關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的反思

■ 孟令軍（齊齊哈爾大學(xué)哲學(xué)與法學(xué)院 黑龍江齊齊哈爾 161006）

土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的基本問題

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵界定

土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的前提是不改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，按照土地承包經(jīng)營管理的規(guī)章制度，原土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給第三人，從而改變土地使用權(quán)的主體。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以最大限度的優(yōu)化土地資源配置。

依照現(xiàn)有立法規(guī)定，我國土地承包經(jīng)營權(quán)可以在兩種主體之間進(jìn)行市場化流轉(zhuǎn)：其一，是在農(nóng)民之間進(jìn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的相互流轉(zhuǎn)，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)的雙方主體都是農(nóng)民，所以這種流轉(zhuǎn)一般是可以直接循環(huán)的。其二，是作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體農(nóng)民與非農(nóng)業(yè)者進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，在這種流轉(zhuǎn)過程中涉及到非農(nóng)民一方主體，因此該種流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生主體身份權(quán)利的變化，其流轉(zhuǎn)過程一般較為復(fù)雜。但是不管哪一種土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)都應(yīng)該建立在平等、自愿、等價(jià)有償?shù)那疤嵯?，同時(shí)不能改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，一般都應(yīng)該采用書面形式。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的現(xiàn)有形式

土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須由法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，我國立法規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以采用轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式轉(zhuǎn)讓。第一，轉(zhuǎn)讓。依照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法》的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓是指原土地承包經(jīng)營主體有其他穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)收入，經(jīng)發(fā)包方同意，就可以把土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，受讓者成為土地承包經(jīng)營合同的主體，履行承包經(jīng)營合同的義務(wù)，原土地承包經(jīng)營合同消滅。第二，轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包是指原土地承包經(jīng)營主體將其土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員，原土地承包經(jīng)營合同的效力不變。第三，出租。出租是指原土地承包經(jīng)營主體將土地承包經(jīng)營權(quán)租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，原土地承包合同不變，形成一個(gè)租賃關(guān)系，承租人對出租方負(fù)責(zé)。第四，互換?；Q是發(fā)生在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的雙方主體互相交換土地承包經(jīng)營權(quán)，以便于耕種。第五，反租倒包。反租倒包是指村民在自愿基礎(chǔ)上把承包的土地租給村集體，再由村集體租給第三人，第三人可以是本集體內(nèi)部人員或外部人員。這種方式最大的優(yōu)點(diǎn)是可以把分散的土地集中起來形成規(guī)模經(jīng)營。第六，股份合作。所謂的股份合作制是在不改變土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，把土地?cái)M制成股份，按照股份制入股，集中村民的土地進(jìn)行統(tǒng)一、有序的經(jīng)營，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)。

土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)法律保護(hù)的必要性

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)符合憲法的主旨

憲法規(guī)范每一個(gè)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其實(shí)質(zhì)是規(guī)范國家主體的行為，防止國家對土地所有權(quán)主體的侵害，更注重于人格因素。民法也規(guī)范公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但屬于調(diào)整私人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，防止私人之間的侵權(quán)行為，更傾向于利益因素。憲法作為我國的基本法，是其他法律制定的前提與基礎(chǔ)。因此，只有憲法上確認(rèn)了財(cái)產(chǎn)權(quán)，才能保證民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到法律保護(hù)。反之，憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)也是通過民事財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的建立而明確化和具體化。土地承包經(jīng)營權(quán)作為民事財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種，也是建立在憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上的。土地承包經(jīng)營權(quán)自然也是憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的私法體現(xiàn)。憲法在規(guī)范財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容上是允許財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓的，因此土地承包經(jīng)營權(quán)也應(yīng)該可以流轉(zhuǎn)。

憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利—自由權(quán)，這是一個(gè)國家公民最基本的一項(xiàng)權(quán)利，這種自由權(quán)包括人身自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)自由權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，允許農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)其實(shí)是公民財(cái)產(chǎn)自由權(quán)的體現(xiàn)，因此，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民所享有的一種經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，從憲法的角度上應(yīng)該予以保護(hù)。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然涵蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在改革開放之前，單純的依靠農(nóng)業(yè)自己發(fā)展是取得一定成效的。但隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，需要農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)?；托阅芑械霓r(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式很難達(dá)到這樣的標(biāo)準(zhǔn)。所以現(xiàn)今我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場發(fā)展存在很多問題，包括農(nóng)民收入問題、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)問題、農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題等，想要直接解決相關(guān)問題是難度很大的。因此，讓土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合法化是一種有效的過渡手段，可以把其他領(lǐng)域的資金引入到土地生產(chǎn)經(jīng)營中。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以集中土地形成規(guī)模經(jīng)營，還可以提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)利益最大化。這樣可以在現(xiàn)階段最大限度的促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，從而帶動整個(gè)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

基于此筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，可以減少農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的數(shù)量，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。尤其是在現(xiàn)階段大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力流失的狀況下，怎樣穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是重中之重的問題。因此，在這樣嚴(yán)峻的形勢下，建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，解放農(nóng)村勞動力，帶動第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)還可以高效、快速的發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村社會的發(fā)展。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)滿足社會的需求

現(xiàn)在國家針對城市建設(shè)規(guī)劃戰(zhàn)略主要是“城市管理集成”趨勢，建立“城中村”。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為國家城市建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施提供了機(jī)會。

首先，土地承包經(jīng)營權(quán)不斷的流轉(zhuǎn)，解放農(nóng)民的自由，促使農(nóng)村勞動力往城市轉(zhuǎn)移，這樣對于“城市一體化戰(zhàn)略”的實(shí)現(xiàn)提供了條件。在我國改革開放之前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是比較穩(wěn)定的，可以滿足國家對食物的需求。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要優(yōu)質(zhì)、高效的農(nóng)業(yè)發(fā)展，這就對農(nóng)業(yè)市場的發(fā)展提出了新的目標(biāo)，因此，需要改革農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)市場的需求。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，形成土地的集中經(jīng)營與管理，加大了農(nóng)村剩余勞動力，為我國減少農(nóng)業(yè)人口提供了便利條件，促使“城市一體化”的實(shí)現(xiàn)。

其次，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了條件。農(nóng)村想要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化需要兩個(gè)必備的條件：其一，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中解放出來從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其二，農(nóng)村土地的集中化管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，把閑置的農(nóng)地充分利用起來，把不適應(yīng)耕種的土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。

推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的建議

筆者認(rèn)為主要涉及到兩個(gè)方面—土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場。我國現(xiàn)階段不管是在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度上，還是在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場方面都存在著一定的問題，因此提出以下建議：

（一）建立土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的交易場所

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，目前基本上是一種比較分散的狀態(tài)，隨意性較強(qiáng)。有很多供需雙方不知道對方的需求，成為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的障礙。土地承包經(jīng)營權(quán)的主體找不到受讓方，想要受讓土地承包經(jīng)營權(quán)的主體找不到轉(zhuǎn)讓方，無法形成直接的交易，增加了交易成本。因此，需要設(shè)立一個(gè)專門的土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)交易場所，提供土地流轉(zhuǎn)的交易信息，提高土地流轉(zhuǎn)的效率?？梢栽卩l(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)構(gòu)，其職能是針對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，登記想要流轉(zhuǎn)的土地，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名義直接受讓農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，再統(tǒng)一對外招商，直接與投資主體簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的土地開發(fā)協(xié)議。這樣即減少了開發(fā)主體與每一個(gè)農(nóng)民洽談所帶來的困難和問題，同時(shí)也可以避免農(nóng)民的利益受到損失。

（二）建立土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的價(jià)格評估機(jī)制

從土地收益價(jià)值規(guī)律的法學(xué)理論上看，土地的價(jià)格其實(shí)就是土地收益的一種直接體現(xiàn)，是一種隱性租金。這種租金的收益具有一定的特點(diǎn)：首先，這種土地收益是一種純收益，扣除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和勞動力后的剩余價(jià)值。其次，這種土地收益是常態(tài)下土地的資本價(jià)值體現(xiàn)，所謂的常態(tài)下就是土地處于正常的生產(chǎn)環(huán)境中。在《資本論》中馬克思明確指出資本化的地租變現(xiàn)后就體現(xiàn)成了土地的價(jià)格，因此土地的價(jià)格就是土地收益的資本化，土地的收益直接決定了土地的價(jià)格?？梢?，對土地的價(jià)格進(jìn)行有效的評估是非常重要的。

由土地行政部門建立一個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的價(jià)格評估機(jī)制，充分考慮土地價(jià)格構(gòu)成的各項(xiàng)因素，準(zhǔn)確評估土地的收益、土地投入的成本，在此基礎(chǔ)上把土地分為不同等級，確定土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)價(jià)格。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就可以參考基準(zhǔn)價(jià)格進(jìn)行，一方面減少了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的隨意性，另一方面也可以更好的保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。針對流轉(zhuǎn)價(jià)格低于基準(zhǔn)價(jià)格的情形，可以由土地所在的集體經(jīng)濟(jì)組織出面來進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整不成也可以由該集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行購買，賦予在同等價(jià)格下集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)先購買權(quán)。

（三）加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的地籍管理

不管是從土地還是土地交易的角度上看，一個(gè)健全的地籍管理制度是非常必要的。土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的地籍管理應(yīng)該包括兩個(gè)方面：其一是土地的社會管理，主要是針對土地權(quán)屬變更的登記和注冊。其二是土地的自然管理，主要是針對土地的自然情況進(jìn)行登記，包括土地的質(zhì)量、土地的地形地貌、土地的肥沃程度等問題。由此可見土地的地籍管理可以明確土地的權(quán)屬，是土地交易的法律依據(jù)，同時(shí)也是土地交易價(jià)格形成的參考依據(jù)。因此，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的地籍管理制度，為土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)提供有力的制度保證。

（四）規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的程序

土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)需要規(guī)范其流轉(zhuǎn)程序，使土地流轉(zhuǎn)能夠透明化，建立公正公開的流轉(zhuǎn)制度，可以避免出現(xiàn)擾亂市場秩序的不良交易行為。一般情況下土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該經(jīng)過如下程序：經(jīng)原發(fā)包方同意交易雙方在平等協(xié)商基礎(chǔ)上簽訂書面的土地流轉(zhuǎn)合同，該合同到原土地發(fā)包方進(jìn)行登記備案，再到相關(guān)土地管理部門進(jìn)行審核、登記備案、簽證。同時(shí)由土地管理部門對土地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督，防止出現(xiàn)不法人員的暗箱操作?！耙M(jìn)一步明確農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)市場化轉(zhuǎn)讓中的主體地位，禁止鄉(xiāng)、村兩級組織代替農(nóng)戶或越過農(nóng)戶簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)合同。”

（五）完善政府職能

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)雖然是一種市場行為，應(yīng)該由市場自身進(jìn)行調(diào)整。國家一般對于市場行為都是一種宏觀上調(diào)控，國家過多的調(diào)整會不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)。但是由于市場自身調(diào)整具有一定的缺點(diǎn)，包括盲目性、自發(fā)性、滯后性等，再加上土地自身的特殊性，不同于其他商品，我國現(xiàn)在的土地市場較為落后，這就要求國家加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控。政府的職能是為公眾提供社會服務(wù)的，因此在土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)中政府應(yīng)該為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)，要明確政府在土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的過程中的角色定位，尊重農(nóng)民的想法，有序的推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)。

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