土地資本化中失地農(nóng)民就業(yè)的政府責(zé)任*

王 佩

(菏澤學(xué)院法律系，山東菏澤 274015)

土地資本化中失地農(nóng)民就業(yè)的政府責(zé)任*

王 佩

(菏澤學(xué)院法律系，山東菏澤 274015)

各級(jí)政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地資本化導(dǎo)致了越來(lái)越多的失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)。他們?cè)诔擎?zhèn)就業(yè)受到各種因素的制約，現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。對(duì)此政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立社會(huì)公平理念；加大政策扶持力度，創(chuàng)設(shè)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)；加大職業(yè)教育的投入，提升勞動(dòng)力再就業(yè)的能力。

失地農(nóng)民；政府；責(zé)任

隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)失地農(nóng)民越來(lái)越多。根據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《2011年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》，目前我國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到4000萬(wàn)-5000萬(wàn)人左右，而且仍以每年約300萬(wàn)人的速度遞增。預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)的失地農(nóng)民將達(dá)到1.1億人。失地農(nóng)民進(jìn)入城市后，成為農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力，他們?cè)诔擎?zhèn)“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”。雖然他們已獲得征地補(bǔ)償款，已搬進(jìn)了村民住宅小區(qū)，但面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊，只有在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，他們才能獲得維持生存的合法持久的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。這種被動(dòng)城市化角色的轉(zhuǎn)變，很大程度上是由于土地資本化造成的。

一、土地資本化造成失地農(nóng)民失業(yè)

農(nóng)民失地的過(guò)程也是政府主導(dǎo)的城市化中土地資本化的過(guò)程。政府低價(jià)從農(nóng)民手中征地，再走市場(chǎng)化的途徑高價(jià)出讓，成為土地級(jí)差收入最大的獲益者。地方政府一方面以土地招商引資，以地方財(cái)力補(bǔ)貼工業(yè)用地成本來(lái)降低工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本，為工業(yè)的高速推進(jìn)提供便利，土地支撐高速工業(yè)化和出口導(dǎo)向工業(yè)的發(fā)展。另一方面城市用地實(shí)行有償使用和經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛政策，加速實(shí)現(xiàn)了土地從資源、資產(chǎn)到資本的轉(zhuǎn)化，使地方政府的財(cái)政能夠獲得土地資本化的最大收益，實(shí)現(xiàn)城市投資所需要的巨額資金，助推快速城市化。[1]在地方政府的主導(dǎo)下，

土地資本化的過(guò)程也是農(nóng)民失地、失利和失業(yè)的過(guò)程。所以對(duì)于引導(dǎo)、安置農(nóng)村

轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)，地方政府具有不可推卸的責(zé)任。

二、制約失地農(nóng)民就業(yè)的因素

失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后，無(wú)論是在生活、工作還是心理上都面臨極大的挑戰(zhàn)，他們要改變“日出而作、日落而息”的生活方式，改變相對(duì)緩慢的生活節(jié)奏，改變自給自足的生活模式，改變?cè)邢鄬?duì)簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，而去適應(yīng)城市相對(duì)固定的工作時(shí)間，高效率的生活節(jié)奏和以技術(shù)勞動(dòng)為主的非農(nóng)生產(chǎn)技能。生活環(huán)境的變遷，失地農(nóng)民自身的素質(zhì)使他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)中，面臨許多制約因素。

(一)文化技能水平偏低，使失地農(nóng)民缺乏就業(yè)能力

長(zhǎng)期以來(lái)，由于公共教育資源在城鄉(xiāng)間的配置不均衡，導(dǎo)致農(nóng)村居民在受教育水平方面偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力中，初中及以下文化程度的占到90%，高中文化程度的占8%左右，大專及以上文化程度的占2%左右。而且接受教育的質(zhì)量也不容樂(lè)觀，他們走出校門(mén)后，又不能自覺(jué)地積極補(bǔ)充知識(shí)，提高認(rèn)識(shí)水平和知識(shí)能力。文化程度偏低，導(dǎo)致他們對(duì)新環(huán)境、新技能領(lǐng)悟和把握能力較差。同時(shí)由于長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)耕作，對(duì)其他工種和行業(yè)接觸較少，又沒(méi)有機(jī)會(huì)接受職業(yè)技能培訓(xùn)，所以絕大多數(shù)失地農(nóng)民缺乏必要的專業(yè)技能，缺乏崗位競(jìng)爭(zhēng)力，很難適應(yīng)技術(shù)含量高的工種，只能進(jìn)入門(mén)檻低、穩(wěn)定性差、報(bào)酬低的崗位，從事諸如保安、環(huán)衛(wèi)、后勤等工作。文化技能水平偏低也制約了他們獲取就業(yè)信息的渠道、使他們?nèi)狈蜆I(yè)的積極心態(tài)，過(guò)多依賴政府和企業(yè)的安置，在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于被動(dòng)地位。

(二) 征地補(bǔ)償不科學(xué)，使失地農(nóng)民缺乏就業(yè)渠道

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征地安置補(bǔ)償費(fèi)從2000年以后幾乎成為安置失地農(nóng)民的唯一方式。貨幣安置因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)小、見(jiàn)效快、操作簡(jiǎn)單而受到政府、企業(yè)和失地農(nóng)民的歡迎。失地農(nóng)民用征地安置補(bǔ)償費(fèi)購(gòu)買房屋、家電等生活資料，在短期內(nèi)確實(shí)能夠維持甚至提高生活水平。但是大多數(shù)失地農(nóng)民缺乏安排生活的長(zhǎng)遠(yuǎn)目光，缺乏對(duì)金錢的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，缺乏對(duì)資產(chǎn)保值增值的打算，缺乏對(duì)未來(lái)可持續(xù)生計(jì)的安排，僅靠征地安置補(bǔ)償費(fèi)難以維持一生的生計(jì)。如果他們對(duì)補(bǔ)償款處置不當(dāng)或遇到重大疾病的困擾，就會(huì)很快陷入困境甚至絕境。再加上由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展致使工礦企業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力下降，每年新畢業(yè)的大學(xué)生尚有一部分難以就業(yè)，失地農(nóng)民知識(shí)落伍、缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)專業(yè)技術(shù)和就業(yè)信息，更難通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)找到一份穩(wěn)定可靠的謀生渠道。即使有失地農(nóng)民以征地補(bǔ)償款為資本自謀職業(yè)，從事餐飲、零售、批發(fā)或運(yùn)輸?shù)鹊谌a(chǎn)業(yè)，但由于受自身素質(zhì)和市場(chǎng)情況的影響，在發(fā)展中也會(huì)面臨巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此貨幣化的征地補(bǔ)償并不科學(xué)，實(shí)際上是使大多數(shù)失地農(nóng)民失去了生活的依托，失去了非貨幣化的收入。而隨著家庭基本生活中貨幣化支出的節(jié)節(jié)攀升，坐吃山空、入不敷出的家庭開(kāi)支使他們抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)能力大為降低，成為社會(huì)中最邊緣化的人群，同時(shí)也給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)隱患。所以只有為失地農(nóng)民提供充足、穩(wěn)定的崗位和再就業(yè)機(jī)會(huì)，才能增強(qiáng)他們?cè)谏钪械钟鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，促進(jìn)社會(huì)安定和諧發(fā)展。

(三)政府職能缺失，使失地農(nóng)民缺乏就業(yè)環(huán)境

近30年來(lái)的城市化實(shí)質(zhì)是由各級(jí)政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地資本化的過(guò)程。政府成為土地級(jí)差收入最大的獲益者，同時(shí)又用相應(yīng)的收益進(jìn)行招商引資、城市建設(shè)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這種以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的理念使政府忽略了相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。許多地方政府只看到城市建設(shè)日新月異的繁榮，忽略了數(shù)目龐大的失地農(nóng)民失地又無(wú)法就業(yè)的現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為只要貨幣補(bǔ)償?shù)轿痪桶仓昧耸У剞r(nóng)民，就業(yè)問(wèn)題不是他們的責(zé)任。在這種觀念指導(dǎo)下，地方政府沒(méi)有把失地農(nóng)民納入城市就業(yè)體系，沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的就業(yè)和勞動(dòng)保障措施，沒(méi)有培育良性發(fā)展的勞動(dòng)力市場(chǎng)，沒(méi)有完善整合就業(yè)信息，沒(méi)有針對(duì)性地對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，沒(méi)有更好地出臺(tái)服務(wù)失地農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的各種傾斜政策。地方政府只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略社會(huì)責(zé)任的做法是導(dǎo)致社會(huì)不公平的原因之一。羅爾斯的《正義論》將公正的概念界定為“合理而適當(dāng)?shù)牟顒e”，政府作為維護(hù)社會(huì)公正的“守護(hù)神”，就應(yīng)該加大對(duì)弱勢(shì)群體的幫扶，加大對(duì)公共服務(wù)的投入。政府服務(wù)社會(huì)責(zé)任的缺失，使失地農(nóng)民就業(yè)缺乏良好的外部環(huán)境，很難找到一份維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的工作，很難真正融于城市生活。所以政府不僅要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，還要充分擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任，為失地農(nóng)民這個(gè)特殊群體的轉(zhuǎn)變積極創(chuàng)設(shè)適宜的就業(yè)環(huán)境，幫助他們實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)化。

三、失地農(nóng)民就業(yè)中政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任

快速的城市化讓失地農(nóng)民數(shù)量越來(lái)越多，失地同時(shí)意味著失利和失業(yè)，這也把以前農(nóng)村隱形和半隱形的失業(yè)問(wèn)題轉(zhuǎn)變成了城市顯性失業(yè)問(wèn)題。顯性失業(yè)人口過(guò)多就會(huì)導(dǎo)致新的社會(huì)不穩(wěn)定因素，社會(huì)面臨的整體風(fēng)險(xiǎn)水平上升。因此政府應(yīng)發(fā)揮社會(huì)管理者和調(diào)節(jié)者的作用，采取措施，促進(jìn)失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)，使城市化成為惠及各階層的城市化，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

(一)政府轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立社會(huì)公平理念

政府的身份應(yīng)由利益博弈者轉(zhuǎn)變成博弈規(guī)則的維護(hù)者。喬·薩托利認(rèn)為“只有當(dāng)受治者同治者的關(guān)系遵循國(guó)家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國(guó)家，政府為人民存在而不是相反這樣的原則時(shí)，才有民主制度存在?！盵2]所以政府應(yīng)退出一級(jí)土地市場(chǎng)，放棄通過(guò)利用在土地市場(chǎng)中的排他性地位實(shí)現(xiàn)自己利益最大化的行為。由“主導(dǎo)城市化”變成“引導(dǎo)城市化”，由利益的博弈者變成博弈規(guī)則的維護(hù)者。把工作重點(diǎn)放在社會(huì)管理上，通過(guò)制訂執(zhí)行規(guī)劃，加強(qiáng)監(jiān)督管理，安排稅收等措施，維護(hù)公民的合法政治經(jīng)濟(jì)權(quán)益。表現(xiàn)在征地補(bǔ)償上，政府應(yīng)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，建立合理合情合法的征地補(bǔ)償制度，解決被征地居民的眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，消除社會(huì)隱患，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和社會(huì)利益的統(tǒng)一。

政府的觀念應(yīng)從“身份等級(jí)”轉(zhuǎn)向“人人平等”。城鄉(xiāng)就業(yè)制度原有的二元格局，使失地農(nóng)民并不能享受與市民一樣的待遇，處于無(wú)地、無(wú)崗、無(wú)保障的狀態(tài)。有人評(píng)論說(shuō)失地農(nóng)民“由于戶籍制度的限制和城市社會(huì)的排斥，城市化還是處于表面層次，是一種‘虛‘城市化狀態(tài)，即缺乏制度接納，缺少城市社會(huì)認(rèn)同并游離于城市社會(huì)。”[3]這種“身份等級(jí)”狀況的存在，加劇社會(huì)的不公平，沖擊政府的合法性。所以政府應(yīng)樹(shù)立“人人平等”的觀念，平等是機(jī)會(huì)和權(quán)利的平等。國(guó)家應(yīng)以法律和法規(guī)的形式，保護(hù)每一個(gè)公民的勞動(dòng)權(quán)、就業(yè)權(quán)、獲得社會(huì)救助等的權(quán)利，使每一個(gè)居民在享受基本公共服務(wù)權(quán)利上是平等的。

(二)政府應(yīng)加大政策扶持力度，創(chuàng)設(shè)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)

各級(jí)政府應(yīng)該盡快從“經(jīng)營(yíng)城市”必須要從“經(jīng)營(yíng)土地”的理念中走出來(lái)，從只注重“地的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?、地同時(shí)城鎮(zhèn)化”。首先要大力發(fā)展工業(yè)，工業(yè)既是地方經(jīng)濟(jì)的支柱，也是安置失地農(nóng)民就業(yè)的重要渠道。地方政府既要加強(qiáng)對(duì)工業(yè)企業(yè)的監(jiān)控和引導(dǎo)，保障企業(yè)健康、良性、持續(xù)發(fā)展，又要實(shí)施扶持工業(yè)發(fā)展的政策，通過(guò)財(cái)政、稅收、信貸等方面的幫扶，使企業(yè)起到促就業(yè)、保民生的作用。其次，各級(jí)政府應(yīng)促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。旅游、餐飲、娛樂(lè)、家政服務(wù)、現(xiàn)代物流等行業(yè)具有技術(shù)含量低、容納勞動(dòng)力多、就業(yè)彈性指數(shù)高的特點(diǎn)。各級(jí)政府可以通過(guò)加大對(duì)本土資源的開(kāi)發(fā)、維護(hù)和宣傳力度，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)發(fā)展，以帶動(dòng)更多的勞動(dòng)力就業(yè)。同時(shí)政府還要?jiǎng)?chuàng)設(shè)各種就業(yè)平臺(tái)，培育和建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力要素市場(chǎng)，完善勞動(dòng)力市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)用工和信息共享。另外政府還要大力鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。由于失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)大多屬于生存型創(chuàng)業(yè)，物質(zhì)和精神準(zhǔn)備都不足，所以需要政府引導(dǎo)和扶持，提供各種創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)和服務(wù)，有針對(duì)性地出臺(tái)一些市場(chǎng)管理、小額貸款、稅收等方面的優(yōu)惠政策，幫助失地農(nóng)民不斷突破心理障礙、資金約束，降低創(chuàng)業(yè)成本，增加勞動(dòng)收入，帶動(dòng)更多的勞動(dòng)力就業(yè)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

(三)政府加大職業(yè)教育的投入，提升勞動(dòng)力再就業(yè)的能力

政府要增加對(duì)職業(yè)教育的投入，大力改造現(xiàn)有的中、高級(jí)職業(yè)技術(shù)院校，培訓(xùn)師資，改革學(xué)制，減免學(xué)費(fèi)，使失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后，先進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)。就業(yè)培訓(xùn)首先要對(duì)他們進(jìn)行文化知識(shí)普及教育，提高他們的自身素質(zhì)，開(kāi)闊眼界，拓展視野，增強(qiáng)法制觀念、公民意識(shí)，珍惜下一代受教育的機(jī)會(huì)，為融入城市適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求奠定基礎(chǔ)。其次要對(duì)他們進(jìn)行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，增加他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。勞動(dòng)力只有具備被社會(huì)需要的一技之長(zhǎng)，才能在城市中立足，養(yǎng)家糊口，實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。政府還要積極推廣各類證書(shū)認(rèn)證制度，設(shè)定證書(shū)等級(jí)，引導(dǎo)勞動(dòng)力養(yǎng)成不斷鉆研、終身學(xué)習(xí)的習(xí)慣。職業(yè)學(xué)校也要積極配合政府的各項(xiàng)措施，針對(duì)失地農(nóng)民的特點(diǎn)，既圍繞市場(chǎng)需求展開(kāi)實(shí)用性培訓(xùn)，又圍繞企業(yè)需求，展開(kāi)有針對(duì)性的培訓(xùn)。通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)，使勞動(dòng)力學(xué)有所長(zhǎng)、學(xué)有所用，能憑借自身能力在城市立足，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。失地農(nóng)民是現(xiàn)在和以后產(chǎn)業(yè)工人主力，只有他們不斷提高職業(yè)素質(zhì)和職業(yè)能力，才能推動(dòng)我國(guó)的工業(yè)化和現(xiàn)代化，增強(qiáng)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

[1]劉守英.對(duì)土地制度改革的幾點(diǎn)思考[J].資源導(dǎo)刊，2011,(01):10.

[2][美]喬·薩托利.民主新論[M].閻克文，譯.上海:東方出版社，1993:388.

[3]梁娟娟.雙重勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展與我國(guó)社會(huì)保障制度的完善[J].北方經(jīng)濟(jì),2007,(01):40-41.

Keywords: land-lost farmers; government; responsibility

(責(zé)任編輯：李瑞記)

TheResponsibilitiesoftheGovernmentontheEmploymentoftheLand-lostFarmersintheProgressoftheLandCapitalization

WANG Pei

(Law Department,Heze University,Heze Shandong 207415 ,China)

The land capitalization which is leaded by the government at all levels has led to a fact that more and more land-lost farmers have come into towns. The employment of them has been confined by various factors, the status quo is not optimistic. Therefore, the government should try to change its concepts and build conceptions of social justice; enlarge the policy supports and create more employment opportunities; increase the occupation education investment and elevate the re-employment abilities of the land-lost farmers.

1673-2103(2013)04-0023-03

2013-04-20

山東省軟科學(xué)資助經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目化解失地農(nóng)民社會(huì)融入風(fēng)險(xiǎn)研究(2013RKA17008)；菏澤學(xué)院科研基金項(xiàng)目(社會(huì)科學(xué))地方高校服務(wù)社會(huì)職能的法律思考(XYJJSK—04)。

王佩(1973-)，女，山東菏澤人，菏澤學(xué)院講師，碩士，研究方向：民法學(xué)和社會(huì)學(xué)。

D616

A