保障性住房建設(shè)與社會(huì)管理創(chuàng)新的法律問(wèn)題

鮑藍(lán)天，曾 湧

(1.貴州師范大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550001;2.貴州警官職業(yè)學(xué)院 偵查系，貴州 貴陽(yáng) 550002)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的巨大成就，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，人民生活水平不斷提高，但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)建設(shè)大大落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)前我們國(guó)家進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展黃金時(shí)期，也是社會(huì)矛盾的凸現(xiàn)期，社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定因素、不和諧因素不斷增多。這些問(wèn)題如果長(zhǎng)期得不到妥善解決，不但制約經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而且將影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，我們必須通過(guò)改善民生和社會(huì)管理創(chuàng)新，最大限度增加和諧因素、減少不和諧因素，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

2012年11月，黨的十八大在京召開(kāi)，胡錦濤同志向大會(huì)作了題為《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》的報(bào)告。報(bào)告將社會(huì)管理提到與民生相同的高度，充分體現(xiàn)了在當(dāng)前形勢(shì)下加強(qiáng)社會(huì)管理的重要性。報(bào)告提出要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，推進(jìn)社會(huì)體制改革。報(bào)告中指出了社會(huì)體制改革的“四個(gè)加快”:1.加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制;2.加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系;3.加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制;4.加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制。

從報(bào)告中，有兩個(gè)問(wèn)題是非常值得我們注意的，一是把政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系作為保障民生、進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管理的目標(biāo)和落腳點(diǎn);二是“社會(huì)管理創(chuàng)新”已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的、更加具體和可實(shí)施的階段，即加快形成社會(huì)管理體制，而“法治”是保障，居于基礎(chǔ)的、不可或缺的地位。

一、保障性住房建設(shè)對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的影響

社會(huì)管理的創(chuàng)新問(wèn)題是目前社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。社會(huì)管理的加強(qiáng)和創(chuàng)新，既可以對(duì)公民基本權(quán)益予以保障，又可對(duì)社會(huì)公平和正義予以維護(hù)。住房是公民最基本的生活需求，而由于住房?jī)r(jià)值大、價(jià)格高，往往造成中低收入人群購(gòu)房困難。所以在我國(guó)住房制度改革不斷深入的大背景之下，采取切實(shí)有效的措施，保障好中低收入人群的住房需求，深入推進(jìn)保障性住房建設(shè)，是加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新、建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求。

(一)改革開(kāi)放以來(lái)的住房制度改革

建國(guó)以來(lái)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房獲取途徑主要是通過(guò)福利分房的方式獲得單位的公住房，住房由各個(gè)單位統(tǒng)一管理和分配，單位職工通過(guò)交納極少部分租金的方式來(lái)解決房屋的修葺和管理費(fèi)，職工只有房屋的居住權(quán)而沒(méi)有產(chǎn)權(quán)。但是這種福利分房制度從房屋建設(shè)到后期維護(hù)，絕大部分資金(一般90%以上，其他由各單位自籌)由國(guó)家財(cái)政撥款解決，給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)了巨大的負(fù)擔(dān)。這種負(fù)擔(dān)反作用于全國(guó)范圍的城鎮(zhèn)住房建設(shè)上，就表現(xiàn)為城鎮(zhèn)住房建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口的增長(zhǎng)。自1950年的建國(guó)初期到1978年，我國(guó)城鎮(zhèn)的人均住房面積從4.5m2減少到3.6m2，［1］可以說(shuō)，實(shí)物化的福利分房政策嚴(yán)重阻礙了我國(guó)城鎮(zhèn)住房建設(shè)的發(fā)展。

鑒于這種情況，改革開(kāi)放之后，城鎮(zhèn)居民住房制度改革逐漸被納入議事日程。1979年至1990年之間，各地逐漸采取提高租金、銷(xiāo)售原來(lái)分配給職工的福利房以及職工直接通過(guò)購(gòu)買(mǎi)獲得新房等形式，對(duì)原有住房制度進(jìn)行改革。城鎮(zhèn)居民的住房獲取途徑第一次向商品化方向發(fā)展。但是由于這個(gè)時(shí)期城鎮(zhèn)居民總體收入不高，無(wú)法通過(guò)購(gòu)買(mǎi)完全獲得住房的產(chǎn)權(quán)，大部分地區(qū)都采取了個(gè)人只承擔(dān)一部分(約1/2到1/3)的購(gòu)房資金，其余部分由單位和國(guó)家補(bǔ)貼的形式，來(lái)讓職工購(gòu)買(mǎi)住房。這一時(shí)期的住房制度改革，仍較大地帶有保障性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)看作是一個(gè)過(guò)渡階段。

而從1991年開(kāi)始，住房制度改革進(jìn)入深入推進(jìn)階段，住房分配市場(chǎng)化加強(qiáng)，國(guó)家補(bǔ)貼和單位補(bǔ)貼逐步減少，直至消失。這一時(shí)期改革的總體目標(biāo)是減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)居民的住房水平與條件。隨著住房分配從實(shí)物化向貨幣化方向的改革，國(guó)家在這一階段逐步減小了保障性住房的建設(shè)。但是國(guó)家很快意識(shí)到，城鎮(zhèn)中低收入人群已經(jīng)出現(xiàn)了買(mǎi)房難、甚至無(wú)房可居的現(xiàn)象。1991年至2003年，住房分配市場(chǎng)化逐步鋪開(kāi)，房?jī)r(jià)處于摸索和形成時(shí)期，由于政策導(dǎo)向不明朗以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律在房地產(chǎn)市場(chǎng)尚不完善，這一時(shí)期住房?jī)r(jià)格沒(méi)有出現(xiàn)快速上漲的趨勢(shì)。其中1998年至2003年，全國(guó)商品房銷(xiāo)售均價(jià)僅從1854元/m2上漲到2197元/m2，。但是從2003年到2010年間，住房商品化、市場(chǎng)化過(guò)度，導(dǎo)致這一時(shí)期全國(guó)范圍、特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)商品房?jī)r(jià)格呈現(xiàn)快速上漲趨勢(shì)，2O06年全國(guó)商品房銷(xiāo)售均價(jià)為3119元/m2，而到了2010年，全國(guó)商品房銷(xiāo)售均價(jià)上漲到了 4725元/m2，年均增長(zhǎng)為10% 。［2］

(二)高房?jī)r(jià)對(duì)加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理的負(fù)面影響

城市房?jī)r(jià)高居不下，住房供應(yīng)商品化過(guò)度，但保障性住房供給又嚴(yán)重不足，造成城鎮(zhèn)居民中大量中低收入者買(mǎi)不起房，中低收人者居住權(quán)益嚴(yán)重受損。可以認(rèn)為，高房?jī)r(jià)與保障性住房的嚴(yán)重供應(yīng)不足嚴(yán)重制約了社會(huì)管理的加強(qiáng)與創(chuàng)新。

第一，貧富差距過(guò)大，房?jī)r(jià)過(guò)高。這里我們用基尼系數(shù)來(lái)加以說(shuō)明?；嵯禂?shù)是國(guó)際通行的用于描述一個(gè)國(guó)家收入分配平均程度的數(shù)學(xué)指標(biāo)?；嵯禂?shù)的實(shí)際數(shù)值介于0-1之間，基尼系數(shù)越小收入分配越平均，基尼系數(shù)越大收入分配越不平均。通常把0.4作為貧富差距的警戒線(xiàn)，大于這一數(shù)值容易出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩。上世紀(jì)八十年代前的中國(guó)的平均收入分配使得居民總體收入差距微小，中國(guó)的基尼系數(shù)屬于發(fā)展中國(guó)家里偏低的。1978年中國(guó)的基尼系數(shù)為0.317，八十年代后，中國(guó)居民收入差距擴(kuò)大導(dǎo)致基尼系數(shù)也提高了。2000年越過(guò)0.4，2004年達(dá)到了0.465。此后，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局不再公布國(guó)內(nèi)的基尼系數(shù)，此后的基尼系數(shù)大都是經(jīng)濟(jì)學(xué)者的估計(jì)。中國(guó)社科院一份報(bào)告稱(chēng)，2006年中國(guó)的基尼系數(shù)已經(jīng)達(dá)到了0.496。2010年，新華社兩位研究員更判斷我國(guó)的基尼系數(shù)實(shí)際上已超過(guò)了0.5。在三十年的改革開(kāi)放過(guò)程中，“中國(guó)從一個(gè)收入分配比較平均的國(guó)家變成了世界上收入差距較大的國(guó)家之一”。［3］房產(chǎn)成為居民家庭財(cái)富比重最大的部分，低收入的居民根本買(mǎi)不起房子。

第二，城市房?jī)r(jià)虛高，社會(huì)結(jié)構(gòu)缺乏合理性。中產(chǎn)階級(jí)是社會(huì)結(jié)構(gòu)中最穩(wěn)定的部分，然而高房?jī)r(jià)卻正在大大削弱中國(guó)的這個(gè)階層?！胺颗保傅氖菫榱速I(mǎi)房而采取向銀行借貸等形式而獲得資金，從而背上沉重的債務(wù)包袱的人群。在北京、上海、廣州和深圳等房?jī)r(jià)最高的一線(xiàn)城市，一個(gè)中等收入的城市居民，甚至中高收入的“白領(lǐng)”階層，如果沒(méi)有來(lái)自家庭的資助，想要購(gòu)買(mǎi)住房，就難以避免淪為“房奴”，成為實(shí)際上的城市貧民。另外一個(gè)典型的例子是“大學(xué)畢業(yè)生低收入聚居群體”，他們被慘淡地形容為“蟻?zhàn)濉?。他們畢業(yè)后不能及時(shí)就業(yè)，或因工作收入實(shí)在太低而導(dǎo)致他們只能在大城市的城鄉(xiāng)郊區(qū)租住?！跋?zhàn)濉钡漠a(chǎn)生來(lái)源于近年來(lái)高校擴(kuò)招、農(nóng)村人口向城市大量轉(zhuǎn)移、不斷上漲的望而生畏的高房?jī)r(jià)?！跋?zhàn)濉蓖鶗?huì)因?yàn)楦叻績(jī)r(jià)而失去成為中產(chǎn)階級(jí)的可能。無(wú)論是哪一種情況，對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言都是負(fù)面的。高房?jī)r(jià)從各個(gè)方面加劇了我國(guó)的貧富差距，大大增加了整個(gè)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

第三，住房問(wèn)題久拖不決，政府的公信力下降。政府的基本職責(zé)就是保障社會(huì)的公平與正義。國(guó)務(wù)院總理溫家寶在2010年出席夏季達(dá)沃斯論壇時(shí)指出，住房問(wèn)題既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要民生問(wèn)題，穩(wěn)定房?jī)r(jià)和提供住房保障是各級(jí)政府的重要職責(zé)。社會(huì)管理的加強(qiáng)和創(chuàng)新的基本目標(biāo)之一就是構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局?，F(xiàn)階段，中國(guó)絕大多數(shù)中低收入居民無(wú)力承擔(dān)高房?jī)r(jià)，這就無(wú)法實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)。黨和政府的公信力也會(huì)因?yàn)檫@一問(wèn)題受到影響，社會(huì)管理格局也會(huì)因此失去合理性，社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)受到威脅。因此，“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”必然要加快保障性住房建設(shè)。

二、近年來(lái)保障性住房建設(shè)的成果與問(wèn)題

(一)近年來(lái)，黨和政府制定了一些列政策措施推進(jìn)保障性住房建設(shè)

黨和政府早在上世紀(jì)九十年代初期就意識(shí)到，隨著我國(guó)住房制度改革的深入和住房分配貨幣化、商品化程度的大大加強(qiáng)，特別是在房?jī)r(jià)不斷上漲的背景之下，保障性住房建設(shè)和分配體系的建立必須與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。近幾年國(guó)家頒布了一系列旨在保證和加快保障性住房建設(shè)的政策:國(guó)務(wù)院、建設(shè)部、財(cái)政部等部門(mén)相繼頒布《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》、《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》、《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》、《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見(jiàn)的通知》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》、《廉租住房保障辦法》、《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃房屋的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在相關(guān)政策中提出了建立經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系，擬在保護(hù)中低收人家庭的住房權(quán);進(jìn)一步確立我國(guó)住房制度改革“加快經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，以公積金制度為主、出售公房為輔的原則”，明確了政府的責(zé)任，規(guī)范了經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè);另外，還要大力建設(shè)公租房，針對(duì)新就業(yè)職工指定他們能夠承受的低于市場(chǎng)價(jià)格的租金?，F(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)形成了包括住房公積金制度、限價(jià)房政策、經(jīng)濟(jì)適用房政策、公租房、廉租房政策等多層次、可銜接的住房保障制度體系。

(二)通過(guò)多年的摸索，我國(guó)已經(jīng)形成多種形式、多種層次的保障性住房建設(shè)體系

目前，我國(guó)保障性住房一般分為四類(lèi)，分別是廉租房、公共租賃住房、兩限商品房或稱(chēng)安居商品房，以及經(jīng)濟(jì)適用房。經(jīng)濟(jì)適用房是具有社會(huì)保障性質(zhì)的商品住宅，由政府組織房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或者集資建房單位以較低利潤(rùn)的價(jià)格出售給城鎮(zhèn)中低收入家庭，是國(guó)家為低收入人群解決住房問(wèn)題所做出的政策性安排。廉租房同樣具備社會(huì)保障性質(zhì)，由政府提供租金補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租為輔的方式，解決城鎮(zhèn)低保戶(hù)住房困難。公共租賃住房是解決新就業(yè)職工等夾心層群體住房困難的一種方式。兩限商品房是采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式籌集、建設(shè)，面向符合條件的家庭、單身居民配售的具有保障性質(zhì)的住房，政府提供相應(yīng)政策方面的優(yōu)惠。公共租賃住房是由政府或公共機(jī)構(gòu)所有，以低價(jià)承租給新就業(yè)職工以及外地務(wù)工人員的住房。

2007年，68.2萬(wàn)戶(hù)低保住房困難家庭的住房問(wèn)題通過(guò)廉租住房制度得以解決。截至2008年底，全國(guó)累計(jì)享受廉租房租房保障戶(hù)數(shù)達(dá)到298.8萬(wàn)戶(hù)。［4］2011年“十二五”規(guī)劃綱要提出未來(lái)五年全國(guó)將建設(shè)3600萬(wàn)套城鎮(zhèn)保障性住房，從而基本解決長(zhǎng)期存在的住房供應(yīng)不足的問(wèn)題。［5］

(三)保障性住房建設(shè)中的存在的問(wèn)題和困難

1.政府未能盡到應(yīng)盡的職責(zé)。通過(guò)政府干預(yù)來(lái)解決低收入家庭的住房問(wèn)題是必要的。政府在住房保障中的義務(wù)和責(zé)任早已被明確，但是，保障性住房建設(shè)并未得到各級(jí)政府足夠的重視。我國(guó)的土地是國(guó)家和集體所有，由政府來(lái)行使土地的相關(guān)權(quán)能。政府為了獲得較高的土地出讓金，往往將土地提供給開(kāi)發(fā)商建設(shè)商品房。某些地方政府只把建設(shè)保障性住房當(dāng)成短期的政府形象工程，并沒(méi)有切實(shí)推行保障性住房制度為中低收入的居民解決實(shí)際困難。這正是政府職能缺失的體現(xiàn)，解決低收入家庭住房問(wèn)題沒(méi)有被政府納入政府職能。

2.法律缺失。在國(guó)家大力解決城鎮(zhèn)低收入階層的住房問(wèn)題的過(guò)程中，完整的規(guī)范社會(huì)保障性住房政策的法律一直缺乏，只陸續(xù)出臺(tái)了國(guó)務(wù)院各部委、各級(jí)政府頒布的政策性文件及少量的法規(guī)規(guī)章，《住宅法》的制定隨著保障性住房制度的推行越來(lái)越顯得迫切?！蹲≌ā返牧⒎尚行匝杏懺?983年的全國(guó)人大法制委員會(huì)的立法部署下已經(jīng)開(kāi)始。［6］《住宅法》草案于1988年出臺(tái)，但由于住房制度改革各種問(wèn)題層出不窮，理論研究還存在較多欠缺之處，帶來(lái)了多方的爭(zhēng)議，因此我國(guó)《住宅法》的正式出臺(tái)擱淺了。而我國(guó)現(xiàn)存關(guān)于住房政策的相關(guān)通知、文件還達(dá)不到法律、法規(guī)的權(quán)威和高度，執(zhí)行隨意，效果不佳。

3.機(jī)制不健全。第一，沒(méi)有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)管理。隨著住房改革的不斷推進(jìn)，住房保障工作的管理機(jī)構(gòu)形成了各自為政的態(tài)勢(shì)。房屋改造、住房基金管理及貨幣補(bǔ)貼均由住房制度改革委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)。經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房的建設(shè)管理則由建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。住房公積金的管理和保值增值是由住房公積金管理中心負(fù)責(zé)的。這樣的分工使得各個(gè)部門(mén)之間缺乏溝通與聯(lián)系，阻礙了相關(guān)政策的貫徹執(zhí)行，降低了工作效率。第二，缺乏有效的公平機(jī)制。對(duì)不再符合申請(qǐng)和租住保障性住房資格的人員缺乏檢驗(yàn)機(jī)制，遇到相關(guān)人員阻礙工作人員正當(dāng)履行工作職責(zé)的情況難予處置。住房保障制度的公平和效率受到影響正是由于無(wú)法可依所致。第三，監(jiān)督機(jī)制不完善。一方面，在一定程度上，推行保障性住房制度與地方政府財(cái)政收入的增加發(fā)生了矛盾。作為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源的土地出讓金和稅費(fèi)使得各級(jí)政府避重就輕，嚴(yán)重影響保障性住房建設(shè)的積極性。同時(shí)，保障性住房的社會(huì)保障功能與房產(chǎn)商高額利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)相矛盾。所以盡管政府給與開(kāi)發(fā)商政策上的優(yōu)惠，但往往很多保障性住房項(xiàng)目被變相轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩宽?xiàng)目，又由于鉆了法律的空子，無(wú)法對(duì)該種行為進(jìn)行規(guī)制，使得保障性住房制度被破壞，沒(méi)能達(dá)到解決居民住房困難的效果。

三、加快保障性住房建設(shè)的立法建議

當(dāng)前在我國(guó)的住房制度主要是高低兩個(gè)層次的并行發(fā)展，高層次的住房供應(yīng)主要是商品房，價(jià)格由市場(chǎng)調(diào)控，主要面對(duì)中高收入階層;另一個(gè)層次則是由政府的保障性住房政策主導(dǎo)的保障性住房，主要的對(duì)象是城市中低收入人群。目前我國(guó)保障性住房的法律制度主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，見(jiàn)諸于《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市規(guī)劃法》、《土地管理法》、《建筑法》等法律規(guī)定。

(一)立法的原則要明確

1.法制統(tǒng)一原則。憲法是國(guó)家效力最高的根本大法，憲法當(dāng)然也是保障性住房法律制度建立的根本依據(jù)。建立保障性住房法律制度涉及到生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)的各個(gè)領(lǐng)域，所以要合理設(shè)置保障性住房的法律體系。

2.保障對(duì)象適當(dāng)和保障水平適度原則。首先，國(guó)家財(cái)政所能承受的住房保障能力是有限的，保障性住房只能提供給最需要的人，所以保障對(duì)象要適當(dāng)。通過(guò)立法來(lái)界定和明確保障性住房的對(duì)象條件，包括收入很低以及確有住房困難的人。防止不符合條件的對(duì)象竊取獲得保障性住房的所有權(quán)或者使用權(quán)，以此彰顯公平與公正的原則。其次，保障性住房的保障水平要與不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及居住狀況相適應(yīng)，保障標(biāo)準(zhǔn)制定得過(guò)高，雖然會(huì)一定程度上提高保障性住房的質(zhì)量，但是會(huì)給地方和中央財(cái)政都帶來(lái)巨大的負(fù)擔(dān)，而保障標(biāo)準(zhǔn)制定得過(guò)低又不能滿(mǎn)足中低收入人群對(duì)于住房的實(shí)際需求。

3.動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，保障性住房制度要隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民生活水平的變化做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。積極地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平，調(diào)整保障性住房涉及的保障范圍、保障方式以及管理方法等方面的內(nèi)容，爭(zhēng)取在最短的延遲時(shí)間中，把保障性住房制度調(diào)整到最符合彼時(shí)國(guó)情的狀態(tài)。

(二)住宅權(quán)應(yīng)當(dāng)在憲法中被確認(rèn)

世界上越來(lái)越多的國(guó)家通過(guò)憲法確認(rèn)住宅權(quán)成為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，這是公民獲得相應(yīng)的住房保障的法律依據(jù)。西班牙憲法第四十七章規(guī)定，每個(gè)公民都有權(quán)獲得必要的居住條件的權(quán)利，政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，制定規(guī)則和法律，切實(shí)保障公民的這一權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。葡萄牙憲法第65條規(guī)定:“為了健康和舒適，為了保護(hù)個(gè)人隱私和家庭生活，每個(gè)人都有權(quán)利為自己和家人謀求住房。”［7］荷蘭憲法第二十二章規(guī)定，政府負(fù)有讓每個(gè)公民獲得住房的責(zé)任和義務(wù)。而我國(guó)公民的住宅權(quán)的立法確認(rèn)上明顯存在不足。我國(guó)憲法中雖然有關(guān)于人權(quán)、社會(huì)保障、物質(zhì)幫助權(quán)等內(nèi)容的條款，但缺乏對(duì)公民獲得住房權(quán)利的相關(guān)規(guī)定，特別是弱勢(shì)群體如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下獲得必要的居住條件的權(quán)利，在憲法中是沒(méi)有體現(xiàn)的。這極不利于解決公民因住宅權(quán)而引發(fā)的各種矛盾，也不利于公民基本人權(quán)的保障，因?yàn)樽≌瑱?quán)本身也應(yīng)當(dāng)屬于人權(quán)的基本內(nèi)容之一。所以在我國(guó)的憲法中應(yīng)當(dāng)增加確認(rèn)獲取基本居住條件是公民的基本權(quán)利的內(nèi)容，并且明確政府對(duì)于保障公民獲取基本居住條件負(fù)有直接責(zé)任。這樣才能為我國(guó)保障性住房法律體系建設(shè)提供最強(qiáng)有力的理論依據(jù)和法理基礎(chǔ)。

(三)完善配套的法律法規(guī)

我國(guó)住房保障制度起步較晚，保障性住房的立法已經(jīng)明顯不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民的基本生活需要。先前為了解決經(jīng)濟(jì)體制改革中出現(xiàn)的問(wèn)題而制定的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件普遍存在權(quán)威性較弱、難于執(zhí)行等困難與問(wèn)題;而目前實(shí)施執(zhí)行的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》和《廉租住房保障辦法》是當(dāng)前保障住房建設(shè)的重要法律支撐。相關(guān)政策的制定不能應(yīng)一時(shí)之急，而是要從依法治國(guó)的高度，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，從根本上解決目前我國(guó)保障性住房法律制度不完善的現(xiàn)狀，把《住宅法》的立法工作擺上重要的議事日程，并在此基礎(chǔ)上，完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，制定新的配套法律法規(guī)，使保障性住房相關(guān)法律形成邏輯嚴(yán)密、行之有效的法律體系，從而一方面使得政府政策法律化、規(guī)范化，另一方面明確政府的法律義務(wù)，從法律層面避免政府在保障性住房建設(shè)問(wèn)題上的“責(zé)任缺位”。目前，世界上很多發(fā)達(dá)國(guó)家在保障性住房的規(guī)劃、建設(shè)和供應(yīng)上都形成了一系列可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)和成熟的道路，而這些經(jīng)驗(yàn)和道路大都是通過(guò)將保障性住房法制化來(lái)明確保障性住房的各方面問(wèn)題。比如英國(guó)早在1919年就頒布了《住房和城鎮(zhèn)計(jì)劃法》，規(guī)定“勞動(dòng)階層”的公民有權(quán)獲取住房，并將此責(zé)任歸于地方政府，鼓勵(lì)地方政府建造公共出租房，建設(shè)資金由地方征收的財(cái)產(chǎn)稅直接予以補(bǔ)貼。20世紀(jì)后半葉，英國(guó)又先后頒布了《住房法》、《住房協(xié)會(huì)法》、《住房計(jì)劃法》、《地方政府和住房法》等一系列對(duì)住房問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制的法律，其中對(duì)于保障性住房的各方面問(wèn)題予以詳盡的規(guī)定，對(duì)中央政府和地方政府的責(zé)任和義務(wù)也做了細(xì)致的說(shuō)明，這都為英國(guó)在建設(shè)保障性住房方面提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。同樣，韓國(guó)對(duì)謀求安定生活的國(guó)民同樣通過(guò)立法給予了充分的法律支持。1963年韓國(guó)政府即頒布了《供應(yīng)住宅法》，1972年又頒布《住宅建設(shè)促進(jìn)法》，對(duì)無(wú)房居住的公民的住宅供應(yīng)的資金來(lái)源進(jìn)行了法律規(guī)定;此外，還有《租賃住宅建設(shè)促進(jìn)法》、《租賃住宅法》、《住宅法》等一系列法律，都對(duì)保障性住房的資金來(lái)源、建設(shè)方法等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。而美國(guó)的保障性住房制度可以說(shuō)從一開(kāi)始就是以法制為基礎(chǔ)而建立的，并且美國(guó)的每一部相關(guān)法律的針對(duì)性都非常強(qiáng)，一部法律專(zhuān)門(mén)就住房建設(shè)的某個(gè)方面問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。美國(guó)的保障性住房法律已經(jīng)成為整個(gè)聯(lián)邦社會(huì)保障制度極其重要的組成部分。早在1934年，美國(guó)就根據(jù)《國(guó)家住宅法》成立了“聯(lián)邦住宅管理局”和“聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司”，奠定了美國(guó)住宅供應(yīng)法制化的基礎(chǔ)。1937年又根據(jù)《公共住宅法案》成立了“聯(lián)邦平民建設(shè)總處”，該機(jī)構(gòu)主要司職對(duì)全國(guó)的保障性公共住宅的建設(shè)進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)貼?！秶?guó)家住宅法》于1949年被修訂，增加了讓每一個(gè)美國(guó)公民都能有合適和必要的住宅與居住環(huán)境等內(nèi)容。1968年美國(guó)又制定和頒布了《住房和城市發(fā)展法》，專(zhuān)門(mén)針對(duì)保障性住房的建設(shè)為房開(kāi)商提供低息貸款，使得房開(kāi)商可以為中低收入人群提供低于市場(chǎng)價(jià)格的住房，還規(guī)定“聯(lián)邦住宅管理局“負(fù)責(zé)為中低收入人群的租房資金提供低息貸款。1974年，聯(lián)邦政府頒布了《住房和社區(qū)發(fā)展法》，1987年，美國(guó)又頒布了《無(wú)家可歸者資助法》，1990年頒布《全國(guó)可支付住宅法》。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家近百年來(lái)為保障公民的住房需求、解決居民的住房問(wèn)題而發(fā)展起來(lái)的一整套法律體系，已經(jīng)非常成熟了，在立法技術(shù)和立法體系上，都值得我國(guó)借鑒。而縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我們可以發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家的保障性住房法律制度都有一部居于基礎(chǔ)性、核心性地位的法律，如英國(guó)的《住房法》、美國(guó)的《國(guó)家住宅法》以及韓國(guó)的《供應(yīng)住宅法》。這些法律有兩個(gè)共同之處，一是明確了公民擁有獲取適當(dāng)?shù)木幼l件的權(quán)利，二是規(guī)定為公民提供適當(dāng)居住條件的責(zé)任在政府。而當(dāng)前我國(guó)保障性住房制度的實(shí)施中遇到的種種問(wèn)題，都可以歸因于在保障性住房建設(shè)方面我國(guó)尚缺乏一部高階法，我們可以期待其名稱(chēng)為《住宅法》。如果有了住宅法，并且把公民獲取住房的權(quán)利和政府提供住房的義務(wù)寫(xiě)進(jìn)法律，就可以大大改變當(dāng)前地方各級(jí)政府沉醉于土地財(cái)政而漠視保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀，更可以改變各級(jí)官員將大量資金用于各種面子工程、政績(jī)工程，而置百姓的住房需求于不顧的局面。筆者認(rèn)為，住宅法的制定與實(shí)施，才是解決目前我國(guó)保障性住房建設(shè)和供應(yīng)領(lǐng)域各種問(wèn)題的治本之策。住宅法可以從法制高度規(guī)范我國(guó)住房市場(chǎng)的發(fā)展方向，規(guī)定我國(guó)保障性住房的管理機(jī)構(gòu)、資金來(lái)源、準(zhǔn)入規(guī)則、審查制度、保障標(biāo)準(zhǔn)等一系列問(wèn)題。而我國(guó)《住宅法》，一定要明確三個(gè)方面:第一，明確規(guī)定每個(gè)公民都有權(quán)利獲得適當(dāng)?shù)木幼l件和環(huán)境，第二，明確各級(jí)政府有義務(wù)為公民，特別是中低收入人群提供適當(dāng)?shù)木幼l件和環(huán)境，并把該項(xiàng)義務(wù)納入政府和官員的政績(jī)考核。第三，明確經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的法律地位。

當(dāng)然，我們也應(yīng)該看到，保障性住房建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，即使我們有了《住宅法》也不可能解決所有的問(wèn)題，一些在實(shí)踐中遇到的實(shí)際問(wèn)題還需要更加細(xì)化和專(zhuān)門(mén)化的法律和政策來(lái)加以調(diào)整。并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)情的變化，對(duì)包括《住宅法》在內(nèi)的各項(xiàng)法律規(guī)定都應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)地修訂與調(diào)整。另外，保障性住房的建設(shè)除了法律支持，在公共政策、人力資源政策和金融政策等方面也需要相應(yīng)的支持。

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［2］李勇輝.城鎮(zhèn)居民住宅消費(fèi)保障制度［M］.北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2005:12.

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