淺議黃河水資源管理*

陳正憲

(菏澤黃河河務(wù)局，山東菏澤 274000)

水是生命之源，是人類(lèi)生存和社會(huì)發(fā)展的必要條件。如何管好用好有限的黃河水，最大限度地為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活造福，使其發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效應(yīng)，是當(dāng)今水行政管理部門(mén)面臨的一個(gè)重大研究課題，也是各級(jí)水資源管理工作者需要認(rèn)真探討的問(wèn)題。

1 存在問(wèn)題

黃河水資源管理，包括水的權(quán)屬管理和水資源開(kāi)發(fā)利用的監(jiān)督管理。水資源屬于國(guó)家所有，即全民所有，這是實(shí)施水資源管理的基本點(diǎn)。從黃河基層管理單位現(xiàn)狀看，水資源匱乏造成供需矛盾，競(jìng)相開(kāi)發(fā)、分散管理、軟弱調(diào)控是存在的主要問(wèn)題。

1.1 黃河水資源匱乏

黃河是中華民族的母親河，上世紀(jì)70年代以來(lái)，黃河下游干流出現(xiàn)斷流現(xiàn)象，1972～1997年的26年中，有20年發(fā)生斷流，其中1997年全年斷流226 天，斷流河段從?？谘由斓介_(kāi)封柳園口附近，長(zhǎng)達(dá)700 公里。山東是我國(guó)嚴(yán)重缺水省份之一，一般年份缺水98 億立方米，干旱年份缺水175 億立方米。黃河水資源緊缺已成為沿黃地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素。一些地區(qū)因天氣干旱，出現(xiàn)個(gè)別村莊群眾澆地爭(zhēng)水，發(fā)生糾紛，出現(xiàn)打架斗毆傷殘事件。目前沿黃各地所建的各類(lèi)引黃工程的設(shè)計(jì)引水能力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)黃河可供水能力，尤其是黃河灘區(qū)內(nèi)建設(shè)的揚(yáng)水站、引黃閘，遇到黃河枯水年或用水高峰期，往往從各自的利益出發(fā)，爭(zhēng)水搶水現(xiàn)象不斷發(fā)生，加劇了黃河水資源的供需矛盾;基層單位管理手段單一，取水許可制度的有效監(jiān)督管理尚不到位，執(zhí)法力度不夠;水量調(diào)度主要依靠行政手段協(xié)調(diào)，法律手段、經(jīng)濟(jì)手段及科技手段還有待完善，涵閘監(jiān)控系統(tǒng)經(jīng)常出現(xiàn)故障，導(dǎo)致水資源管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于流域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。

1.2 機(jī)構(gòu)起步較晚

1988年1月21日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)水法》，這標(biāo)志著水利工作開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期，也是依法治水的開(kāi)始。黃河流域機(jī)構(gòu)是水利部的派出機(jī)構(gòu)，受水利部的委托行使部分水行政管理的職權(quán)。1989年，黃委決定在縣級(jí)以上黃河水管理單位建立水政水資源機(jī)構(gòu)。在基層水資源管理實(shí)際工作中，由于起步較晚，工作人員要不斷學(xué)習(xí)和熟悉業(yè)務(wù)，才能勝任本職工作。10月15～31日，黃委會(huì)水政水資源處在鄭州舉辦了第一期水政工作培訓(xùn)班，印發(fā)了《水政工作學(xué)習(xí)資料選編》。之后，各級(jí)河務(wù)部門(mén)運(yùn)用多種形式開(kāi)展培訓(xùn)學(xué)習(xí)水法規(guī)活動(dòng)。1990年，縣級(jí)黃河部門(mén)，水政業(yè)務(wù)掛靠工程管理科領(lǐng)導(dǎo)。1991年1月，開(kāi)始設(shè)立水政監(jiān)察所。9月，設(shè)立水政科，并負(fù)責(zé)引黃供水業(yè)務(wù)。2002年8月29日，新的《中華人民共和國(guó)水法》公布，10月1日起施行。11月，黃河水利委員會(huì)在部分基層單位建立水政監(jiān)察大隊(duì)。水政科將引黃供水業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交防汛辦公室負(fù)責(zé)。2003年，引黃閘分屬于河務(wù)段領(lǐng)導(dǎo)，由河務(wù)段副段長(zhǎng)兼閘管所所長(zhǎng)。2006年體制改革，閘管所歸屬供水處領(lǐng)導(dǎo)。防汛辦公室將引黃供水業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交供水處負(fù)責(zé)。2008年底，防汛辦公室與供水處共同負(fù)責(zé)引黃供水工作。

1.3 執(zhí)法工作問(wèn)題

從事基層水政水資源工作人員，以法律為準(zhǔn)繩，以事實(shí)為依據(jù)，認(rèn)真對(duì)照黃河法規(guī)、規(guī)定，處理工作中遇到的問(wèn)題。但是在實(shí)際工作中，往往出現(xiàn)一些偏差。

以鄄城河務(wù)局為例，在對(duì)沿黃鄉(xiāng)村進(jìn)行水法宣傳中，采取了張貼標(biāo)語(yǔ)、印發(fā)宣傳材料、出動(dòng)宣傳車(chē)等，并在沿黃鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了13 個(gè)治保會(huì)，在140 個(gè)行政村建立了群眾聯(lián)防小組，總計(jì)457 人，在制止違法犯罪方面起到了積極作用。但仍有個(gè)別群眾不能遵守黃河管理規(guī)定，擅自在黃河工程上破壩擺渡、抽水澆地、近堤取土、偷盜樹(shù)木、違章建房等，對(duì)此，該局根據(jù)有關(guān)法規(guī)，制定了《關(guān)于制止險(xiǎn)工(控導(dǎo))工程上破壩擺渡、抽水和從事其它破壞活動(dòng)的規(guī)定》。對(duì)確實(shí)需要在壩岸上設(shè)渡口及抽水的單位和個(gè)人，需事先向主管單位提出書(shū)面申請(qǐng)，并按規(guī)定交納押金及工程維修費(fèi)。自該規(guī)定實(shí)行后，破壩擺渡現(xiàn)象得到制止，群眾不僅自覺(jué)保護(hù)工程，而且監(jiān)督他人，取得了良好效果。對(duì)個(gè)別違章建房釘子戶(hù)，水政工作人員敢于碰硬，依法進(jìn)行處理，鄄城縣人民法院調(diào)查后，作出了限期10日內(nèi)無(wú)條件拆除的裁決，群眾自覺(jué)將違章建房全部拆除，此事對(duì)周?chē)罕娊逃艽蟆?/p>

1994年，東(明)－銀(山)鐵路路基拆除后，部分群眾因建房、燒窯、墊坑塘等需要，偷盜距離大堤以外修建的葵堌堆至高莊民埝鐵路路基土方，幾年時(shí)間，夷為平地。此間，雖然采取了多項(xiàng)措施，仍未制止住。

2008年，針對(duì)部分群眾購(gòu)船在黃河河道內(nèi)采集鐵砂行為，在實(shí)際工作中遇到了方方面面的阻力和刁難，經(jīng)過(guò)耐心細(xì)致的法制宣傳教育和依法采取強(qiáng)制措施，杜絕了采砂現(xiàn)象。在黃河浮橋管理方面，嚴(yán)格執(zhí)行《山東黃河浮橋管理實(shí)施細(xì)則》，汛期洪水時(shí)及時(shí)拆除;對(duì)未經(jīng)黃河部門(mén)批準(zhǔn)，群眾集資擅自架設(shè)的黃河浮橋，予以堅(jiān)決拆除，從而保證了河道行洪安全。

1.4 水量調(diào)度存在的問(wèn)題

1999年以前，由于山東黃河水量未實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度，出現(xiàn)條塊分割、多龍取水、軟弱調(diào)控、無(wú)序引水和搶水等現(xiàn)象，加之黃河斷流影響，造成下游廣大地區(qū)缺水，嚴(yán)重影響了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活用水。

1999年，黃委對(duì)全河實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度，省、市、縣各級(jí)河務(wù)部門(mén)逐級(jí)簽訂引黃供水責(zé)任書(shū)，實(shí)行單位一把手負(fù)責(zé)制，基層單位加強(qiáng)對(duì)引黃涵閘的維修管理，運(yùn)用法律手段，制定了一系列規(guī)章制度及管理辦法，為有效地控制引水量，對(duì)涵閘安裝了監(jiān)控系統(tǒng)，明確了管理人員。在實(shí)際工作中，按照科學(xué)調(diào)度、精心調(diào)度、精細(xì)調(diào)度、規(guī)范調(diào)度的要求，嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)調(diào)水指令，做到計(jì)劃用水，科學(xué)用水，同時(shí)積極探索兩水分供，將黃河水送到最需要的地方，使其發(fā)揮黃河水資源最大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。

為加強(qiáng)引黃供水工作的領(lǐng)導(dǎo)，各引黃閘管理所根據(jù)上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)的要求，結(jié)合本單位的具體情況都制定了一套切實(shí)可行的管理辦法。每年汛前進(jìn)行涵閘觀測(cè)，平時(shí)加強(qiáng)維修養(yǎng)護(hù)，閘前閘后及時(shí)清淤，保證做到閘門(mén)啟閉靈活，隨時(shí)供水等。黃河業(yè)務(wù)部門(mén)，每年進(jìn)行一次檢查評(píng)比，督促工作。1999年起，縣級(jí)防汛辦公室負(fù)責(zé)黃河水量調(diào)度和涵閘放水業(yè)務(wù)，實(shí)施監(jiān)控和督察。先后實(shí)行了簽訂供水協(xié)議書(shū)制度、訂單供水制度、水量調(diào)度通知單制度、取水許可制度和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度等，不斷加以完善。但是，由于黃河水量小，地方政府急需用水，沒(méi)有水量分配指標(biāo)，無(wú)法引用黃河水的現(xiàn)象依然存在。

1.5 水費(fèi)征收存在問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)體制的不斷深入，各引黃閘管理所逐步實(shí)行了單獨(dú)核算，自收自支、以閘養(yǎng)閘的政策。為保證渠首工程正常運(yùn)行，充分發(fā)揮工程效益，節(jié)約用水，國(guó)家出臺(tái)了征收水費(fèi)的政策。

1986年，山東黃河河務(wù)局、水利廳聯(lián)合下發(fā)“關(guān)于1986年度引黃用水計(jì)劃”的通知，要求各灌區(qū)執(zhí)行用水簽票制度，并按規(guī)定辦理簽票手續(xù)，交納水費(fèi)。

1987年7月28日，山東河務(wù)局以(87)黃管字第37 號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)《山東省水利工程水費(fèi)計(jì)收和管理辦法》的通知。通知規(guī)定:灌溉用水，四、五、六月份枯水季節(jié)，每立方米1.0 厘，其他時(shí)間每立方米0.3 厘。工業(yè)及城市用水，四、五、六月份枯水季節(jié)，每立方米4.0厘，其余時(shí)間每立方米2.5 厘。用水單位自建自管的引黃渠首工程，按上述標(biāo)準(zhǔn)減半收費(fèi)。黃河部門(mén)管理的其它堤防上的引水渠首工程水費(fèi)，每立方米0.2厘，由地方管理的減半收費(fèi)。

2000年，引黃渠首工程供水價(jià)格又進(jìn)行了調(diào)整。國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)計(jì)價(jià)格［2000］2055 號(hào)文規(guī)定:農(nóng)業(yè)用水價(jià)格4～6月份1.2 分/立方米，其他月份1分/立方米;工業(yè)及城市生活用水價(jià)格4～6月份4.61分/立方米，其他月份3.91 分/立方米。灌區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)用水戶(hù)價(jià)格4 元/畝年。

2005年5月23日，菏澤市物價(jià)局轉(zhuǎn)發(fā)了山東省物價(jià)局魯價(jià)格發(fā)［2005］74 號(hào)文《關(guān)于調(diào)整黃河下游引黃渠首工程供水價(jià)格的通知》。決定，工業(yè)和城市生活用水價(jià)格，自2005年7月1日至2006年6月30日，4～6月份每立方米6.9 分，其他月份每立方米6.2 分錢(qián)，2006年7月11日以后，每年4～6月份每立方米9.2 分錢(qián)，其他月份每立方米8.5 分錢(qián)。供農(nóng)業(yè)用水價(jià)格不作調(diào)整，按4～6月份每立方米1.2 分，其他月份每立方米1 分收取。由于各級(jí)黨委、政府的重視，保證了各渠首工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。每年的水費(fèi)基本能足額征收，但是，還有個(gè)別年份因地方財(cái)政困難，不能按時(shí)上繳，有的拖到下年再補(bǔ)繳水費(fèi)等現(xiàn)象發(fā)生。

2 對(duì)策研究

針對(duì)以上存在的問(wèn)題，基層工作單位如何應(yīng)對(duì)，采取何種方法加以解決，需要認(rèn)真研究，要不斷總結(jié)實(shí)際工作中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探討切合實(shí)際的對(duì)策。

2.1 綜合開(kāi)發(fā)利用有限的水資源

為維持黃河健康生命，解決黃河水資源匱乏的矛盾，黃河水利委員會(huì)從2001年啟動(dòng)“數(shù)字黃河”工程以來(lái)，先后建設(shè)了水量調(diào)度、防汛、水資源保護(hù)、水土保持、工程管理、電子政務(wù)等應(yīng)用系統(tǒng)，綜合業(yè)務(wù)通信網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、自動(dòng)化信息采集技術(shù)、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，為黃河事業(yè)的發(fā)展注入了新的活力。2002年起，黃河每年運(yùn)用水庫(kù)聯(lián)調(diào)，進(jìn)行調(diào)水調(diào)沙試驗(yàn)，有效地調(diào)節(jié)了洪水，沖刷了下游河槽，延續(xù)了黃河健康生命，“數(shù)字黃河”發(fā)揮了不可替代的重要作用。

對(duì)策一:節(jié)約用水是緩解黃河水資源供需矛盾的有效途徑，加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，不斷采取和完善技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，提高全民節(jié)約用水意識(shí)。

對(duì)策二:改進(jìn)灌溉方法，盡量減少農(nóng)田大漫灌、串灌澆地的方法，提倡采取滴灌、排灌、倒灌等節(jié)水措施，提高水的重復(fù)利用率。

對(duì)策三:利用水庫(kù)蓄水，適時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)，做到豐蓄枯用，防止黃河水源污染，以滿(mǎn)足沿黃及周邊地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活需要。

2.2 提高管理隊(duì)伍素質(zhì)

目前，黃河部門(mén)初步形成了上下關(guān)系協(xié)調(diào)、運(yùn)行有力的水利執(zhí)法體系，為貫徹執(zhí)行各項(xiàng)水利法律法規(guī)，維持黃河水事秩序，順利實(shí)施取水許可制度和實(shí)現(xiàn)黃河水量的統(tǒng)一調(diào)度，提供了有力的組織保障。

提高管理隊(duì)伍素質(zhì)包括政治、思想、業(yè)務(wù)、技術(shù)諸方面等，尤其是基層工作人員，直接與地方政府和沿黃群眾打交道，如果沒(méi)有良好的政治思想和法律意識(shí)，沒(méi)有較高的業(yè)務(wù)理論水平，沒(méi)有一定工程技術(shù)知識(shí)，就難以完成本職工作。處理工作問(wèn)題時(shí)，就難以出現(xiàn)各種不必要的麻煩。甚至出現(xiàn)違反原則，徇私枉法，假公濟(jì)私等。所以，提高管理隊(duì)伍素質(zhì)亟待加強(qiáng)。

對(duì)策一:建議上級(jí)主管部門(mén)定期舉辦培訓(xùn)班，每年對(duì)從事該項(xiàng)工作的所有人員輪訓(xùn)1 至2 次。使其真正勝任本職工作，搞好管理。

對(duì)策二:建章立制，不斷完善。實(shí)行定期考核制度，不斷檢查工作中存在的問(wèn)題和不足，防微杜漸，不斷創(chuàng)新，力求處理問(wèn)題合理合法。

對(duì)策三:做好理順體制改革后的科室協(xié)調(diào)工作，基層單位的水政科、防汛辦公室、供水處，要分清各自的工作職責(zé)，遇到問(wèn)題，避免相互推諉扯皮，推卸責(zé)任，貽誤工作。

2.3 加大執(zhí)法力度

當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)法制社會(huì)，通過(guò)幾次全民普法教育，廣大干部群眾的法律意識(shí)得到不同程度的提高，基層水政水資源管理工作者面臨各方面挑戰(zhàn)，在黃河工程建設(shè)中，涉及征地、占遷、賠償?shù)葐?wèn)題，如果本身法律學(xué)不好，就難以和群眾打交道，甚至被圍攻和謾罵。為此，要加大執(zhí)法力度。

對(duì)策一:狠抓隊(duì)伍建設(shè)。按照“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹(shù)形象”和“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的要求，把有真才實(shí)學(xué)、法律或工程工作經(jīng)驗(yàn)好的干部職工，充實(shí)到執(zhí)法隊(duì)伍當(dāng)中去。

對(duì)策二:強(qiáng)化管理，集中執(zhí)法，聯(lián)合執(zhí)法。由于基層執(zhí)法工作量大，涉及面廣，急需構(gòu)建集中執(zhí)法，聯(lián)合執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，以應(yīng)對(duì)違法程度高、執(zhí)行難度大的重大水事案件處理。

對(duì)策三:加大監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究制度。認(rèn)真搞好執(zhí)法責(zé)任分解，約束執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，預(yù)防和減少發(fā)生錯(cuò)案，避免知法犯法，執(zhí)法犯法的現(xiàn)象發(fā)生。調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的積極性，規(guī)范執(zhí)法行為，加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法水平。

對(duì)策四:基層單位對(duì)黃河水資源管理的基本依據(jù)是《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《取水許可制度實(shí)施辦法》等法律、法規(guī)，以及省、市、縣政府制訂的有關(guān)黃河水資源管理的地方性法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確掌握?qǐng)?zhí)法尺度。

2.4 搞好水量調(diào)度管理

根據(jù)管理權(quán)限及水資源管理任務(wù)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，嚴(yán)格按照黃委、省局下達(dá)的年、月、旬實(shí)際水量分配和調(diào)度預(yù)案，安排轄區(qū)內(nèi)各用水戶(hù)的年、月、旬用水計(jì)劃，在確保黃河不斷流的前提下，實(shí)施調(diào)度管理?；鶎訂挝黄鹬猩蠁⑾?、上傳下達(dá)、合理調(diào)度水量、定額管理的重要作用，在水資源管理制度逐步完善的今天，基層水量調(diào)度管理人員更要求真務(wù)實(shí)，進(jìn)一步細(xì)化工作量，干點(diǎn)具有價(jià)值的具體工作。

對(duì)策一:實(shí)時(shí)調(diào)度，合理引水。根據(jù)黃河水量和各地用水需要，及時(shí)下達(dá)水量調(diào)度指令，調(diào)整各引黃閘引水流量，把有限的黃河水送到最需要的地方去，引黃興利，造福人民。

對(duì)策二:認(rèn)真落實(shí)“兩水分供”，強(qiáng)化用水管理。針對(duì)本地實(shí)際，因地制宜制定兩水分供實(shí)施方案，農(nóng)業(yè)供水期間，與各用水單位簽訂違約責(zé)任協(xié)議書(shū)，明確具體處罰事項(xiàng)。非農(nóng)業(yè)供水期間，重點(diǎn)督察、檢查，尤其對(duì)非農(nóng)業(yè)取水口和水庫(kù)蓄水進(jìn)行晝夜巡查，防止水源流失?！皟伤止本徑饬斯まr(nóng)業(yè)爭(zhēng)水搶水的矛盾，水資源配置進(jìn)一步優(yōu)化，引水秩序明顯好轉(zhuǎn)。

對(duì)策三:加強(qiáng)涵閘工程管理，確保涵閘安全。為保證引黃涵閘的供水安全，要本著“經(jīng)常養(yǎng)護(hù)、隨時(shí)維修、養(yǎng)重于修，修重于搶”的原則，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)涵閘的維修和管理，保證機(jī)電設(shè)備正常運(yùn)轉(zhuǎn)，閘門(mén)啟閉靈活，測(cè)流精確無(wú)誤，各種制度健全，資料編報(bào)正規(guī)。

2.5 全額征收水費(fèi)

按照國(guó)家水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和水的不同用途依法征收水費(fèi)，是維持黃河健康生命的物質(zhì)保障。水費(fèi)取之于民，用之于民，要保證全額征收。

對(duì)策一:征收水費(fèi)政策和標(biāo)準(zhǔn)要宣傳到位，使群眾真正從思想上理解征收水費(fèi)的重大意義，形成主動(dòng)踴躍向國(guó)家上交水費(fèi)的局面。

對(duì)策二:要搞好與地方政府水費(fèi)收繳主管部門(mén)的關(guān)系協(xié)調(diào)，克服說(shuō)話(huà)簡(jiǎn)單粗暴和辦事效率不高的缺點(diǎn)，運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、工程手段、技術(shù)手段等方法，達(dá)到全額征收水費(fèi)之目的。

對(duì)策三:嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定，將收繳的水費(fèi)如數(shù)上繳，專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)用，不得截留和挪用。

3 結(jié)束語(yǔ)

針對(duì)黃河水資源管理工作中存在的問(wèn)題，要運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀，經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐，從中總結(jié)出一套切實(shí)可行的方法和對(duì)策，從科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，適時(shí)調(diào)度洪水，維持黃河健康生命;以提高水資源的利用率，維持黃河供水事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。