太原市城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題及對策研究

李新華

(太原市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，山西 太原 030002)

1 研究背景

黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會的宏偉目標，制定了通過工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化發(fā)展已成為推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要動力，事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)全局。

建國以來，太原市城鎮(zhèn)化在國家工業(yè)建設(shè)的投資拉動下達到了較高的數(shù)量水平。至2011年末，太原市常住人口為423.5萬人，其中城鎮(zhèn)人口為353.0萬人，全市城鎮(zhèn)化率達到83.35%，相比于全國城鎮(zhèn)化率51.3%高出32.05%。雖然太原市城鎮(zhèn)化在數(shù)量上取得了部分成績，但在城鎮(zhèn)化質(zhì)量等方面存在諸多問題。

2 城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題

2.1 區(qū)縣城鎮(zhèn)化差距大，郊區(qū)(縣)發(fā)展緩慢

1)郊區(qū)(縣)城鎮(zhèn)化水平低。2011年清徐、陽曲、婁煩等縣的城鎮(zhèn)化水平僅為28.69%，31.02%，36.44%，不僅與太原中心六城區(qū)城鎮(zhèn)化率92.75%相差巨大，與全國城鎮(zhèn)化水平51.3%也相差較大(見表1)。

2)區(qū)縣城鎮(zhèn)經(jīng)濟差距大。太原市是一個“大城區(qū)、小郊區(qū)”的城市，至2011年太原市中心六城區(qū)建成區(qū)面積占全市的87.8%，聚集了全市81.6%的人口。太原市中心城區(qū)人口和經(jīng)濟活動高度密集，產(chǎn)生了諸如住房困難、交通擁擠等“大城市病”，但其所轄“三縣一市”城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢、規(guī)模過小，未形成集聚效應。

表1 2011年太原市所轄縣(市、區(qū))城鎮(zhèn)化率 %

2.2 太原都市區(qū)進展緩慢，制約城鎮(zhèn)空間發(fā)展

太原都市區(qū)作為山西省城鎮(zhèn)空間布局“一核一圈三群”中的“一核”，與國內(nèi)其他都市區(qū)如大西安都市區(qū)相比，太原都市區(qū)在制度建立、區(qū)域協(xié)作等方面還未邁出實質(zhì)性的一步，太原都市區(qū)的重中之重太(原)榆(次)同城化在共建區(qū)建設(shè)等方面進展滯后。

由于太原都市區(qū)及太榆共建區(qū)進程緩慢，造成了太原市與晉中市榆次區(qū)同質(zhì)競爭、資源浪費，嚴重阻礙太原市城市高端功能的發(fā)展和區(qū)域整體實力的提升，制約城鎮(zhèn)空間的發(fā)展。

2.3 傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響城鎮(zhèn)化發(fā)展

1)中心城區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升。太原市中心城區(qū)重工業(yè)比例過高，2011年以煤焦、焦炭、化工等六大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)比重仍達65.2%。受到資源、環(huán)境等相關(guān)因素制約，依賴高投資拉動的重化工業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨諸多挑戰(zhàn)。第三產(chǎn)業(yè)尤其如研發(fā)、物流、咨詢等現(xiàn)代服務業(yè)增長緩慢，不能適應區(qū)域性中心城市的性質(zhì)和功能要求，影響中心城區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。2)郊縣市的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)未帶動自身城鎮(zhèn)化發(fā)展。太原市所轄“三縣一市”各城鎮(zhèn)多為工礦型城鎮(zhèn)，其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與郊縣市中心城鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)系不緊密，使各中心城鎮(zhèn)公共服務功能不完善、缺乏聚集和輻射帶動力，難以對郊縣(市)域范圍內(nèi)村鎮(zhèn)起到應有的帶動和輻射作用。

2.4 體制上的二元結(jié)構(gòu)造成“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象嚴重

1)由于土地、戶籍、人口、行政管理體制等方面的制約，農(nóng)民工“就業(yè)在城市、戶籍在農(nóng)村”，形成了“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，農(nóng)民工在子女教育、社會保障等方面無法與城市居民享有同樣的待遇。至2012年，太原市居住著75.52萬暫住人口(見表2)，其數(shù)量還在以每年約14%的速度增長，他們?yōu)樘械慕?jīng)濟發(fā)展做出了極大的貢獻，同時也抑制了城鎮(zhèn)化對消費增長的促進作用，制約著城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。

表2 1990年以來部分年份太原市暫住人口與常住人口 萬人

2)太原中心城區(qū)的城中村問題突出，在土地、戶籍、人口、行政管理體制等方面的農(nóng)村屬性和地域空間及經(jīng)濟功能上的城市屬性，形成了“城市二元結(jié)構(gòu)”，城中村與城市社區(qū)“貌合而神離”，與城市化、現(xiàn)代化進程不協(xié)調(diào)、不和諧。

2.5 公共設(shè)施不完善，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

太原基本公共服務供給不足、失衡的矛盾突出。從供給情況看，公益性服務領(lǐng)域長期投入不足，不能滿足社會需求;從城鄉(xiāng)情況看，城鄉(xiāng)公共設(shè)施供給差距較大，農(nóng)村基本公共設(shè)施的數(shù)量少、檔次低、從業(yè)人員素質(zhì)偏低、服務半徑不合理，導致城鄉(xiāng)教育文化資源分配嚴重失衡、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理、城鄉(xiāng)社會保障不均。

2.6 水土資源制約城鎮(zhèn)化發(fā)展

在水土短缺的影響下，太原市對產(chǎn)業(yè)、勞動力、資金的吸引力不足，減少了城鎮(zhèn)化推進的動力。

1)水資源。太原地下水長期處于嚴重超采狀態(tài)，地表水開發(fā)利用程度已達到極限，地表河流多為季節(jié)性河流，水量不穩(wěn)，難以利用。同時受工業(yè)污水總量大，生活污水處理能力有限的影響，地表水系污染嚴重。

2)土地資源。市域范圍內(nèi)土地資源稀缺，平原盆地面積1240 km2，僅占市域總面積的17.7%，且絕大部分為基本農(nóng)田，建設(shè)用地拓展與農(nóng)田保護問題突出。

2.7 文化建設(shè)缺失，城鎮(zhèn)特色不鮮明

太原市作為國家歷史文化名城，在城鎮(zhèn)化過程中，存在重經(jīng)濟輕文化的傾向，失去了地方特色。

1)傳統(tǒng)城市風貌保護不足。太原歷史文化悠久，但文物資源和文化遺存保護利用不足，表現(xiàn)在晉陽古城遺址等特色歷史遺存保護不夠，景觀環(huán)境干擾嚴重;舊城改造大拆大建，老城歷史文化風貌破壞殆盡。

2)特色村鎮(zhèn)保護不足。太原市域內(nèi)分布著眾多傳統(tǒng)村鎮(zhèn)，保存了大量地域風貌、文化景觀和非物質(zhì)文化。但在城鎮(zhèn)化改造中缺乏保護和更新觀念，破壞了特色的歷史環(huán)境和文化記憶。

3 加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議

3.1 新城建設(shè)引領(lǐng)城鎮(zhèn)化空間跨越發(fā)展

以生態(tài)修復和人文宜居建設(shè)為導向，實現(xiàn)空間發(fā)展模式由單中心圈層蔓延向以汾河為軸線的多中心組團式發(fā)展轉(zhuǎn)變，建設(shè)重點由中心城區(qū)向外圍新城轉(zhuǎn)變，加快產(chǎn)業(yè)和人口向新城組團集聚。

目前應以汾東商務區(qū)和晉陽湖區(qū)為抓手，著力推進南部新城的建設(shè);以太原經(jīng)濟區(qū)、高新區(qū)、保稅區(qū)為載體，著力推進太榆科技創(chuàng)新城的建設(shè);以新機場為依托，著力推進瀟河新城的建設(shè);依托外圍城鎮(zhèn)，著力培育新組團，帶動縣域的人口聚集。

3.2 加快重點產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化互動

堅持走“高端化、循環(huán)化、園區(qū)化、集群化、信息化”的路子，實施產(chǎn)業(yè)振興行動計劃，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)新型產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化互促互動。

通過現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;加快推進工業(yè)新型化，建設(shè)國內(nèi)一流的工業(yè)基地;大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，增強現(xiàn)代都市型服務功能，建立起與新型工業(yè)化融合互動、與現(xiàn)代城市生活緊密配套的經(jīng)濟體系。

3.3 加快服務設(shè)施均等化，推動城鄉(xiāng)一體化

加大城鎮(zhèn)道路、供熱、電力、電信等市政設(shè)施和教育、醫(yī)療、文化等公益性設(shè)施的投入，實現(xiàn)資源共享共建，變城市居民分享型的公共服務體制為城鄉(xiāng)居民共享型，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制。

將就業(yè)、社會保障、衛(wèi)生、計劃生育、文化、體育、社會治安等基本公共服務向農(nóng)村延伸，推進新型農(nóng)村社區(qū)公共服務設(shè)施建設(shè)。

3.4 提高中心城區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量

太原市中心城區(qū)的發(fā)展是太原市域城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要引擎，中心城區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升可以極大的推動太原周邊城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。中心城區(qū)以棚戶區(qū)和城中村改造為契機，加快現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展，將太原建成以環(huán)渤海和黃河中游地區(qū)現(xiàn)代物流中心、華夏文明看山西旅游中心、區(qū)域性金融中心為目標。

3.5 強化生態(tài)建設(shè)，促城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展

強化城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力，重視區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)，在“三面環(huán)山、汾水中流”的生態(tài)本底基礎(chǔ)上，以東西山生態(tài)修復圈建設(shè)為重點，創(chuàng)新綠化機制，發(fā)揮公司的力量進行生態(tài)建設(shè);實施汾河流域生態(tài)環(huán)境修復工程，嚴格保護水源地，強化水資源管理。

提升太原市生態(tài)建設(shè)水平，打造一流的山、水、城融為一體的生態(tài)都市，轉(zhuǎn)變城市形象，改善城鎮(zhèn)化發(fā)展的生態(tài)空間。

3.6 加強文化建設(shè)，走特色城鎮(zhèn)化道路

高舉文化復興戰(zhàn)略旗幟，建設(shè)文化太原、人文并州。以晉陽古城大遺址公園建設(shè)和太原府城保護為龍頭，逐步啟動歷史文化街區(qū)修復工程，開展歷史遺跡保護和修復利用。同時加強具有地域特色的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作，傳承優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。

在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，凸顯城鎮(zhèn)的個性，彰顯文化底蘊，把城鎮(zhèn)的歷史感、生態(tài)性有機體現(xiàn)出來，使城鎮(zhèn)面貌、人居環(huán)境實現(xiàn)根本性改變。

3.7 體制、機制創(chuàng)新，促城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須破除城鄉(xiāng)二元體制的障礙，推進土地、戶籍、財稅、行政管理等各方面體制機制改革，為城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展提供保障。實現(xiàn)農(nóng)民工市民化、本地化、家庭化來實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化，同時改進城中村政策，既要推動“城中村”的空間形態(tài)改造，又要推動其社會形態(tài)改造和經(jīng)濟再造，實現(xiàn)“城中村”與城市的全面融合。

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