中國被征地農(nóng)民安置制度變遷分析

齊 睿， 李珍貴， 王斯亮， 謝 錦

（1. 中國地質(zhì)大學礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略與政策研究中心， 湖北 武漢 430074；2. 華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074；3. 中國土地勘測規(guī)劃院， 北京 100035）

中國被征地農(nóng)民安置制度變遷分析

齊 睿1,2， 李珍貴3， 王斯亮2， 謝 錦2

（1. 中國地質(zhì)大學礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略與政策研究中心， 湖北 武漢 430074；2. 華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074；3. 中國土地勘測規(guī)劃院， 北京 100035）

研究目的：對被征地農(nóng)民安置制度變遷進行分析評價。研究方法：文獻資料法，歸納法，演繹法。研究結(jié)果：被征地農(nóng)民安置制度從1950年誕生起至今，制度原則經(jīng)歷了從公平優(yōu)先到效率優(yōu)先再到公平與效率均衡三個階段，安置模式也經(jīng)歷了從計劃導向到完全市場導向再到部分市場導向的三個階段。研究結(jié)論：制定土地征收法，明晰補償與安置的制度差異；明晰權(quán)責利關(guān)系，重新調(diào)整征地安置的實施主體；多元并舉，提高征地安置的可持續(xù)性。

土地制度；土地征收；被征地農(nóng)民；安置；制度變遷；制度原則；安置模式

被征地農(nóng)民安置制度肇始于1950年的《城市郊區(qū)土地改革條例》，歷經(jīng)60余年發(fā)展，發(fā)生多次重大變革，基本形成了以市場為導向的多元化安置制度，被征地農(nóng)民社會保障和就業(yè)培訓體系業(yè)已基本建立，安置標準有了很大提高[1]，但這一制度依然屢遭指責，是新一輪土地管理法修訂和征地制度改革的重點①2012年全國“兩會”期間，海南代表團向十一屆全國人大五次會議提交了關(guān)于完善實地農(nóng)民安置制度的議案。詳見南海網(wǎng)報道《海南代表建議完善被征地農(nóng)民安置制度》，http://news.qq.com/a/20120313/ 001747.htm,2012-03-13.。制度變遷是一種歷時性②歷時性與共時性是結(jié)構(gòu)主義語言學術(shù)語，后擴展到學術(shù)評價、政策研究等領域。制度的歷時性可解釋為制度歷經(jīng)不同歷史時期發(fā)展變化的特點，共時性則指在某一歷史橫斷面上的系統(tǒng)性特點，詳細分析參見榮兆梓《兩種經(jīng)濟制度的共性、個性、歷時性和共時性》，刊于《當代經(jīng)濟研究》2007年第1期。研究?，F(xiàn)有制度通常不是憑空的設計，而是歷時性的累積和傳承，制度變遷所反映出的制度制定者和其他社會公眾的價值判斷與取舍過程，有助于更全面地理解當前制度的特點和缺陷，明確未來改革的方向，制定出更為均衡合理的改革方案。被征地農(nóng)民安置制度60余年的發(fā)展，有堅持也有改變，有前進也有往復，制度從簡到繁，從粗陋到嚴謹，但從制度變遷視角來看，這一過程是圍繞著兩個矛盾展開的。

1 公平與效率：被征地農(nóng)民安置制度原則之爭

1.1 公平優(yōu)先階段：1950—1981年

被征地農(nóng)民安置制度肇始于1950年。新中國成立后，百廢待興，為解決城市建設與工商業(yè)發(fā)展用地問題，政務院公布了《城市郊區(qū)土地改革條例》，第一次提出了土地征收、征用、補償和安置的概念，指出收回國有或征用私有農(nóng)業(yè)土地都必須對耕種該項土地的農(nóng)民進行適當安置。

1953年政務院頒布《國家建設征用土地辦法》，對征地的基本原則、程序、審批權(quán)限、申報材料等進行更為詳細具體的規(guī)定，其中第3條規(guī)定： “國家建設征用土地的基本原則是：既應根據(jù)國家建設的確實需要，保證國家建設所必須的土地，又應照顧當?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須對土地被征用者的生產(chǎn)和生活有善的安置?！搽m屬需要，而對土地被征用者一時無法安置，則應俟安置善后再行舉辦，或另行擇地舉辦。”這一原則中，善安置是土地征用的必要前提，社會公平優(yōu)先于經(jīng)濟效率。此時雖正值第一個五年計劃開年之際，但為保證公平，無法安置就延期或另行擇地征用土地。公平優(yōu)先的征地安置制度得到了群眾高度認可，各地征地工作進展順利，部分被征地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和農(nóng)民甚至主動放棄補償安置[2]。1958年國務院修正《國家建設征用土地辦法》，新辦法繼續(xù)將善安置列為土地征用先決條件，但刪除了“基本原則”等用詞。

1.2 效率優(yōu)先階段：1982—2000年

1958—1981年間中國征地工作一直沿用《國家建設征用土地辦法》，但“隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和人口的增長，國家建設征用土地出現(xiàn)了一些新的情況”，該辦法“早已不能適應變化了的情況”，致使“國家建設征地工作實際上處于‘無法可依’的狀態(tài)”[3]。1982年國務院公布了《國家建設征用土地條例》，該條例刪除了“安置優(yōu)先”條款，取而代之的是第4條所規(guī)定的“征地服從”條款：“國家建設征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊的干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓?！闭咦兓枰谏鐣尘爸锌疾臁Ｊ粚盟闹腥珪鞔_以經(jīng)濟發(fā)展為中心，堅持改革開放，工業(yè)化和城市化重新回到高速軌道，成為黨政工作重點。建設用地需求驟增，但此時征地管理工作相當混亂，“有些地區(qū)征地費用越來越高”，“附加條件也越來越多，比如要安排農(nóng)民進廠當工人，要轉(zhuǎn)城市戶口，……”，極大地增加了補償安置壓力，“很多建設單位因為滿足不了社隊或有關(guān)方面提出的征地條件，建設工期一拖再拖，影響了國家建設”[3]。作為這一時期整個社會的主導思想，“效率優(yōu)先，兼顧公平”直接影響了征地制度改革，“為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展盡快提供土地，成為最優(yōu)先的立法目標和政策目標”[3]，征地制度重心整體上向效率傾斜。1986年“征地服從”條款被寫入《土地管理法》，直到1998年《土地管理法》才被刪除。

1.3 回歸均衡階段：2001年至今

20 世紀90年代中期，伴隨快速經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的種種社會不公和矛盾沖突日益嚴重，引發(fā)了全社會對效率與公平關(guān)系的反思，各地頻繁發(fā)生的征地沖突問題更是引發(fā)公眾對以效率為中心的征地制度的質(zhì)疑。征地補償和安置不公、不到位，強征強拆現(xiàn)象嚴重，被征地農(nóng)民合法權(quán)益屢遭侵犯被認為是導致征地沖突頻發(fā)的主要原因，因此有關(guān)部門頻繁出臺相關(guān)措施，對補償和安置制度進行調(diào)整。

2001年國土資源部《關(guān)于切實做好征地補償安置工作的通知》第一次明確提出征地補償安置必須善處理國家、集體和農(nóng)民三者利益關(guān)系，標志著安置制度重心開始由過度強調(diào)效率，轉(zhuǎn)向強調(diào)公平與效率的均衡。2002年，針對征地矛盾凸顯等問題，國土資源部出臺了《關(guān)于切實維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》，強調(diào)補償安置的重要性，提出要“首先考慮農(nóng)民的補償安置”。2004年國務院出臺了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，明確要保障被征地農(nóng)民長遠生計。2006年國務院又出臺了《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，指出社會保障費用不落實不得批準征地，說明在政策制訂過程中，公平性視角據(jù)越來越重要的地位。

公平優(yōu)先階段的近30年間，有關(guān)部門共出臺安置相關(guān)法律法規(guī)3項，效率優(yōu)先階段的近20年間，共出臺相關(guān)法律法規(guī)5項，而2001年以后，共出臺相關(guān)法律法規(guī)18項（圖1），新出臺的法律法規(guī)大多直接以保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益為目標，充分體現(xiàn)了安置制度向公平的回歸。

從公平優(yōu)先，到效率優(yōu)先、兼顧公平，再到公平與效率的辯證統(tǒng)一，是新中國成立以來黨政系統(tǒng)對公平和效率矛盾關(guān)系認識的深化，直接影響了被征地農(nóng)民安置制度的變遷。過去的60余年間，被征地農(nóng)民安置制度原則數(shù)度更迭，公平優(yōu)先原則彰顯了社會主義優(yōu)越性，但隨后在過度追求經(jīng)濟發(fā)展的社會整體思潮影響下，公平優(yōu)先讓位于效率優(yōu)先，當公平與效率的失衡導致了社會不公和頻繁的征地沖突后，安置制度又開始向公平與效率的均衡狀態(tài)回歸（圖2）。1998年以后安置制度密集調(diào)整，以保障農(nóng)民長遠生計為目標，出臺了10多項法規(guī)和規(guī)范性文件，使安置制度的公平性從20世紀80年代的低谷中恢復過來。

被征地安置制度原則的不斷變化，是土地管理部門對宏觀社會經(jīng)濟環(huán)境變遷的及時反應，但從另一方面也說明安置制度缺乏獨立性，受政治環(huán)境的影響過于強烈。雖然制度是政治的產(chǎn)物，但制度原則不應盲目屈從政治重心的波動，而應服務于制度內(nèi)核，保障制度功能的實現(xiàn)。安置制度誕生于計劃經(jīng)濟時代，經(jīng)歷了從計劃到市場的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，但深入分析可以發(fā)現(xiàn)，其制度內(nèi)核并未發(fā)生根本性改變。被征地農(nóng)民安置制度存在的必要性有二。一是勞動力流動的有限性。被征地農(nóng)民文化素質(zhì)不高，難以迅速適應工商業(yè)就業(yè)要求等主觀原因，以及非農(nóng)業(yè)就業(yè)機會不足，被征地農(nóng)民就業(yè)培訓機制不完善等客觀原因，共同導致征地所釋放出的農(nóng)業(yè)勞動力難以迅速、完全流向非農(nóng)業(yè)領域。二是社會保障的不全面性。由于種種歷史和現(xiàn)實原因，中國的社會保障體系，尤其是農(nóng)村社會保障并不健全，農(nóng)民在不充分就業(yè)的情況下很難維持基本生活。這兩點原因決定了政府必須要為征地所產(chǎn)生的閑置勞動力及其家庭成員提供新的收入來源，維持基本生活水平，否則必然會出現(xiàn)社會不滿情緒，導致社會動蕩和經(jīng)濟下滑，也正是這兩點原因，決定了被征地農(nóng)民安置制度的內(nèi)核是社會保障，決定了公平是制度的核心原則。國外土地征收的經(jīng)驗教訓，以及中國特殊的土地所有制結(jié)構(gòu)，決定了中國被征地農(nóng)民安置制度不應僅以公平為惟一原則，在公平與效率之間謀求一定的平衡，在保障公平的基礎上，以有效率的土地征收促進社會整體的帕累托最優(yōu)，才是最適合中國國情的安置原則。

圖 1 被征地農(nóng)民安置相關(guān)法律法規(guī)數(shù)量變化：1950—2012Fig.1 The number of laws and regulations related to the resettlement of land-expropriated peasants from 1950 to 2012

圖 2 被征地農(nóng)民安置制度變遷（1950—2012年）Fig.2 Changes of resettlement institutions for land-expropriated peasants from 1950 to 2012

21 世紀以來的安置制度改革中，安置公平與社會效率辯證統(tǒng)一的關(guān)系得以確立，總體上安置公平性不斷提高，但依然存在改進空間。一是雖然目前安置制度改革以追求公平與效率均衡為目標，公平與效率的辯證統(tǒng)一關(guān)系也成為越來越多的政策制定者和研究者的共識，但自1998年后這一關(guān)系就未明確以原則形式出現(xiàn)在制度條文之中，未來政治重心的波動是否還會導致安置制度原則更迭不得而知；二是雖然安置制度原則開始向公平與效率均衡回歸，但具體的制度設計上還是有很多偏向效率的地方，長期以來形成的制度依賴難以在短時間內(nèi)完全改變，有待制度改革不斷完善；三是公平與效率均衡的尺度難以把握，近些年凸顯的“釘子戶”現(xiàn)象更是將“公平”界定問題推到臺前，如何解決大多數(shù)被征地農(nóng)民利益受損和少部分農(nóng)民因征暴富的困境是制度改革的新問題。實現(xiàn)安置公平與社會效率的均衡仍將是未來安置制度變遷的主要任務。

2 計劃與市場：被征地農(nóng)民安置模式之爭

被征地農(nóng)民安置在過去60余年間，不斷有模式被創(chuàng)新、鼓勵或否定，這些變化圍繞著計劃與市場之爭的主線，可以分為3個階段。

2.1 計劃導向階段：1950—1981年

1950年的《城市郊區(qū)土地改革條例》雖未對安置模式有明確規(guī)定，但提出了國有土地調(diào)換私有土地，實質(zhì)上就是農(nóng)業(yè)安置。1953年的《國家建設征用土地辦法》第一次提出了就業(yè)安置（轉(zhuǎn)業(yè)）的方式，要求地方人民政府、勞動部門、工會和用地單位應盡可能吸收被征地農(nóng)民參加工作。1958年的《國家建設征用土地辦法》提出農(nóng)業(yè)安置優(yōu)先于就業(yè)安置，要求各地盡量就地農(nóng)業(yè)安置被征地農(nóng)民。

這一時期的安置模式具有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，工農(nóng)業(yè)都是計劃體系的一部分，國家統(tǒng)籌調(diào)度，為被征地農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)或非農(nóng)就業(yè)機會。由于此時農(nóng)業(yè)土地相對充裕，非農(nóng)就業(yè)收入和福利待遇明顯高于農(nóng)業(yè)，被征地農(nóng)民安置的絕對標準雖然偏低，但相對公平以及意識形態(tài)的影響，使這一階段的征地安置贏得了被征地農(nóng)民的普遍認可，并未引發(fā)明顯的社會矛盾。計劃性安置很快也遇到了很多問題。首先，是非農(nóng)就業(yè)安置機會不足。1953年提出非農(nóng)就業(yè)安置模式后，大多數(shù)被征地農(nóng)民都要求采取這一安置模式，當時中國非農(nóng)經(jīng)濟并不發(fā)達，不多的就業(yè)機會首先要解決退伍軍人和城市勞動力安置問題，過度的非農(nóng)就業(yè)安置增加了國家安置壓力，又與當時“動員‘上山下鄉(xiāng)’的政治方針不相符合”，因此，相關(guān)政策很快就明確了農(nóng)業(yè)安置優(yōu)先于非農(nóng)就業(yè)安置。其次，是農(nóng)業(yè)安置難度越來越大。隨著人口的迅速增長，可供開發(fā)和調(diào)度的潛在土地資源越來越少，農(nóng)業(yè)安置瓶頸逐漸凸顯。最后，計劃性安置阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展。1978年以后，計劃性安置對市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的阻礙作用日益明顯，被征地農(nóng)民缺乏必要的勞動技能，無法適應非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，是導致很多國有和集體企業(yè)效率低下的重要原因之一。

2.2 完全市場導向階段：1982—2003年

隨著社會經(jīng)濟的全面轉(zhuǎn)型，計劃性安置與市場經(jīng)濟之間的沖突愈來愈嚴重，計劃性安置嚴重阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展。計劃導向型的被征地農(nóng)民安置模式既造成政府和企業(yè)的沉重負擔，又嚴重滯緩了征地速度，阻礙了經(jīng)濟的快速發(fā)展，因此相關(guān)部門開始探索安置模式創(chuàng)新。

1982年《國家建設征用土地條例》第一次提出了安置補助費的概念，這是貨幣安置的雛形，最初只是其他安置模式的補充。在繼續(xù)強調(diào)就地、就近安置，優(yōu)先采取農(nóng)業(yè)安置、副業(yè)安置、遷（并）隊安置的基礎上，該條例鼓勵發(fā)展集體工副業(yè)和服務性產(chǎn)業(yè)，但土地入股被明令禁止。隨后的制度改革中，貨幣安置被不斷完善，1986年《土地管理法》對貨幣安置的標準、程序和監(jiān)管進行了完善，1998年《土地管理法》較大幅度地提高了貨幣安置標準。1999年國土資源部《關(guān)于加強征地管理工作的通知》第一次提出了“以市場為導向的多途徑安置機制”，鼓勵貨幣安置、社保安置，并明確提出留地安置、鼓勵土地入股。

以市場為導向的安置模式改革解決了被征地農(nóng)民安置制度與市場經(jīng)濟接軌的問題，極大地提高了征地速度，為經(jīng)濟快速發(fā)展做出了巨大貢獻，但貨幣安置過度化卻帶來了新的社會問題[4]。雖然相關(guān)法律法規(guī)鼓勵采取社保安置、土地入股、留地安置等多種安置模式，貨幣安置還是迅速據(jù)主導地位。對被征地農(nóng)民而言，將大額現(xiàn)金掌握在自己手中比其他安置方式更讓人放心；對地方政府而言，貨幣安置簡單易行，能極大降低征地的談判成本；對用地單位而言，雖然成本有所增加，但可以徹底擺脫長期的安置負擔。因此，這種看上去共贏的安置方式很快就在全國范圍得以普及。貨幣安置的本質(zhì)，是對被征地農(nóng)民安置權(quán)的贖買，是通過貨幣化使安置責任由政府或用地單位轉(zhuǎn)移到被征地農(nóng)民自己身上，由市場自行消化剩余勞動力。

貨幣安置極大地提高了征地速度，但過度貨幣化的弊端很快又凸現(xiàn)出來。被征地農(nóng)民在安置權(quán)貨幣化后被完全推向市場，但市場和被征地農(nóng)民都尚未對這一變化做好充分應對。在被征地農(nóng)民一方，首先，是缺乏必要的非農(nóng)業(yè)勞動技能，文化素質(zhì)普遍不高也導致農(nóng)民難以迅速實現(xiàn)勞動力轉(zhuǎn)型；其次，是缺乏投資理財能力，獲得的大額安置補助費缺乏投資渠道，無法實現(xiàn)增值；最后，是缺乏合理的消費觀，很多農(nóng)民都將補助費投入到房屋建設上，少數(shù)地區(qū)農(nóng)民因征一夜暴富后，炫富賭博奢侈浪費，反而引發(fā)了新的社會問題。在市場方面，勞動力需求的結(jié)構(gòu)性矛盾難以解決，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)能提供的就業(yè)機會非常匱乏，頻繁的經(jīng)濟波動對農(nóng)民工就業(yè)的影響非常大，農(nóng)民工就業(yè)保障體系也不完善，無法普遍為被征地農(nóng)民提供穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機會[5-9]。因此，過度貨幣化最終引發(fā)了被征地農(nóng)民安置制度的異化，安置制度的社會保障內(nèi)核瀕臨消失，導致被征地農(nóng)民對未來生活的擔憂，抗拒征地行為屢屢發(fā)生也就在情理之中了。過度貨幣化的另一個重要弊端，是使被征地農(nóng)民安置制度與補償制度的界限模糊。安置與補償是中國征地制度的兩個核心子制度，具有不同的制度對象、目標和原則。1950年《城市郊區(qū)土地改革條例》就對安置和補償進行過區(qū)分，指出安置的對象是“耕種該項土地的農(nóng)民”，而補償?shù)膶ο髣t是農(nóng)民“在該項土地上的生產(chǎn)投資及其他損失”；安置的目標是維護社會穩(wěn)定，補償?shù)哪繕耸蔷S持社會公平；安置的原則是“適當”，補償?shù)脑瓌t是“公平合理”。總之，兩者差別可以理解為安置是對發(fā)展權(quán)的保護，補償是對財產(chǎn)權(quán)的保護。制度發(fā)展初期，兩者在實踐中的區(qū)分是較為明顯的，對“物”的補償大多以貨幣或?qū)嵨锏男问揭淮涡灾Ц督o農(nóng)民個人，對“人”的安置則更為長久穩(wěn)定。完全貨幣化后，兩者的界限變得非常模糊，安置已逐漸成為補償?shù)母綄僦贫龋浜蠊前仓弥贫鹊娜毕荼徽诒?，很多原本應通過安置制度改革解決的問題只能一味通過提高征地補償去尋求解決之道，導致社會矛盾日益嚴重。

2.3 部分市場導向階段：2004年至今

過度貨幣化使被征地農(nóng)民安置完全市場化，無法保障被征地農(nóng)民的長久生計[10]，安置與補償打包的“一錘子買賣”又激勵被征地農(nóng)民利用征地抗拒行為與地方政府討價還價，導致征地矛盾日益尖銳，群體性事件和暴力沖突頻繁[11]。雖然1998年以后安置補助費標準得到很大提高，但依然未能從根本上解決問題。

2004年，針對征地過程中出現(xiàn)的諸多問題，國務院出臺了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，明確提出了要保障被征地農(nóng)民長遠生計，強調(diào)了土地入股、被征地農(nóng)民社會保障等安置模式，并首次提出要落實被征地農(nóng)民就業(yè)培訓。隨后國土資源部出臺的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》中進一步規(guī)范了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置和移民安置4種模式。2006年國務院出臺《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，2007年國土資源部與勞動和社會保障部共同發(fā)布《關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作的通知》，2010年國土資源部出臺《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》，初步構(gòu)建起以社保為基礎的多元化安置體系。

新的安置體系具有5個特點。首先，新體系大大弱化了貨幣安置的地位，雖然貨幣安置目前仍是中國被征地農(nóng)民安置的主要形式，但已有近70%的地區(qū)落實了社保安置配套，基本完成從單一貨幣安置向貨幣加社保組合安置的過渡，制度文本中“鼓勵貨幣安置”的話語已經(jīng)消失，貨幣安置淡出制度重心。其次，安置制度回歸社會保障的制度內(nèi)核，“保障被征地農(nóng)民的長遠生計”，為被征地農(nóng)民提供穩(wěn)定的、能保障體面生活的、可持續(xù)增長的收入流，取代了提高一次性補助的標準，成為新一輪制度改革的焦點，也使安置制度重新具有明顯的社會保障特性。再次，安置與補償?shù)慕缦拗匦旅魑掳仓皿w系的持續(xù)性，與征地補償?shù)囊淮涡孕纬蓪Ρ?，讓安置與補償?shù)墓δ懿町惖靡燥@現(xiàn)。第四，通過制度創(chuàng)新和多元化實現(xiàn)安置效率，新體系明確鼓勵制度創(chuàng)新，留地安置、入股安置等地方安置實踐創(chuàng)新都得到了政策支持，而安置的多元化既為農(nóng)民提供了選擇權(quán)，又分擔了安置壓力。最后，新體系是積極的安置戰(zhàn)略，新體系對被征地農(nóng)民提供就業(yè)培訓的重視，實質(zhì)上是安置戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)化。之前的被征地農(nóng)民安置，都是將被征地農(nóng)民視作社會的負擔，政府需要為其提供生活保障，而新體系則視其為寶貴的勞動力資源，通過基于市場需求的就業(yè)培訓，促進剩余勞動力的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，既減輕政府負擔，又節(jié)約社會資源、增加社會財富，實現(xiàn)由消極安置向積極安置的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化。

被征地農(nóng)民安置模式經(jīng)歷了由計劃導向向完全市場導向，再向部分市場導向的變化過程，前者是對經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型的適應，后者則是過度貨幣化導致制度異化，并引發(fā)種種社會問題后的自我調(diào)整。被征地農(nóng)民安置既要實現(xiàn)社會保障的預期目標，又要適應經(jīng)濟發(fā)展的需求，提高安置效率，減輕政府和用地單位的安置負擔，在經(jīng)歷了一個不斷摸索的過程后，已基本確立了通過以社保安置為基礎，以制度創(chuàng)新和安置模式多元化促效率的積極的安置體系，找到了安置制度與市場經(jīng)濟的結(jié)合點。

3 結(jié)論與啟示

被征地農(nóng)民安置制度歷經(jīng)60余年發(fā)展，制度體系日益完善，規(guī)范性、透明度和公眾參與程度都有明顯的改善，目前已形成了以社保為基礎的多元化安置體系，總體上，正朝著與市場經(jīng)濟合理結(jié)合的道路前進，但安置模式依然存在諸多問題，相關(guān)改革建議包括：（1）制定土地征收法，明晰補償與安置的制度差異。土地征收影響群體廣泛，對經(jīng)濟社會穩(wěn)定運轉(zhuǎn)有極為重要的影響，制定專門的土地征收法在法學界呼聲高漲。在新法中，應當從明確制度的目標和功能入手，對主體、對象、原則、程序、標準、監(jiān)管等多方面進行細致區(qū)分，并且應對行政管理人員和公眾大力宣傳，讓各界對補償和安置的區(qū)別有更深刻的認識，在此基礎上認真辨識兩種制度的缺陷，進行更具針對性的改革。（2）明晰權(quán)責利關(guān)系，重新調(diào)整征地安置的實施主體。權(quán)責利糾葛不清是征地制度改革舉步維艱的重要原因，國土、城建、社保、民政等諸多部門在改革過程中爭權(quán)推責，征地與拆遷、補償與安置，都涉及很多部門利益，權(quán)責利關(guān)系亟待梳理。國土資源部門目前承擔著補償和安置的主要職責，但其職能設計和專業(yè)特長并不適合承擔安置職責，從提高安置效率、保障被征地農(nóng)民長久生計的角度來看，將一部分安置職能交由更具專業(yè)性的部門履行，對征地安置而言可能更為合適。（3）多元并舉，提高征地安置的可持續(xù)性。長久征地安置的根本在于保障和提高征地安置的可持續(xù)性，貨幣安置在這方面的劣勢越來越明顯，非貨幣安置的制度創(chuàng)新亟待加強。安置應多元化，不同的安置模式各有利弊，從成本和績效角度出發(fā)，都應鼓勵因地制宜、因人制宜；安置可以采取組合模式，讓風險與收益的結(jié)構(gòu)更為合理，其中社保安置表現(xiàn)出了充分的制度活力，應在組合中據(jù)重要位置，組合還要為農(nóng)民提供選擇空間；安置不是一次性的工作，應建立長期的監(jiān)管配套機制。

（References）：

［1］ 燕繼榮.制度及制度評價的標準［J］ .科學社會主義，2011，（5）：25 - 26.

［2］ 陶希晉.關(guān)于國家建設征用土地辦法修正草案的說明［EB/OL］ .中國人大網(wǎng)， http://www.npc.gov.cn/ wxzl/gongbao/2000 - 12/23/ content_5000446.htm. 2000 - 12 - 23/2012 - 07 - 31.

［3］ 呂克白.關(guān)于《國家建設征用土地條例（草案）》的說明［Z］ .中華人民共和國國務院公報， 1982，（10）：444 - 446.

［4］ 吳巖，董秀茹，王秋兵，等.失地農(nóng)民生活水平評價體系構(gòu)建［J］ .中國土地科學，2011，（5）：23 - 28.

［6］ 王興運.土地征收補償制度研究［J］ .中國法學，2005，（3）：135 - 143.

［7］ 劉樂，楊學成.開發(fā)區(qū)失地農(nóng)民補償安置及生存狀況研究——以泰安市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)為例［J］ .中國土地科學，2009，（4）：26 - 30.

［8］ 張曉玲，盧海元，米紅.被征地農(nóng)民貧困風險及安置措施研究［J］ .中國土地科學，2006，（1）：2 - 6.

［9］ 尹奇，馬璐璐，王慶日.基于森的功能和能力福利理論的失地農(nóng)民福利水平評價［J］ .中國土地科學，2010，（7）：41 - 46.

［10］ 吳麗，吳次芳.杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)失地農(nóng)民生活質(zhì)量指數(shù)評價及影響因素研究［J］ .中國土地科學，2009，（4）：70 - 75.

［11］ 譚術(shù)魁，涂姍.征地沖突中利益相關(guān)者的博弈分析——以地方政府與失地農(nóng)民為例［J］ .中國土地科學，2009，（11）：27 - 31.

（本文責編：仲濟香）

Analysis on the Changes of China’s Resettlement Institutions for Land-Expropriated Peasant

QI Rui1,2, LI Zhen-gui3, WANG Si-liang2, XIE Jin2
（1. Mineral Resources Strategy and Policy Research Center, China University of Geosciences, Wuhan 430074, China; 2. Department of Land Management, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074; 3. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of this study was to analyze the changes of China’s resettlement institutions for land-expropriated peasant. Methods employed include documentation, deduction and induction. The results indicate that the principle of the resettlement institutions for land-expropriated peasants has been changed from the “Justice Priority” to the “Efficiency Priority”, and then back to the balance of justice and efficiency since 1950. The resettlement model has been changed from plan-oriented to market-oriented, and then to semi-market-oriented. The paper concludes that the legislation of land-expropriation should distinguish the two principles clearly, clarify the re-adjustment of implement subject, and ensure the sustainability of land-expropriation resettlement.

land institution; land-expropriation; land-expropriated peasant; resettlement; institution changes; institution principals; resettlement pattern

F301.1

A

1001-8158（2013）10-0024-07

2012-08-31

2013-01-30

教育部人文社會科學基金青年項目（12YJC630153）。

齊睿（1984-），男，安徽桐城人，博士，講師。主要研究方向為征地制度改革。E-mail: cugssqr@163.com