動員起來卷入政治而同時政治體制的發(fā)展卻步伐緩慢所造成的”④［美］塞繆爾·P.亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1988年版，第4、48－51頁。。亨廷頓用大量的事實和材料證明，貧困和政治不穩(wěn)定之間沒有直接因果關系。他認為政治動蕩最容易發(fā)生且頻率最高的是已經(jīng)開始進入現(xiàn)代化過程，經(jīng)濟上有相當程度發(fā)展的國家和地區(qū)。由此得出結論，政治動蕩根源于一個國家進行了現(xiàn)代化而又未取得現(xiàn)代性⑤［美］塞繆爾·P.亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1988年版，第4、48－51頁。。

對后發(fā)展國家經(jīng)濟特征研究較多的是美國著名經(jīng)濟史學家格爾申克隆。他主要從后發(fā)展國家的工業(yè)化問題入手，提出了在工業(yè)化過程中后進國家并不是步先進國家后塵的命題。認為正是由于落后，后進國家的發(fā)展過程許多方面將會根本不同于先進國家。他援用凡勃倫的“借用技術”這一概念，認為后進國家無法自己建立技術，而是可以“借用技術?！雹揶D引自孫立平《傳統(tǒng)與變遷——國外現(xiàn)代化及中國現(xiàn)代化問題研究》，黑龍江人民出版社1992年版，第94－95頁。

上述后發(fā)展國家的發(fā)展語境，決定了后發(fā)展國家有著自身福利制度視角。

2.后發(fā)展國家福利制度視角

在當代社會福利思想體系中，除了有馬克思主義、民主社會主義、新自由主義和“第三條道路”，還包括女權主義和生態(tài)主義觀點。其中影響比較大的是社會發(fā)展理論的福利觀，也稱發(fā)展性福利觀，對后發(fā)展國家的影響較大。

社會發(fā)展理論主要代表人物是美國加州大學伯克利分校社會福利學院院長詹姆士·梅志里(Jamos Midgley)，其主要觀點是以社會發(fā)展為取向，以福利與經(jīng)濟的互動為切入點，主張福利與經(jīng)濟互為動力。其理論背景表現(xiàn)為福利國家陷入危機與新自由主義的興起，這一狀況形成于對傳統(tǒng)福利國家的批判。福利國家批判者共同倡導的改革措施有幾個方面:削減政府的福利開支、引進競爭機制、反對國家干預、實行私有化或公私合作等。但是，當國家干預力量被削弱而不斷強調(diào)市場作用時，將會帶來一定的社會風險，同時也難以普遍提升公民的社會福利水平。特別是在全球化浪潮沖擊下，市場競爭表現(xiàn)出的有限性，使每個國家都面臨著更大的風險。因此，每個國家都面臨著改革福利制度、提升福利水平、促進社會和諧的任務。發(fā)展社會福利應該著重建立積極的福利制度，不能單獨依靠政府或市場，應該使社會各組成部分充分發(fā)揮各自的作用，即多元福利模式。目前，各國政府都已接受這種觀點。但是在具體實踐中，政府在福利制度的提供方面往往是有限的，尤其在就業(yè)和解決收入差距方面，針對此種種問題，梅志里等社會發(fā)展理論家們便提出了關于福利制度改革的一些政策主張。為了進一步促使社會經(jīng)濟和社會政策緊密結合，他們提出三項原則:第一，建立一個國家主義部門，全面協(xié)調(diào)經(jīng)濟和社會政策，促進可持續(xù)和以人為本的發(fā)展;第二，采取促進就業(yè)、以人為本的宏觀經(jīng)濟政策;第三，社會計劃應以投資為導向，采取“生產(chǎn)主義”促進經(jīng)濟參與，產(chǎn)生較高的經(jīng)濟回報①［美］詹姆士·梅志里、鄧廣良:《社會發(fā)展理論對東亞國家和地區(qū)的啟示》，載王卓祺主編《東亞國家和地區(qū)福利制度》，中國社會出版社2011年版，第24－25頁。。

梅志里的社會發(fā)展理論對當代西方社會福利界，尤其是美國社會福利界影響比較大。其中對后發(fā)展國家的福利制度最有啟示意義的是:在強調(diào)經(jīng)濟政策和社會政策融合的基礎上，制定將福利資源用于投資為導向的社會計劃，從而提高社會成員的經(jīng)濟參與能力;使社會各界都充分發(fā)揮各自的作用，強調(diào)個人、非營利組織以及國家和市場共同作用。這種視角改變了后發(fā)展國家在過去大多存在的補救和救濟式的福利模式，降低了人民在福利方面對政府的過度依賴，通過建立福利制度，以政府為主導，增強社會組織、社區(qū)、家庭、個人積極參與社會與經(jīng)濟發(fā)展中的責任與意識，這種福利制度的發(fā)展趨向，符合發(fā)展國家福利制度的視角。

三、政府與社會組織結構性的福利視角

社會福利如果作為一種意識形態(tài)，它強調(diào)“社會公平”和“人道主義”價值觀;如果作為一種社會制度，“是滿足社會中個人、群體和社區(qū)的福祉”②王思斌:《社會工作概論》，高等教育出版社2010年版，第76頁。;如果作為一種行動，它強調(diào)反貧困，通過廣泛的社會服務，使窮人分享更多的社會財富并增加參與社會活動的各種機會，以提高窮人自身擺脫貧困的能力。這樣一種福利目標需要社會發(fā)展的綜合力量來完成。如何在國家與社會關系視野下研究福利制度、如何看待政府與社會組織關于福利的結構性視角，將有助于解決上述福利目標。在此筆者不打算過多論述國家與社會、政府與社會組織的關系，只想研究政府與社會組織關于福利的結構性視角。

結構取向的福利解釋在于強調(diào)政府與社會組織、社區(qū)與家庭的不同福利責任對于社會福利改革與發(fā)展的直接作用結果，在社會合力的情況下，國家、社會對于社會福利如何發(fā)展的問題。

“社會福利是各國社會制度建設中不可或缺的重要組成部分。從廣義上來說，社會福利是指同改善公民生活素質(zhì)，促進社會發(fā)展與提高社會總體文明水平相關的一切物質(zhì)、活動與相關服務。從狹義上講，社會福利則是指國家 (或政府)針對社會中有特殊需要的個人和群體提供的津貼、物質(zhì)和社會服務?！雹偻跛急?《社會工作概論》，高等教育出版社2010年版，第76頁。政府與社會組織對于福利的視角可以從結構解釋來分類。

1.政府關于福利的結構性視角

首先，經(jīng)濟視角。政府對于福利解釋，首先表現(xiàn)在經(jīng)濟的指標體系中。主要敘述的是一種貧困狀態(tài)，一般針對某些經(jīng)濟資源 (工資)匱乏狀態(tài)下，人們用于維持最基本生存狀態(tài)的食物和設施消費的資金缺乏狀態(tài)，例如，食品、住房、衣物和交通。其中，國家是以貧困線來作為劃分標準。政府制定的貧困線是以人均收入為指標，從而界定出某些地區(qū)和某些人群在貧困線以下需要福利支持，它是由政府以指向性、政策性的方式來界定需要福利支持的人群。因此，對于這種福利支持，政府更多采取的是經(jīng)濟上的扶貧與濟貧的福利供給方式。

其次，政策視角。政府對于福利解釋除了經(jīng)濟解釋之外，還有許多相應的政策性解釋。政策性福利解釋一般表現(xiàn)在對全社會的就業(yè)、住房、養(yǎng)老、健康、醫(yī)療衛(wèi)生服務、教育服務、社會保障等方面，提供各種社會服務和待遇的活動，政府在這些領域提供物質(zhì)和再分配社會資源的政策，以提供社會服務和資金直接影響公民福利和行動。因此，對于這方面的福利支持，政府更多地是采用改善國民物質(zhì)文化生活，提高生活質(zhì)量，依法向國民提供各種津貼補助、公共設施和社會服務的福利供給方式。

再次，意識形態(tài)視角。意識形態(tài)的社會解釋也是政府常用的一種福利解釋視角。關于意識形態(tài)的福利視角，在歷史上和國內(nèi)外有種種理論闡述。在當代社會福利思想體系中，從馬克思主義、民主社會主義、新自由主義、“第三條道路”、女權主義、生態(tài)主義等福利理論，到社會沖突論的福利觀都應該算是對于社會福利的意識形態(tài)解釋。

“沖突論”者認為社會福利制度的產(chǎn)生是社會矛盾和階級沖突的產(chǎn)物。社會福利服務具有重要的社會控制功能，有利于維持社會秩序和穩(wěn)定，便于政治統(tǒng)治。馬克思、思格斯在《共產(chǎn)黨宣言》、《資本論》、《哥達綱領批判》等著作中，揭示了資本主義的矛盾運動以及社會主義代替資本主義的必然趨勢，尋求全人類的解放和達到共產(chǎn)主義，馬克思的社會福利思想基本通過這些著作反映出來。此外，西方社會福利思想的三大支柱:民主社會主義、新自由主義、“第三條道路”的社會理論，包括女權主義和生態(tài)主義的福利理論都表現(xiàn)出強烈的意識形態(tài)視角。意識形態(tài)福利視角強調(diào)的是福利的利他主義、平等主義、責任和救助精神，以人為本促進社會和諧。西方國家對于此方面的福利支持，通常采取的是政府救助、倡導和增權的福利供給方式。

總之，政府是社會福利供給中最重要的主體。政府在社會福利中的作用不容忽視。政府角色與責任的合理界定是社會福利發(fā)展的基礎。目前在我國，社會福利供給模式已由從前政府統(tǒng)攬發(fā)展到由政府主導、各方福利責任分擔的格局。因此，對于政府來講，如何主導福利發(fā)展，其結構性視角非常重要。

2.社會組織關于福利的結構性視角

社會組織是社會福利的重要供給者。從國際經(jīng)驗來看，一個國家的福利供給政策取決于社會組織發(fā)展的程度。作為政府與民眾之間的中間組織，具有開發(fā)福利資源和提供多樣化服務的功能。社會組織關于福利的結構性視角表現(xiàn)在:

首先是服務視角。社會管理體制改革客觀上要求社會組織提供福利性社會服務。而福利性社會服務是以傳統(tǒng)的扶貧救助為主，以解決貧困所導致的社會問題為主要內(nèi)容。從生存扶貧與發(fā)展扶貧為主要范圍，提供經(jīng)濟資源，開展各種培訓;提供小額信貸;作為政府與民眾的中介組織，協(xié)調(diào)相關扶貧政策，確保落實，從一定程度上改善貧困人口的生存狀態(tài)。此外，還提供企業(yè)化的社會服務，包括社會康復與輔導、社會維權與支持，以專業(yè)化的手段為社會服務;直接面對社區(qū)居民和弱勢群體，為服務注入了人性化的內(nèi)涵;在資源上，組織大量志愿者開展服務項目，節(jié)約服務成本，包括直接參與貧困者及其家庭的服務，從而表現(xiàn)出服務的福利供給方式。

其次，價值視角。社會組織的價值理念在于助人自助，在于奉獻和利他精神，這些高尚的精神可以抵制社會不正之風，從而起到弘揚社會正氣的作用。在社會組織中涌現(xiàn)大量的社會志愿者，志愿者所蘊含的互助行為與價值理念，代表了較高道德水平的文明社會的發(fā)展方向，社會組織在一個國家的民主政治建設中也具有不可替代的作用。民主政治的發(fā)展也是社會發(fā)展的一種標志。在我國政治文明建設過程中，社會組織的發(fā)展是現(xiàn)代民主體系的重要內(nèi)容，其奠定了基層民主特別是社會自治的基礎①趙一紅:《政府購買社會工作服務模式分析》，《社會工作》2012年第4期。，從而表現(xiàn)出價值傳播的福利供給方式。

再次，倡導視角。社會組織運用所積累的自身良好聲譽充分動員社區(qū)居民，積極促成相關福利政策與法制的制定和修正;對社區(qū)居民和民眾進行社會教育，發(fā)揮促進社會和諧進步的功能，達到追求社會正義的目標，從而表現(xiàn)出倡導者的福利供給方式。

上述政府和社會組織關于福利的結構性視角，表現(xiàn)出在社會福利的發(fā)展過程中政府和社會組織福利供給責任的定位。由于社會福利實施的廣度和深度的要求，同時社會轉型和發(fā)展存在較多的不確定空間，因而社會福利供給主體是多元的?？v觀世界福利發(fā)展的歷史，社會福利供給主體表現(xiàn)為整合了政府、家庭、社區(qū)、社會組織等力量，共同對全社會成員提供福利。

四、社區(qū)照顧與社區(qū)服務不同模式的福利視角

社區(qū)照顧是英國在福利國家陷入困境之后提出的一種福利政策，也可被看作是一種社會福利的實踐模式。1963年英國衛(wèi)生部頒布了被稱作是“社區(qū)照顧的藍皮書”的《健康及福利:社區(qū)照顧的發(fā)展計劃》，標志著英國社會福利政策的重大轉變。②房列曙等:《社區(qū)工作》，合肥工業(yè)大學出版社2007年版，第113頁。

1.社區(qū)照顧模式的福利視角

社區(qū)照顧的福利模式，起初是為了嘗試減輕地方政府的福利供給負擔，鼓勵更多的社會組織提供正規(guī)服務及私有化服務。社區(qū)照顧的福利供給對象是老人和殘疾人、兒童、精神病患者等;福利供給主體是管理人員、專業(yè)工作人員和照顧人員;社區(qū)照顧的福利供給目標是維持有需要的人士在社區(qū)或者自然生活環(huán)境內(nèi)獨立生活。社區(qū)照顧的終極目標是協(xié)力讓社區(qū)人士可以在自己的生活上獲得最大程度的獨立自主③夏學鑾:《社區(qū)照顧的理論、政策與實踐》，北京大學出版社1996年版，第48頁。。社區(qū)照顧的福利供給模式有:社區(qū)活動中心、老人公寓、家庭照顧、居家服務、暫托處、老人院等等。這些社區(qū)服務性設施主要是由英國政府舉辦或由政府資助的，提供的服務是免費或低收費。社區(qū)照顧基本可以從幾個層面界定:行動照顧、物質(zhì)支援、心理支持、整體關懷④方奕霖、阮曾媛琪:《社區(qū)照顧的概念及對香港的啟示》，載夏學鑾《社區(qū)照顧的理論、政策與實踐》，北京大學出版社1996年版，第44頁。。從上述社區(qū)照顧福利供給的對象、供給主體、供給模式來看，此福利視角注重的是福利提供的具體方式和手段，即是一種具體的福利供給服務的模式。

2.社區(qū)服務模式的福利視角

由于中國缺少英國福利國家的社會背景，目前社會福利制度改革重點主要集中在宏觀政策層面調(diào)整，而不是集中在福利供給的具體服務方式上，因此，我國并沒有把社區(qū)照顧作為一項專門的福利政策。1986年，國家民政部首次提出開展社區(qū)服務工作、滿足人民生活需要的策略，社區(qū)服務正式載入中國城市改革的史冊。英國社區(qū)照顧的福利視角，強調(diào)的是社區(qū)意識和社區(qū)支持網(wǎng)絡對于受照顧者的意義;中國社區(qū)服務強調(diào)的是在政府領導下，各街道、居委會為協(xié)助，滿足社區(qū)居民日益增長的物質(zhì)文化生活需求，發(fā)動和組織社區(qū)各方面力量，開展公益性、福利性和互助性的社會化服務。目前社區(qū)需要承擔的社會福利責任比任何一個時期都更為重要。但是相對西方國家來說，我國社區(qū)服務的福利供給來源和供給機制都比較單一，社會化程度較低;社區(qū)的行政化傾向嚴重，社區(qū)福利供給主體大多表現(xiàn)為政府行為;社區(qū)福利供給的專業(yè)化程度也較低，大多數(shù)地區(qū)還依賴于傳統(tǒng)的行政化手段，雖然目前一些沿海城市已經(jīng)提高了社區(qū)福利供給的專業(yè)化水平，但中國社區(qū)服務的總體還處于較低水平;社區(qū)服務模式的福利視角更多注重的是宏觀政策的實施，例如:最低生活保障制度的實施、社會醫(yī)療保險網(wǎng)點的建設、失業(yè)人員的再就業(yè)服務與培訓、殘疾人的社區(qū)康復、社會養(yǎng)老體系的建構、軍烈屬的優(yōu)撫與社區(qū)矯治等等，而缺少福利供給的微觀層面具體社會服務方式的提供。

結 語

上述通過福利供給視角的宏觀與微觀分析，從后發(fā)展國家的福利發(fā)展視角，到政府、社會組織福利的結構性視角，再到社區(qū)服務與社區(qū)照顧模式視角，可以總結中國社會福利發(fā)展的路徑。

1.建立以宏觀福利視角為主、微觀福利視角為輔的我國本土化的社會福利制度，發(fā)揮其社會建構功能

從傳統(tǒng)與現(xiàn)代結構看，中國作為從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉變的后發(fā)展國家，在現(xiàn)代化發(fā)展一開始就面臨著早發(fā)展國家現(xiàn)代化已具有的發(fā)展狀態(tài)。二者在現(xiàn)代化開始時所面臨的環(huán)境和條件上有很大差別。美國學者列維在《現(xiàn)代化與社會結構》一書中關于現(xiàn)代化的條件方面認為，維持較高水平現(xiàn)代化的必備條件并不一定就是獲得這種現(xiàn)代化水平的前提條件①Lery，M.J，Mondernization and the Structrue of Societies.Princecon，New Jersey，Princeton University Press，1966.。而且，早發(fā)展國家目前的發(fā)展條件與它早期獲得這種現(xiàn)代性的啟動條件也已完全不同，這說明啟動現(xiàn)代化的條件與發(fā)展現(xiàn)代化的條件是不一樣的，因此，不必照搬目前發(fā)達國家的某種模式。如果后發(fā)展國家處在啟動階段時，過多關注發(fā)達國家已有狀態(tài)，而忽略對其現(xiàn)代化啟動時的各種分析，將會對社會發(fā)展造成失誤。當然，后發(fā)展國家也有其諸多優(yōu)勢，列維認為后發(fā)展國家對現(xiàn)代化的認識要比早發(fā)展國家豐富得多，他們可以省去許多不必要的經(jīng)歷;后發(fā)展國家可以大量采用和借鑒早發(fā)展國家的成熟計劃、技術、設備以及與此相適應的組織結構等②Lery，M.J，Mondernization and the Structrue of Societies.Princecon，New Jersey，Princeton University Press，1966.。

由此推論，中國社會的福利發(fā)展也面臨同樣的問題。社會福利的發(fā)展是一國發(fā)展的重要目標，也是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要條件，中國也不例外。面對西方社會福利發(fā)展在理論和實踐水平已經(jīng)相當高以致于出現(xiàn)問題的時候，中國的福利事業(yè)如何發(fā)展，這是值得研究的問題。筆者認為，中國社會福利發(fā)展應該積極實行以宏觀福利視角為主、微觀福利視角為輔的發(fā)展路徑。從宏觀上講，我們不能完全照搬西方福利國家的社會福利模式，不能以“高福利”發(fā)展為社會福利發(fā)展的目標，中國有自身的政治、經(jīng)濟、文化背景，這種背景與西方社會福利及其制度產(chǎn)生和發(fā)展的背景完全不同，中國應該積極發(fā)展本土化的具有中國特色的福利事業(yè)。在我國現(xiàn)代化過程中，市場經(jīng)濟的發(fā)展與構建和諧社會必然要求與之相匹配的社會福利制度。進入21世紀以來，中國共產(chǎn)黨根據(jù)“以人為本”的科學發(fā)展觀和我國社會分化的現(xiàn)狀，及時提出了建設和諧社會的戰(zhàn)略任務。因此，中國社會福利發(fā)展應該首先以建構穩(wěn)定的和諧社會為目標，發(fā)揮其社會福利的社會建構功能。從微觀上講，在積極建構中國本土化的福利制度的同時，要借鑒西方福利國家的經(jīng)驗與教訓，包括西方福利國家的優(yōu)秀研究成果和具體服務方式，以推動我國社會福利的發(fā)展。

2.改進我國社會福利責任的分擔結構，建立以政府責任為主導、社會組織為主要依靠力量的福利體制

我國目前正在重建社會福利制度，其價值取向雖然也強調(diào)國家、社會組織、社區(qū)、家庭的責任分擔，但卻在分擔的結構上存在問題。其表現(xiàn)在于政府對于社會福利的投入過多注重經(jīng)濟視角和意識形態(tài)視角。首先，大量財政預算仍然流向國有企業(yè)和經(jīng)濟建設。其次，政府以經(jīng)濟指標界定貧困線，相當部分社會福利資金投入到貧困線以下的扶貧和濟困地區(qū)，但是由于社會政策的不平衡，使得絕對貧困人口和相對貧困人口在不斷變化，導致扶貧濟困效果不佳，福利供給流失;由于政府較為注重福利供給的意識形態(tài)效果，許多福利供給是以救助和倡導為主要方式，導致福利責任結構單一。再次，在社區(qū)中的福利性社會服務實施中，仍然存在政社不分的現(xiàn)象?？傊?，面對上述問題，我國應該積極強調(diào)政府在社會福利制度的建立和政策制定方面的主導責任。而社會作為中介組織應該努力貫徹、落實政府的福利政策到具體的個人中去;積極開展專業(yè)化的社會服務，做好救助工作，組織好志愿者服務隊伍，弘揚社會的志愿精神。

3.探索我國社會福利供給模式，積極建立社區(qū)服務帶動社區(qū)照顧的服務方式

“社區(qū)服務”從意義上說應該是社區(qū)社會服務，包括城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)服務兩個方面。如果把社區(qū)服務作為一種社會福利供給形式，它在外延和內(nèi)涵上與社區(qū)照顧都有較大差別，這點在前面已經(jīng)說過。由于我國倡導的社區(qū)服務具有福利性、群眾性、互助性、綜合性的特點，同時社區(qū)服務的具體內(nèi)容豐富。例如，對各類弱勢群體進行福利供給服務、對居民提供便民利民服務、對社區(qū)單位提供社會服務、對下崗職工提供再就業(yè)服務和社會保障社會化服務。因此，社區(qū)服務具有“大服務”對應我國“大福利”的特點。同時，我國提出的社區(qū)服務在內(nèi)容上體現(xiàn)了社區(qū)照顧的精神，外延要比社區(qū)照顧廣泛。社區(qū)服務強調(diào)普遍化服務，不像社區(qū)照顧是以受助個人發(fā)展為中心，在中國社區(qū)服務更能體現(xiàn)本土化的社會福利供給模式特點。

當然，社區(qū)服務要開展各項社會福利活動，專業(yè)化的社區(qū)照顧模式對其具有借鑒意義，微觀的社會服務實踐模式必不可少。社區(qū)照顧模式的主要目的在于提供適度的干預與支持，促使人們獲得最大的獨立自主并掌握自己的生活。社區(qū)照顧模式的目標與特點，在于積極建立社會網(wǎng)絡系統(tǒng)并推進志愿服務，以具體而專業(yè)的工作方法為社區(qū)居民提供服務，尤其是老人、兒童、殘疾人等等。在社區(qū)照顧模式中，專業(yè)工作者的角色是組織者，而不是照護者，并以組織者、支持者、監(jiān)督者的角色介入社區(qū)。由此，社區(qū)照顧應該在社區(qū)服務模式帶動下，發(fā)揮社會福利的供給功能，二者互補，在具體的社會福利實踐領域發(fā)揮更大的作用。

綜上所述，從傳統(tǒng)與現(xiàn)代、政府與社會組織、社區(qū)服務與社區(qū)照顧各種分析角度，透視出中國社會福利發(fā)展的路徑。中國的社會福利發(fā)展究竟是一種怎樣的路徑、怎樣的模式，有著怎樣的特點;是一種制度，還是一種經(jīng)濟模式，抑或是意識形態(tài)等等，這些概念和定義似乎都不重要，重要的是我們發(fā)展社會福利的路徑選擇和視角。