美國(guó)固體廢物立法對(duì)我國(guó)的啟示*

盧 靜

(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150040)

近年來(lái)我國(guó)固體廢物產(chǎn)量急劇增加，固體廢物污染問(wèn)題的影響越來(lái)越廣泛，然而國(guó)內(nèi)固體廢物的無(wú)害化處理率與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然較低，相關(guān)法律法規(guī)仍有待進(jìn)一步完善。本文首先對(duì)中美兩國(guó)固體廢物的界定進(jìn)行歸納，然后比較研究中美兩國(guó)固體廢物立法，在此基礎(chǔ)上對(duì)完善我國(guó)固體廢物法律體系提出了若干建議。

一、固體廢物概述

美國(guó)《資源保護(hù)和回收法》中，將固體廢物分為有害固體廢物和無(wú)害固體廢物。有害廢物是指對(duì)人類(lèi)健康或環(huán)境具有或存在潛在危害性的廢物。比如說(shuō)工業(yè)廢物，像清洗液、殺蟲(chóng)劑或者是生產(chǎn)制造過(guò)程中的副產(chǎn)品;有害生活垃圾，像日常生活中的剩余飯菜中含有腐蝕性、有毒、可燃性或活性成分的物質(zhì)即被認(rèn)為是有害生活廢物。無(wú)害廢物通常認(rèn)為是一般的垃圾，包括我們每天使用或丟棄的東西，比如說(shuō)產(chǎn)品包裝、瓶子、食物殘?jiān)?、?bào)紙等。這些廢物通常來(lái)源于家庭、學(xué)校、醫(yī)院或者貿(mào)易活動(dòng)中。

《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第六章附則中規(guī)定:固體廢物，是指在生產(chǎn)、生活和其他活動(dòng)中產(chǎn)生的喪失原有利用價(jià)值或者雖未喪失利用價(jià)值但被拋棄或者放棄的固態(tài)、半固態(tài)和置于容器中的氣態(tài)的物品、物質(zhì)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定納入固體廢物管理的物品、物質(zhì)。該法將固體廢物分為工業(yè)固體廢物、生活垃圾、危險(xiǎn)廢物三類(lèi)。工業(yè)固體廢物，是指在工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物。生活垃圾，是指在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢物。危險(xiǎn)廢物，是指列入國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄或者根據(jù)國(guó)家規(guī)定的危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的具有危險(xiǎn)特性的固體廢物。

通過(guò)中美兩國(guó)法律對(duì)固體廢物的定義來(lái)看，其規(guī)定的范疇大體相同，但比較而言，美國(guó)《資源保護(hù)和回收法》中對(duì)固體廢物的定義和分類(lèi)顯然比中國(guó)《固體廢物污染環(huán)境防治法》中對(duì)此的規(guī)定細(xì)致很多。我國(guó)只是對(duì)固體廢物做一個(gè)大致的定義，過(guò)于寬泛。比如說(shuō)“喪失原有使用價(jià)值”，怎樣可以算喪失原有使用價(jià)值并未有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這樣在遵守和執(zhí)行法律的過(guò)程中就很難做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，污染防治和環(huán)境保護(hù)的政策也就往往無(wú)法落到實(shí)處，從而使我國(guó)環(huán)境保護(hù)陷入“有法”但“難依”的僵局。而美國(guó)的《資源保護(hù)和回收法》對(duì)于固體廢物的定義和分類(lèi)顯然更為科學(xué)。該法首先將固體廢物分為有害和無(wú)害兩種，這樣就有助于固體廢物的分類(lèi)處理，對(duì)有害的固體廢物而言，其不至于污染環(huán)境;而對(duì)于無(wú)害的固體廢物而言，也不會(huì)造成資源浪費(fèi)，從而使垃圾能夠變廢為寶，循環(huán)利用。其次，《資源保護(hù)和回收法》在有害和無(wú)害固體廢物的框架下，又將各種垃圾類(lèi)型進(jìn)行細(xì)化，并舉例說(shuō)明，比如說(shuō)有害生活垃圾是指日常生活中的剩余飯菜中含有腐蝕性、有毒、可燃性或活性成分的生活垃圾。這就非常明確地說(shuō)明了怎樣的生活垃圾才算是有害的，既為行政部門(mén)執(zhí)法提供了依據(jù)，又為公眾守法確定了標(biāo)準(zhǔn)。所以說(shuō)，我國(guó)在對(duì)今后固體廢物相關(guān)立法的修改過(guò)程中應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)對(duì)固體廢物的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和方式，對(duì)固體廢物的范疇和標(biāo)準(zhǔn)作出更為詳細(xì)的規(guī)定。

二、固體廢物相關(guān)立法

美國(guó)早在1965年就制定了《固體廢棄物處理法》，并成為第一個(gè)以法律形式將廢棄物利用確定下來(lái)的國(guó)家。美國(guó)《資源保護(hù)和回收法》(RCRA)是為有害和無(wú)害固體廢物處理提供準(zhǔn)則的基本法律，其于1976年10月21日由美國(guó)聯(lián)邦政府頒布，并修正了1965年制定的《固體廢棄物處理法》，旨在解決隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日益嚴(yán)峻的城市和工業(yè)廢物問(wèn)題。其目標(biāo)有:保護(hù)人類(lèi)健康和環(huán)境免受廢物處理帶來(lái)的潛在危害;節(jié)約能源、保護(hù)自然資源;減少垃圾生成;確保廢物的處理不會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生破壞。為確保這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，RCRA設(shè)立了三個(gè)既相互區(qū)別又相互聯(lián)系項(xiàng)目:有害廢物項(xiàng)目、無(wú)害廢物項(xiàng)目和地下儲(chǔ)藏罐項(xiàng)目。

有害廢物項(xiàng)目在RCRA副標(biāo)題C下，建立了一種對(duì)有害廢物從產(chǎn)生到最終被清理全過(guò)程進(jìn)行控制的體系，即所謂的從“搖籃”到“墳?zāi)埂蹦Ｊ健?/p>

無(wú)害廢物項(xiàng)目在RCRA副標(biāo)題D下，鼓勵(lì)各個(gè)州制定自己的綜合計(jì)劃來(lái)處理無(wú)害的工業(yè)和地方固體廢物，并對(duì)各地方的固體廢物填埋地和其他固體廢物清理設(shè)施設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，禁止固體廢物公開(kāi)傾倒。

地下儲(chǔ)藏罐(UST)項(xiàng)目在RCRA副標(biāo)題I下，規(guī)范含有有害物質(zhì)和石油產(chǎn)品的地下儲(chǔ)藏罐。

美國(guó)《資源保護(hù)和回收法》(RCRA)僅從廣義上為國(guó)會(huì)提出的廢物管理項(xiàng)目設(shè)定通用法律，其可以經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)指令美國(guó)環(huán)境保護(hù)署建立一套完整的法規(guī)來(lái)保證法律的實(shí)施。比如說(shuō)，RCRA禁止一切固體廢物的公開(kāi)傾倒，鼓勵(lì)資源的節(jié)約和回收利用，并促進(jìn)各地方固體廢物的安全清理。但對(duì)有害廢物的從“搖籃”到“墳?zāi)埂蹦Ｊ郊词荝CRA框架下的第一個(gè)法規(guī)所建立的有害廢物管理方式。

通常，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署會(huì)根據(jù)RCRA的授權(quán)制定一系列相關(guān)的配套法規(guī)對(duì)固體廢物的處理提出具體要求和標(biāo)準(zhǔn)，比如說(shuō)其將有害廢物分為兩大類(lèi):一類(lèi)是明確列舉出的廢物，包括F－list，無(wú)特殊來(lái)源的廢物，K －list，有特殊來(lái)源的廢物，P －list＆U － list，廢棄工業(yè)化學(xué)產(chǎn)品;第二類(lèi)是特征性廢物，規(guī)定在《聯(lián)邦法典》第40編261章中，包括可燃性物質(zhì)，腐蝕性物質(zhì)，活性物質(zhì)和有毒性物質(zhì)。

中國(guó)《固體廢物污染環(huán)境防治法》是目前我國(guó)對(duì)固體廢物處理進(jìn)行立法的主要法律，本法制定于1995年，并于2004年修訂。這部法律確定的固體廢物污染環(huán)境的治理原則是“誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則。其立法宗旨是防止固廢污染環(huán)境、保障人體健康、維護(hù)生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。對(duì)固體廢物污染環(huán)境防治是以預(yù)防為主，以控制減少固體廢物危害環(huán)境。

本法總則中第3條規(guī)定:“國(guó)家對(duì)固體廢物污染環(huán)境的防治，實(shí)行減少固體廢物的產(chǎn)生量和危害性、充分合理利用固體廢物和無(wú)害化處置固體廢物的原則，促進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)家采取有利于固體廢物綜合利用活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，對(duì)固體廢物實(shí)行充分回收和合理利用”。第7條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人購(gòu)買(mǎi)、使用再生產(chǎn)品和可重復(fù)利用產(chǎn)品”。分則中第18條規(guī)定:“生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)口依法被列入強(qiáng)制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)該產(chǎn)品和包裝物進(jìn)行回收”。第38條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置設(shè)施，提高生活垃圾的利用率和無(wú)害化處置率，促進(jìn)生活垃圾收集、處置的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，逐步建立和完善生活垃圾污染環(huán)境防治的社會(huì)服務(wù)體系”。第42條規(guī)定:“對(duì)城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)，逐步做到分類(lèi)收集和運(yùn)輸，并積極開(kāi)展合理利用和實(shí)施無(wú)害化處置”。第43條規(guī)定:“城市人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排收購(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，促進(jìn)生活垃圾的回收利用工作”。第45條規(guī)定:“從生活垃圾中回收的物質(zhì)必須按照國(guó)家規(guī)定的用途或者標(biāo)準(zhǔn)使用，不得用于生產(chǎn)可能危害人體健康的產(chǎn)品”。以上規(guī)定均是對(duì)固體廢物回收利用的一般性規(guī)定，也是對(duì)防止固體廢物污染環(huán)境進(jìn)行的原則性規(guī)定，在一定程度上對(duì)固體廢物處理和利用起到了指引作用，但無(wú)法深入貫徹實(shí)施。

對(duì)比兩國(guó)的相關(guān)法律不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)《資源保護(hù)和回收法》規(guī)定禁止公開(kāi)傾倒固體廢物，對(duì)固體廢物的清理和回收利用建立起完善的體系，并對(duì)各地方立法設(shè)立了標(biāo)準(zhǔn)。而我國(guó)《固體廢物污染環(huán)境防治法》中對(duì)固體廢物的處理和回收方式僅僅做出了原則性的規(guī)定，而且也未建立起相關(guān)的配套法律法規(guī)，比如說(shuō)第38條中要求縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)垃圾收集處置等事項(xiàng)，第43條中要求城市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃生活垃圾的回收利用工作。而事實(shí)上，這些原則性規(guī)定既沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則也沒(méi)有相關(guān)的配套法律法規(guī)進(jìn)行跟進(jìn)，從而使固體廢物的有效回收利用難以進(jìn)行下去。

三、美國(guó)固體廢物立法對(duì)我國(guó)的啟示

首先，美國(guó)現(xiàn)有固體廢物立法體系是以《資源保護(hù)和回收法》為一般法，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署制定法規(guī)和各州地方立法為具體實(shí)施細(xì)則的綜合法律體系。較我國(guó)而言，相對(duì)完善。我國(guó)在固體廢物污染防治方面，僅確立了《固體廢物污染環(huán)境防治法》為主要法律，其他相關(guān)的配套法律法規(guī)未充分建立和發(fā)展。所以，我國(guó)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和督促各地方結(jié)合自身地域特點(diǎn)，制定相關(guān)的法律規(guī)范，對(duì)固體廢物在回收處理過(guò)程中的一些具體標(biāo)準(zhǔn)和措施加以規(guī)定，形成完整有序的法律體系，以保障固體廢物的回收利用和環(huán)境的保護(hù)。

其次，美國(guó)對(duì)于固體廢物的定義、分類(lèi)和治理標(biāo)準(zhǔn)在《資源保護(hù)和回收法》中有明確的表述，即將固體廢物分為有害和無(wú)害兩種，并在有害固廢和無(wú)害固廢兩種分類(lèi)體系下做出了更細(xì)致的劃分，對(duì)各種固體廢物進(jìn)行描述并舉例說(shuō)明，同時(shí)確立了各項(xiàng)固體廢物的處置標(biāo)準(zhǔn)和懲罰措施。而我國(guó)在固體廢物立法中僅對(duì)固體廢物做出了定義和大致分類(lèi)，沒(méi)有將其具體化，也沒(méi)有規(guī)范統(tǒng)一的回收利用標(biāo)準(zhǔn)。這往往造成固體廢物在回收利用過(guò)程中，無(wú)法清晰的區(qū)分有害與無(wú)害，可燃與不可燃，可回收與不可回收等等，從而非常有可能導(dǎo)致資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。所以我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)固體廢物科學(xué)分類(lèi)，并設(shè)立固體廢物在產(chǎn)生、運(yùn)輸、清理、回收、利用等各個(gè)階段中的具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和措施，確保固體廢物在回收的過(guò)程中對(duì)環(huán)境的污染和破壞降到最低，同時(shí)最大地實(shí)現(xiàn)其再利用價(jià)值。

最后，從美國(guó)《資源保護(hù)和回收法》中可以看出其貫穿始終的立法思想是對(duì)固體廢物的中的可用資源實(shí)現(xiàn)回收再利用，既保護(hù)環(huán)境又節(jié)約資源。而我國(guó)《固體廢物污染環(huán)境防治法》的立法思想還始終局限在“先污染后治理”的末端治理思想上，把固體廢物全部視為有害廢物，未對(duì)其中的可利用廢物進(jìn)行回收再利用，從而造成了資源的浪費(fèi)。所以，今后我國(guó)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變立法觀念，樹(shù)立起“垃圾是放錯(cuò)了地方的資源”的指導(dǎo)思想，切實(shí)做到把垃圾變廢為寶，早日建立起資源節(jié)約型環(huán)境友好性社會(huì)。

［1］錢(qián)光人.國(guó)際城市固體廢物立法管理與實(shí)踐［M］.北京:化學(xué)工業(yè)出版社，2009:61.

［2］趙由才.固體廢物污染控制與資源化［M］.北京:化學(xué)工業(yè)出版社，2002:102.

［3］Katharima Kummer，International Management of Hazardous Wastes［M］.Clarendon Press，1995.