政府主導(dǎo)下的安徽旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路探討

王國(guó)強(qiáng)

（安徽工商職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 231131）

在國(guó)家支持旅游業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，在轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式、培育新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求下，各省、區(qū)、市都在大力發(fā)展旅游業(yè)。安徽旅游業(yè)將面臨“不進(jìn)則退、不快則退、不好則退”的激烈競(jìng)爭(zhēng)局面。安徽旅游資源十分豐富，風(fēng)景名勝具有品位高、密度大、知名度高的明顯優(yōu)勢(shì)，黃山、九華山、天柱山、瑯琊山等均為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)。其中，黃山以其“奇松、怪石、云海、溫泉”享譽(yù)天下，1991年被聯(lián)合國(guó)教科文組織列入 “世界自然與文化遺產(chǎn)”，有著“五岳歸來(lái)不看山，黃山歸來(lái)不看岳”之美稱(chēng)。九華山是我國(guó)四大佛教名山之一，齊云山是我國(guó)四大道教名山之一，巢湖、太平湖風(fēng)景名勝區(qū)也馳名遐邇。安徽省旅游業(yè)在經(jīng)歷了改革開(kāi)放30多年的發(fā)展后，旅游經(jīng)濟(jì)得到了強(qiáng)化，尤其是以黃山、九華山為代表的皖南旅游已成為我省的旅游業(yè)龍頭，與此同時(shí)省會(huì)合肥環(huán)巢湖旅游也得到很大發(fā)展，安徽旅游無(wú)論從資源基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)體系、市場(chǎng)空間，還是發(fā)展環(huán)境等方面，都具備了良好的基礎(chǔ)和強(qiáng)大的潛力，但同時(shí)也面臨一體化不足、外部競(jìng)爭(zhēng)加劇等壓力。因此，安徽旅游業(yè)發(fā)展就其稟賦和潛力來(lái)說(shuō)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

一、安徽旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，安徽省旅游業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，安徽省委、省政府高度重視旅游業(yè)的大發(fā)展，給予了很大的支持，并及時(shí)提出抓住新的機(jī)遇、沖擊旅游強(qiáng)省、建成全國(guó)重要的旅游觀光休閑基地的發(fā)展目標(biāo)，把旅游業(yè)作為我省新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)來(lái)培育；各地、市、縣也都很重視旅游業(yè)的發(fā)展，紛紛編制旅游規(guī)劃，大力發(fā)展旅游業(yè)，旅游業(yè)初具規(guī)模。目前安徽省憑借地處中西部過(guò)渡帶的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和豐富的旅游資源優(yōu)勢(shì)，在全省發(fā)展成“六區(qū)一帶”的旅游大格局(皖北、皖東、皖西、皖中、皖西南、皖南旅游區(qū)，皖江旅游帶)，尤其是以“兩山一湖”為代表的皖南旅游區(qū)已成為安徽旅游的龍頭，并具有一定的國(guó)際知名度。旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.旅游業(yè)呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢(shì)頭，總量快速增長(zhǎng)

“十一五”期間，全省旅游接待總?cè)藬?shù)和旅游總收入年均分別增長(zhǎng)25%和29%，增幅居中部第一,旅游接待總?cè)藬?shù)于2009年成為全國(guó)第14個(gè)過(guò)億人次省份。2010年，全省接待國(guó)內(nèi)外游客1.55億人次，旅游總收入達(dá)到1150.6億元，相當(dāng)于全省GDP的9.38%。2011年，全省旅游總收入1891.6億元，同比增長(zhǎng)65.81%，占GDP比重達(dá)12.5%。2013年元旦小長(zhǎng)假第三天，我省九華山風(fēng)景區(qū)接待0.54萬(wàn)人次，門(mén)票收入52.55萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)19.7%和18.3%；方特主題公園接待0.33萬(wàn)人次，門(mén)票收入44.05萬(wàn)元，均同比增長(zhǎng)8.0%。旅游業(yè)已成為我省的支柱產(chǎn)業(yè)。

2.資源豐富，生態(tài)良好，文化突出

安徽全省旅游資源豐富，類(lèi)型齊全，數(shù)量眾多。安徽的人文、生態(tài)資源相結(jié)合，山、水、文、城、鄉(xiāng)、泉資源等聚散有度。尤其是在皖南區(qū)域，良好的自然生態(tài)環(huán)境與深厚的人文遺產(chǎn)相交融，在合肥經(jīng)濟(jì)圈、皖江城市帶和皖北等區(qū)域，也存在不少生態(tài)人文魅力兼具的資源富集區(qū)。皖南區(qū)域有“風(fēng)光秀麗”的兩山一湖、“山水畫(huà)廊”新安江、“華東最后一片原始森林”牯牛降國(guó)家自然保護(hù)區(qū)；皖江城市帶有“八百里黃金水道”；合肥經(jīng)濟(jì)圈有 “中國(guó)較大的內(nèi)陸湖”巢湖、“中國(guó)七大基因庫(kù)之一”的大別山；皖北區(qū)域有“河湖交錯(cuò)”的淮河濕地等。有大尺度的江河湖山，也有小尺度的林泉溪塘，可組合成群，也可獨(dú)立成章。皖南主要是徽文化、佛教文化和文房四寶等傳統(tǒng)文化；皖江城市帶旅游區(qū)主要是銅文化、鋼鐵文化、碼頭文化等產(chǎn)業(yè)文化和黃梅戲等戲曲文化；合肥經(jīng)濟(jì)圈主要是詩(shī)詞文化、軍事文化、紅色文化等；皖北主要是豐富的歷史和民俗文化等。多彩的文化資源為安徽發(fā)展文化體驗(yàn)旅游提供了良好的素材，也有利于建設(shè)文化主題的休閑度假產(chǎn)品。

3.區(qū)域發(fā)展不平衡，資源利用不夠

安徽旅游總體上呈現(xiàn)“北冷中溫南熱”的格局，即皖北區(qū)域的旅游接待量相對(duì)較小，處于起步發(fā)展階段；合肥經(jīng)濟(jì)圈的旅游接待量處于中間位次，正處于快速增長(zhǎng)階段；皖江城市帶和皖南區(qū)域是全省旅游龍頭，市場(chǎng)份額比重大。2011年皖南和皖江城市帶的旅游接待人次和旅游收入，基本占到全省的50%。從全省發(fā)展情況看，皖南區(qū)域在資源利用方面走在前列，形成了生態(tài)旅游、文化體驗(yàn)、休閑度假、專(zhuān)項(xiàng)旅游等旅游產(chǎn)品體系；皖江城市帶以都市旅游和主題游樂(lè)為代表的休閑旅游產(chǎn)品比較突出；合肥經(jīng)濟(jì)圈的文化旅游、商務(wù)旅游和紅色旅游都具有一定特色；皖北的歷史文化旅游和休閑旅游也形成了一些代表性的產(chǎn)品。但總體上看，全省旅游資源開(kāi)發(fā)利用的模式還比較單一，在休閑度假產(chǎn)品建設(shè)上相對(duì)滯后，對(duì)歷史文化資源、城鄉(xiāng)社會(huì)資源的利用，尚未形成有效突破。

二、安徽旅游業(yè)發(fā)展中暴露的幾個(gè)問(wèn)題

安徽旅游業(yè)雖然在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)布了《安徽省旅游業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》，指導(dǎo)、規(guī)劃全省旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全省旅游格局初步形成，旅游產(chǎn)品也逐步適應(yīng)市場(chǎng)需求；旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，旅游景點(diǎn)景區(qū)可進(jìn)入性得以提高；促進(jìn)了資源與環(huán)境保護(hù)，帶動(dòng)了城市建設(shè)，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了投資環(huán)境，旅游業(yè)綜合功能日益增強(qiáng)。近年來(lái)，我省在旅游業(yè)發(fā)展中創(chuàng)造了許多好的經(jīng)驗(yàn)，但也有不少教訓(xùn)，還存在的一些亟待解決的問(wèn)題。

1.思想認(rèn)識(shí)還不到位。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些縣區(qū)旅游業(yè)并沒(méi)有真正擺上重要位置，雖然會(huì)議和文件都強(qiáng)調(diào)重要，但缺少抓落實(shí)的具體措施，分管領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁、情況不熟，旅游局人員老化、力量薄弱。仍有些同志把旅游的政府主導(dǎo)誤解為政府主干，總強(qiáng)調(diào)缺錢(qián)，寄望于上級(jí)支持。這是部分地方資源優(yōu)勢(shì)明顯而旅游業(yè)發(fā)展滯后的重要原因。

2.旅游開(kāi)發(fā)規(guī)劃相對(duì)滯后。由于缺乏規(guī)劃和經(jīng)驗(yàn)，不少地方在旅游開(kāi)發(fā)初期，引入企業(yè)實(shí)力不強(qiáng)，產(chǎn)品開(kāi)發(fā)檔次偏低，雖然當(dāng)時(shí)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展起到了一定推動(dòng)作用，但卻對(duì)景區(qū)進(jìn)一步提升品味和檔次造成負(fù)面影響。

3.旅游開(kāi)發(fā)層次低，管理體制不健全。大多數(shù)地區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)停留在淺層次，缺乏文化內(nèi)涵和精品意識(shí)。地方旅游管理體制不暢，亟待整治，主要表現(xiàn)在：多頭管理。如紅色旅游屬于民政部門(mén)，文化旅游屬于文化部門(mén)，旅游部門(mén)真正管的只是綠色旅游。條塊分割。在國(guó)家森林公園、省屬水庫(kù)、文物古跡等旅游開(kāi)發(fā)中，部門(mén)、地方利益經(jīng)常產(chǎn)生沖突。事企不分。不少景區(qū)還是政府管理、政府經(jīng)營(yíng)，體制機(jī)制不活。特別是職能缺位。由于立法滯后，地方政府部門(mén)對(duì)旅游市場(chǎng)秩序整治缺少法律依據(jù)。

4.旅游資源區(qū)域分割。不僅是跨市縣的風(fēng)景區(qū)通常是各搞一塊，即使在一個(gè)縣內(nèi)，很多景區(qū)景點(diǎn)也往往是分屬所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)各自為政，部分產(chǎn)品雷同，缺乏有效整合，造成旅游資源、旅游市場(chǎng)的人為分割，形不成規(guī)模效應(yīng)。

5.旅游交通條件仍待改善。盡管各地都加大了對(duì)旅游道路建設(shè)投入，但部分景區(qū)可進(jìn)入性仍然很差，影響了市場(chǎng)開(kāi)拓。如萬(wàn)佛山景區(qū)、東石筍景區(qū)到主干道的道路等級(jí)都偏低。特別是各景區(qū)間缺少快速通道，各景點(diǎn)分散，難以“連點(diǎn)成線”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)各旅游景區(qū)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，這也是導(dǎo)致各縣區(qū)旅游以一日游為主的重要原因。

6.旅游產(chǎn)業(yè)鏈條偏短。多數(shù)景區(qū)旅游產(chǎn)品不夠豐富，主要靠“門(mén)票經(jīng)濟(jì)”維持生存。各地雖然也開(kāi)發(fā)了一些特色旅游產(chǎn)品和商品，但尚未形成品牌和規(guī)模，特別是“娛”要素嚴(yán)重短缺，導(dǎo)致游客進(jìn)來(lái)看了就走，綜合消費(fèi)低，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)力有限。

7.整體旅游開(kāi)發(fā)投入不足。表現(xiàn)在只有少數(shù)景點(diǎn)、景區(qū)得到全面和深度開(kāi)發(fā)，大部分都急需大量資金的投入。

三、安徽旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路

根據(jù)安徽旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，為進(jìn)一步發(fā)展安徽旅游經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)安徽由旅游大省到旅游強(qiáng)省的轉(zhuǎn)變，筆者提出以下發(fā)展思路。

1.發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，強(qiáng)化引導(dǎo)。旅游業(yè)是個(gè)綜合性產(chǎn)業(yè)，特別是在發(fā)展前期，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用尤為重要。在各地的旅游發(fā)展規(guī)劃制定中，政府部門(mén)應(yīng)在對(duì)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源進(jìn)行普查的基礎(chǔ)上，確定旅游項(xiàng)目，出臺(tái)優(yōu)惠政策扶持旅游業(yè)發(fā)展，全面部署，理順管理體制，加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)。政府在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，幫助研究解決發(fā)展中遇到的難題，克服資金困難，多元化籌資。強(qiáng)化旅游基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)整體規(guī)劃，通過(guò)制定政策、完善設(shè)施、創(chuàng)造環(huán)境積極引導(dǎo)和推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展。

2.盡快制定出臺(tái)促進(jìn)全省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)文件。2012年 《安徽省旅游業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃2012-2020》發(fā)布，急需出臺(tái)相配套的實(shí)施細(xì)則。及時(shí)落實(shí)國(guó)務(wù)院2000年9號(hào)文件規(guī)定，旅游企業(yè)水電氣與一般企業(yè)同價(jià)政策。在扶持政策方面，僅對(duì)“兩山一湖”地區(qū)出臺(tái)了“農(nóng)家樂(lè)”可免三年?duì)I業(yè)稅。盡快制定文件，一方面落實(shí)國(guó)家的相關(guān)政策，另一方面將對(duì)“兩山一湖”的重點(diǎn)扶持政策推及全省。

3.加大對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的投入。2011年全省安排的旅游發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金只有2000多萬(wàn)元，與一些旅游強(qiáng)省相比差距很大。建議隨著財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，相應(yīng)增加省旅游發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模。同時(shí)要加強(qiáng)交通、水利、文化、新農(nóng)村建設(shè)等專(zhuān)項(xiàng)資金整合，促進(jìn)旅游業(yè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。加大對(duì)旅游業(yè)的扶持力度,不斷盤(pán)活資源、組織資金投入,抓好管理監(jiān)督,為旅游業(yè)的發(fā)展積極地提供資金保障和政策支持,促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

4.加強(qiáng)對(duì)區(qū)域旅游規(guī)劃的協(xié)調(diào)指導(dǎo)。作為行業(yè)管理部門(mén)，省旅游局應(yīng)加強(qiáng)對(duì)跨市域風(fēng)景區(qū)旅游規(guī)劃和宣傳促銷(xiāo)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，以避免重復(fù)建設(shè)和惡意競(jìng)爭(zhēng)。要?jiǎng)?chuàng)新思路，樹(shù)立區(qū)域聯(lián)合發(fā)展、整體發(fā)展、統(tǒng)一規(guī)劃的意識(shí)。在各個(gè)地市發(fā)展旅游業(yè)要兼顧周邊城市，樹(shù)立區(qū)域聯(lián)合發(fā)展的意識(shí)，彌補(bǔ)單一城市獨(dú)立發(fā)展旅游、建設(shè)景區(qū)和打造熱點(diǎn)線路中的不足。在旅游線路的制定中，多增加農(nóng)家樂(lè)等項(xiàng)目，利用本地區(qū)獨(dú)特的民俗風(fēng)情來(lái)吸引旅游者。

5.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善旅游公共服務(wù)。建設(shè)高效的公共服務(wù)體系，重點(diǎn)是提高旅游信息、旅游集散、旅游交通、旅游安全保障、旅游廁所等方面的公共服務(wù)水平，促進(jìn)旅游消費(fèi)。全面提高各城市的旅游集散中心的接待能力。重點(diǎn)旅游城市在主要交通樞紐和旅游集散地要建立市內(nèi)分中心，有效增加城市間旅游客運(yùn)專(zhuān)線。在主要交通樞紐等地設(shè)立公益性的旅游服務(wù)中心；在游客聚集區(qū)設(shè)立政府公益性與企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的游客服務(wù)站。建立覆蓋全省的散客旅游票務(wù)預(yù)定、銷(xiāo)售系統(tǒng)和覆蓋主要旅游區(qū)的散客服務(wù)體系。出臺(tái)公共旅游資源有償使用政策。目前公共旅游資源大多無(wú)償使用，政府投資難以從旅游開(kāi)發(fā)資源增值中獲得應(yīng)有收益。希望省里能明確政策，一方面為旅游資源有序開(kāi)發(fā)提供管理依據(jù)，另一方面利于地方政府從資源增值中籌集資金增強(qiáng)后續(xù)投資建設(shè)能力。

6.將“泛巢湖旅游圈”改名“省會(huì)旅游圈”。 更鮮明地突出合肥中心，巢湖、大別山兩大品牌，以更好地呼應(yīng)“省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈”建設(shè)。

7.利用公共媒體，注重宣傳，打造品牌?？驮词锹糜螛I(yè)發(fā)展的生命線。為了打造品牌，管理部門(mén)要非常重視指導(dǎo)旅游市場(chǎng)策劃和營(yíng)銷(xiāo)。積極策劃大型活動(dòng)，通過(guò)大量的媒體宣傳，打響各地旅游品牌，積極加強(qiáng)旅游企業(yè)之間的合作，強(qiáng)化宣傳促銷(xiāo)，著力開(kāi)拓安徽旅游市場(chǎng)。

8.政府主導(dǎo)，因勢(shì)利導(dǎo)，社會(huì)參與。各地在旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中，不能光靠政府大規(guī)模投入，應(yīng)因地制宜，發(fā)揮了自身的資源優(yōu)勢(shì)。比如，萬(wàn)佛湖風(fēng)景區(qū)是利用鄰近合肥的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，依托原有的龍河口水庫(kù)發(fā)展起來(lái)的。八里河風(fēng)景區(qū)是結(jié)合1991年大水后興修水利工程，通過(guò)對(duì)3600畝低洼地實(shí)施改造建設(shè)起來(lái)的。迪溝風(fēng)景區(qū)則是結(jié)合采煤塌陷地綜合治理和移民建鎮(zhèn)建設(shè)起來(lái)。在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府有限投資主要集中在交通等基礎(chǔ)配套設(shè)施，而旅游景點(diǎn)和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)則通過(guò)政策引導(dǎo)，主要利用社會(huì)投資，從而有效緩解了資金緊缺的瓶頸約束。如萬(wàn)佛湖景區(qū)的11個(gè)島嶼景點(diǎn)是由私人企業(yè)投資的，金水灣度假村是由省水利廳興建的，游船、旅游車(chē)輛和餐館等也大多是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民投資的。八里河風(fēng)景區(qū)起初也是利用以工代賑政策，發(fā)動(dòng)農(nóng)民挖成的。未來(lái)我省旅游業(yè)的發(fā)展要在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，更多地引入其他社會(huì)資本，擴(kuò)大融資渠道，確保充足的資金保障。

總之，作為一個(gè)多功能、綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)發(fā)展既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是民生問(wèn)題，既是發(fā)展問(wèn)題，也是和諧問(wèn)題。面對(duì)國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，搶抓機(jī)遇，堅(jiān)定信心，正視差距，積極應(yīng)對(duì)，以更寬的視野、更大的決心、更有力的舉措，加快旅游強(qiáng)省建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)安徽加速崛起、興皖富民的宏偉藍(lán)圖。