論集體土地征收補(bǔ)償制度之完善

柯燕燕

(集美大學(xué)工程技術(shù)學(xué)院，福建廈門361021)

現(xiàn)行土地征收制度自1953年確立以來，歷經(jīng)多次修改。反復(fù)修改之后，很多內(nèi)容發(fā)出較大的變化，尤其是其核心問題——征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變化較大，在補(bǔ)償倍數(shù)上較先前已作大幅提高。但是，由于立法理念落后、制度固有弊端、產(chǎn)權(quán)制度缺失、金融手段單一等因素的影響，同時(shí)也由于相關(guān)法律研究匱乏、征地管理經(jīng)驗(yàn)不足等主觀原因?qū)е碌恼鞯匮a(bǔ)償范圍狹隘、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償程序不健全等一系列問題仍然存在，因而給被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活帶來極大的困難，并引發(fā)一系列的社會(huì)矛盾。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，這些矛盾有愈演愈烈之勢(shì)，最終會(huì)影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此加快相關(guān)立法，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益，殊為必要，刻不容緩。

一 我國(guó)征地補(bǔ)償制度的歷史和現(xiàn)狀

(一)1953年至1982年期間，征地補(bǔ)償制度缺乏剛性，補(bǔ)償數(shù)額不確定性

我國(guó)建設(shè)用地的征地制度始于1953年的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》。1957年10月18日國(guó)務(wù)院全體會(huì)議第五十八次會(huì)議對(duì)此《辦法》進(jìn)行了修正，經(jīng)1958年1月6日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九十次會(huì)議批準(zhǔn)，同日由國(guó)務(wù)院公布施行，并一直沿用到1982年。這段時(shí)期的補(bǔ)償政策主要具有以下特點(diǎn):

1．從1953年到1982年這一歷史時(shí)期，征地補(bǔ)償采取柔性的標(biāo)準(zhǔn)，即視情況決定是否給予被征地農(nóng)民補(bǔ)償，而非剛性的確定性規(guī)定。

2．補(bǔ)償數(shù)額在一定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)浮動(dòng)，而非強(qiáng)制性。具體而言，可以對(duì)被征地農(nóng)民給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也可以以同等數(shù)量質(zhì)量的土地調(diào)換，抑或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)。在某些特定情形下，被征地農(nóng)民甚至可能得不到補(bǔ)償。

3．關(guān)于土地征收，實(shí)質(zhì)上是可以協(xié)商的，而不是一種強(qiáng)制性行為，例如1953年的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》第3條規(guī)定，國(guó)家應(yīng)該根據(jù)國(guó)家建設(shè)的實(shí)際需要，保證國(guó)家建設(shè)所必需的土地，同時(shí)應(yīng)照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須?duì)被征用土地者的生產(chǎn)和生活進(jìn)行妥善的安置。如果對(duì)被征用土地者一時(shí)無法安置，應(yīng)該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用。

(二)自1982年至今，征地補(bǔ)償基本上是采用彈性的標(biāo)準(zhǔn)

改革開放之后，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步恢復(fù)和發(fā)展，建設(shè)用地需求隨之增加，土地市場(chǎng)發(fā)生巨大變化。為了適應(yīng)此種情勢(shì)，國(guó)務(wù)院于1982年5月14日頒布實(shí)施《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，同時(shí)《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》相應(yīng)被廢止。

與以前所有征地補(bǔ)償制度不同的是，該階段的征地制度明顯帶有強(qiáng)制性。同時(shí)，《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》、《土地管理法》乃至《物權(quán)法》在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，繼續(xù)沿用按畝產(chǎn)值的倍數(shù)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法，這就使得整個(gè)征地制度帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

1．《土地管理法》確立了“按照被征用土地的原用途給予并補(bǔ)償”的基本原則。通常認(rèn)為，此種關(guān)于“原用途”的規(guī)定是造成征地中的價(jià)格“剪刀差”的根本原因。被征土地改變用途后的增值收益被一些地方政府獲取，農(nóng)民的利益嚴(yán)重受損。［1］

2．以“產(chǎn)值”確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上并不能真實(shí)地反映土地的市場(chǎng)價(jià)值。土地補(bǔ)償款以農(nóng)地收益來計(jì)算，并不能真正反映土地價(jià)值，被征收人的利益在土地征收中很難得到應(yīng)有保障，補(bǔ)償費(fèi)的基數(shù)既非市場(chǎng)價(jià)格，也無參照系，難以推測(cè)其合理與否。正常情況下，同一塊土地的產(chǎn)值變化不大，但由于全球環(huán)境的日益惡化，連續(xù)幾年遭受大災(zāi)影響的并非個(gè)別地區(qū)，加之農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的變化等因素的存在，使得以“產(chǎn)值”確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于失地的農(nóng)民來說有失公平。同時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的彈性區(qū)間(即補(bǔ)償費(fèi)在一定范圍內(nèi)浮動(dòng))，也為一些地方政府侵吞農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)留下隱患。［2］

3．《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(6－10倍)與1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(3－5倍)和1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(3－6倍)相比，將物價(jià)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等因素考慮進(jìn)來后，沒有實(shí)質(zhì)的變化。實(shí)踐中，有些地方即使按照該條例規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)(土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)之和的30倍)給予了補(bǔ)償，仍然無法使相當(dāng)部分農(nóng)民維持原有的生活水平，不能正確反映地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地不滿;政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民接受。［3］

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家征地后給予農(nóng)民適當(dāng)補(bǔ)償，并安排被征地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非，就業(yè)，享受國(guó)家城鎮(zhèn)居民、工人的福利待遇等，可以保證農(nóng)民被征地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。但是對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的農(nóng)民而言，就業(yè)靠市場(chǎng)，地方政府的安置多是發(fā)放一次性的安置補(bǔ)助費(fèi)，然后由被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。由于農(nóng)民文化水平，謀生技能等自身?xiàng)l件局限，在人力資源市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力，失去土地后，很容易陷于失地又失業(yè)的困境，造成生活無出路。［4］

二 我國(guó)征地補(bǔ)償制度的檢討與完善

(一)宏觀層面

1．以市場(chǎng)為導(dǎo)向的征地制度改革。市場(chǎng)化是指經(jīng)濟(jì)資源以計(jì)劃配置為主體向以市場(chǎng)配置為主體的根本轉(zhuǎn)變，以及由此引起的企業(yè)行為、政府職能等一系列經(jīng)濟(jì)關(guān)系與上述轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的過程。［5］經(jīng)過30年的改革開放，我國(guó)土地征用的制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化——從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因此，集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需要市場(chǎng)化，失地農(nóng)民就業(yè)制度需要市場(chǎng)化，用地制度需要市場(chǎng)化，失地農(nóng)民的保障問題也需要市場(chǎng)化解決，相應(yīng)地，征地制度的改革方向必需要市場(chǎng)化。只有市場(chǎng)化才能從矛盾根源上解決征地難、補(bǔ)償?shù)偷膯栴}。當(dāng)然，土地的市場(chǎng)化發(fā)展并不是一蹴而就的，至少須關(guān)注和解決以下幾方面的問題:

(1)政府在市場(chǎng)化過程中的角色定位。土地公有制強(qiáng)調(diào)土地為國(guó)家所有或集體所有，在此基礎(chǔ)上，政府必然參與征地過程，但是扮演什么角色不確定。在現(xiàn)行體制下，地方政府角色出現(xiàn)錯(cuò)位，“既是選手又是裁判員”，政府與開發(fā)商一起成為征地過程最大受益者，利益分配不合理已引發(fā)一系列問題。在土地征用制度完善過程中，通常認(rèn)為，政府應(yīng)該作為一種制度創(chuàng)新和制度保護(hù)的主體而存在。由于國(guó)家是“在暴力方面具有比較優(yōu)勢(shì)的組織”，因此它“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”。［6］沒有國(guó)家權(quán)力的介入，財(cái)產(chǎn)權(quán)力無法得到有效界定、保護(hù)、實(shí)施，國(guó)家是不斷界定產(chǎn)權(quán)和明晰產(chǎn)權(quán)的主導(dǎo)力量，而且也只有政府才有可能站在公正的立場(chǎng)進(jìn)行各方的利益分配和改革成本的分?jǐn)偂．?dāng)然，前提是政府自身行為要理性化、規(guī)范化，也要受法律制度的約束。

(2)土地征用市場(chǎng)化機(jī)制應(yīng)分階段進(jìn)行。土地政策的頒布一般滯后于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因此，土地征用市場(chǎng)化的發(fā)展需分階段進(jìn)行，征地政策的改變需要循序漸進(jìn)，并帶有一定的預(yù)見性。根據(jù)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測(cè)目標(biāo)，2001年至2010年實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加寬裕，形成比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制;2011年至2020年實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比2010年翻一番，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展，各項(xiàng)制度更加完善，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)。到本世紀(jì)中葉達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。土地政策可以參照國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的階段，具體劃分土地市場(chǎng)化的近期目標(biāo)、中長(zhǎng)期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)。

(3)確立與市場(chǎng)化相適應(yīng)的征地補(bǔ)償原則。征地制度改革的最終目標(biāo)是形成完全市場(chǎng)化的土地征用機(jī)制，屆時(shí)與之相對(duì)應(yīng)的征地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是完全補(bǔ)償。補(bǔ)償內(nèi)容應(yīng)包括一切附帶損失，還應(yīng)包括與被征土地有直接或間接關(guān)聯(lián)以及由此延伸的一切經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)的利益。我國(guó)目前大都采用的是不完全補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。改變這一現(xiàn)狀是必須的，但改變不是一蹴而就的。補(bǔ)償原則實(shí)施是否到位，是否合理，關(guān)鍵要看是否與當(dāng)時(shí)國(guó)力相適應(yīng)。根據(jù)土地征用市場(chǎng)化的分期目標(biāo)，在土地征用市場(chǎng)化機(jī)制的初步建立和比較完善階段比較適合采用相當(dāng)補(bǔ)償原則，在形成完全市場(chǎng)化階段時(shí)比較適合采用完全補(bǔ)償原則。

(4)將征地制度市場(chǎng)化與城市土地儲(chǔ)備制度相結(jié)合。征地制度市場(chǎng)化與城市土地儲(chǔ)備制度相結(jié)合，體現(xiàn)為所有的征地工作由城市土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一進(jìn)行。土地儲(chǔ)備中心提前征用農(nóng)村集體土地用于儲(chǔ)備，并根據(jù)規(guī)劃對(duì)儲(chǔ)備的土地進(jìn)行前期開發(fā)，再有計(jì)劃地將土地投入到市場(chǎng)中。在對(duì)儲(chǔ)備的土地進(jìn)行前期開發(fā)前，允許農(nóng)民繼續(xù)耕種，給被征地的農(nóng)民在完全失地前留下一個(gè)緩沖的時(shí)期，以便一邊耕種，一邊進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，或一邊尋找有利的就業(yè)機(jī)會(huì)。

(5)將征地制度市場(chǎng)化與社會(huì)保障制度相結(jié)合。征地制度市場(chǎng)化與社會(huì)保障制度相結(jié)合，即農(nóng)民以土地?fù)Q取社會(huì)保障。征地制度與社會(huì)保障制度相結(jié)合是土地本身所具有的社會(huì)保障職能的具體實(shí)現(xiàn)，即征地補(bǔ)償時(shí)要按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)民予以補(bǔ)償，但具體補(bǔ)償?shù)姆绞讲皇且淮涡缘貙⑺械呢泿叛a(bǔ)償交給農(nóng)民，而是將一部分的征地補(bǔ)償費(fèi)直接轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障基金，將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系。征地制度與社會(huì)保障制度的結(jié)合，既保護(hù)了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，有效規(guī)避了他們的生活風(fēng)險(xiǎn)，又維護(hù)了社會(huì)公平，維護(hù)了社會(huì)安定。［7］

2．確立合理的補(bǔ)充原則。一國(guó)征用土地時(shí)采用何種公平公正的補(bǔ)償原則，受到該國(guó)的國(guó)力、經(jīng)濟(jì)制度及相應(yīng)的觀念等因素的影響。我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展階段，想要從不完全補(bǔ)償原則跨越到完全補(bǔ)償原則是不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)樨?cái)力方面的原因以及公有制的觀念在很大程度上影響著征地補(bǔ)償原則的確定，直接采用完全補(bǔ)償原則不大現(xiàn)實(shí)。就現(xiàn)階段而言，因?yàn)閲?guó)力增強(qiáng)和公有制的多種實(shí)現(xiàn)形式被認(rèn)可，采用相當(dāng)補(bǔ)償?shù)臈l件日臻成熟，筆者認(rèn)為相當(dāng)補(bǔ)償原則是適合我國(guó)目前國(guó)力的補(bǔ)償原則。相當(dāng)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵介于不完全補(bǔ)償和完全補(bǔ)償之間，彈性很大，在與國(guó)力相適應(yīng)的前提下，應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵做出相應(yīng)調(diào)整。在還沒達(dá)到完全補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)條件下，相當(dāng)補(bǔ)償原則將會(huì)是我國(guó)今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)所遵循的補(bǔ)償原則。

(二)微觀層面的考慮

1．征地補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)考慮的因素。相當(dāng)補(bǔ)償原則是適合我國(guó)目前國(guó)力應(yīng)當(dāng)遵循的補(bǔ)償原則。在我國(guó)現(xiàn)階段，相當(dāng)補(bǔ)償費(fèi)用的范圍應(yīng)是在不完全補(bǔ)償范圍(地價(jià)和青苗價(jià)上附著物價(jià))的基礎(chǔ)上適當(dāng)考慮由征地外部經(jīng)濟(jì)引起的損害連帶補(bǔ)償價(jià)格和土地發(fā)展權(quán)價(jià)格，包括基本補(bǔ)償、殘余地補(bǔ)償、增值補(bǔ)償、生活及發(fā)展方式轉(zhuǎn)變成本補(bǔ)償及其它。

土地價(jià)值補(bǔ)償是指，由于同一地段的土地?zé)o論是荒蕪還是種養(yǎng)某種農(nóng)作物，其土地價(jià)值是一樣的，農(nóng)民面對(duì)的都是失去同一地段的某一塊土地的使用權(quán)，不同的是被征地后的土地用途決定了土地的增值空間，因此，對(duì)于同一地段的土地價(jià)值補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循“同地同價(jià)”原則，計(jì)算時(shí)必須引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，綜合考慮土地區(qū)位、產(chǎn)值、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，確立適當(dāng)?shù)耐恋匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照征用土地的市場(chǎng)價(jià)格給足補(bǔ)償。

青苗損失及地面附著物價(jià)格補(bǔ)償是指，由于耕地利用結(jié)構(gòu)變動(dòng)大，同一塊地年間產(chǎn)值差異懸殊，尤其是征地當(dāng)年與前三年的種養(yǎng)結(jié)構(gòu)差異(如果當(dāng)前種、養(yǎng)的是高附加值的苗木、水產(chǎn)，其畝產(chǎn)值可達(dá)到2萬到5萬元，而前三年如果種的是水稻，畝產(chǎn)值僅500元左右。相反的情形同樣存在)以及農(nóng)民搶種搶栽難以遏制等原因，補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)該要遵循同一地段同樣補(bǔ)償?shù)脑瓌t，以一定的比例按土地價(jià)值補(bǔ)償折算，連同土地價(jià)值作為一項(xiàng)補(bǔ)償來支付。這樣既保證了同一地段農(nóng)民失地所獲得的基本補(bǔ)償是一樣的，也可以有效抑制農(nóng)民搶種栽種。［5］

對(duì)于殘余地補(bǔ)償，可參照國(guó)外做法。如日本將殘余地補(bǔ)償定位為“因部分土地的征用而致使與其相連的為被征用的殘余土地價(jià)值介紹，或因面積過小難以獨(dú)立適當(dāng)?shù)厥褂迷撌Ｓ嗷阃恋厮o予的補(bǔ)償?！逼溲a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為:(1)因征用間地點(diǎn)價(jià)值;(2)殘余地須新建、增建或改進(jìn)通路、溝渠、圍墻、欄柵及其它構(gòu)造或填土、挖土等所需的費(fèi)用;(3)殘余地所有人可以申請(qǐng)將殘余地一并征用。

對(duì)于農(nóng)民生活及生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變成本補(bǔ)償，必須考慮有難以量化的補(bǔ)償。［8］受傳統(tǒng)的“天人合一”的生活理念的支配，農(nóng)民的生活形態(tài)大都帶有許多生態(tài)型、節(jié)約型的特點(diǎn)。它的許多方面和許多環(huán)節(jié)是自我服務(wù)的，是直接來自大自然的，是親戚鄰居互助的，是家庭成員互補(bǔ)的，是各種產(chǎn)業(yè)交融的，是自然和社會(huì)綜合的，是一種成本較之于城市低得很多的生活方式。這種生活方式與城市生活方式相比，它的最大長(zhǎng)處在于有很大的彈性，對(duì)外支出的生活費(fèi)用可多可少。農(nóng)民被征地后，生活方式和生產(chǎn)方式都發(fā)生了很大變化。很多失地農(nóng)民難以承受比原先生活方式高出許多倍的日常生活開支，以及再生產(chǎn)、購(gòu)房、結(jié)婚、生育等費(fèi)用。因此對(duì)于此項(xiàng)費(fèi)用的補(bǔ)償，建議參照當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，綜合考慮城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民人均收入、人均各項(xiàng)消費(fèi)、人均儲(chǔ)蓄情況等各項(xiàng)指標(biāo)，根據(jù)各地財(cái)政情況給予一定比例的補(bǔ)償。［9］

土地增值補(bǔ)償及其它應(yīng)是一項(xiàng)持續(xù)性的補(bǔ)償。按照《中華人民共和國(guó)土地承包法》的規(guī)定，國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度。耕地的承包期為30年，在承包期內(nèi)農(nóng)民依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品;承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。在正常情況下，農(nóng)民在耕地上投入勞動(dòng)、資金等生產(chǎn)要素，可以獲得持續(xù)性的收益。耕地被國(guó)家征用后，失地農(nóng)民喪失了獲得持續(xù)性收益的權(quán)利。因此，征地補(bǔ)償必須體現(xiàn)土地的持續(xù)性產(chǎn)出。也就是說，征地者要把剩余承包期內(nèi)的土地的持續(xù)性收益貼現(xiàn)后補(bǔ)償給失地農(nóng)民。［10］

2．完善以貨幣補(bǔ)償為主、其它補(bǔ)償為輔的補(bǔ)償方式。從各地的具體做法來看，主要還存在以下幾種補(bǔ)償方式:(1)征地補(bǔ)償費(fèi)入股方式。在農(nóng)民個(gè)人和土地所有者愿意的前提下，將部分或全部征地補(bǔ)償費(fèi)入股，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人作為股東參與用地單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，享受經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其收入按股份合作制企業(yè)分配辦法分配。(2)社會(huì)保險(xiǎn)方式。經(jīng)農(nóng)民本人申請(qǐng)，土地主管部門可將農(nóng)民個(gè)人應(yīng)得征地補(bǔ)償費(fèi)部分或全部交納社會(huì)保險(xiǎn)，由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按有關(guān)規(guī)定辦理醫(yī)療、養(yǎng)老等各種保險(xiǎn)。(3)留地方式。為保障征地后農(nóng)民的生活、生產(chǎn)，在征收土地的同時(shí)按規(guī)劃劃定部分土地，給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展二、三個(gè)產(chǎn)業(yè)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，在規(guī)定區(qū)域按照規(guī)定用途劃出一塊土地給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)，發(fā)展生產(chǎn)。(4)債券或股權(quán)補(bǔ)償方式。在農(nóng)村金融或基金信用較好的地區(qū)，在農(nóng)民個(gè)人和集體同意的前提下，可采用發(fā)行土地債券的辦法進(jìn)行補(bǔ)償。(5)住房補(bǔ)償方式。尤其是對(duì)城郊結(jié)合部農(nóng)民和城市居民，在本人愿意的前提下，可以城市住房補(bǔ)償。(6)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，土地入股方式。(7)其它補(bǔ)償方式。如用地單位優(yōu)先錄用被征地農(nóng)民;土地置換補(bǔ)償?shù)取?/p>

對(duì)于被征地農(nóng)民補(bǔ)償方式的選擇應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r(如經(jīng)濟(jì)是否較發(fā)達(dá)，能否較多地吸收勞動(dòng)力等)和集體經(jīng)濟(jì)組織的具體情況(如是否處于城鄉(xiāng)結(jié)合部、是否城建制地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、是否實(shí)行了集體資產(chǎn)的股份化等)等因素而確定。［11］

3．合理來制定分配征地收益比例。在農(nóng)村，土地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民。這就決定了我國(guó)土地收益分配方式的特殊性，即分配中出現(xiàn)了雙重收益者:村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)體。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民享有30年土地使用權(quán)，且除極少數(shù)情況外不得調(diào)整。根據(jù)不同的折扣率，30年穩(wěn)定的土地使用權(quán)代表著完全私有土地所有權(quán)的75%至95%的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。所以，因國(guó)家征用或商業(yè)開發(fā)目的土地使用權(quán)協(xié)商流轉(zhuǎn)而失去土地的農(nóng)民應(yīng)該獲得總補(bǔ)償?shù)?5%至90%。因商業(yè)目的協(xié)商流轉(zhuǎn)的，應(yīng)該允許國(guó)家根據(jù)流轉(zhuǎn)所得征收土地流轉(zhuǎn)稅。但這一稅率不應(yīng)超過協(xié)商流轉(zhuǎn)價(jià)格的5%。［10］補(bǔ)償費(fèi)的集體份額最高不得超過25%。

4．完善征地補(bǔ)償分配辦法，規(guī)范分配行為。鑒于各地在征地中補(bǔ)償安置費(fèi)分配比較混亂，必須有一些保障措施。一種保障措施是將土地補(bǔ)償費(fèi)不直接交給集體，而是交給通過契約建立的中介監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這需要指定一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或國(guó)家銀行負(fù)責(zé)從國(guó)家或土地開發(fā)商那里收取補(bǔ)償費(fèi)，并從集體土地所有者和受征地影響的農(nóng)戶手中收集所有相關(guān)文書。［12］土地易手之后，這一中介監(jiān)督機(jī)構(gòu)將負(fù)責(zé)以一次付清或按年支付的方式將補(bǔ)償費(fèi)直接下發(fā)到受征地影響的農(nóng)戶手中。與此同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償分配條例或細(xì)則。

三 結(jié)語(yǔ)

誠(chéng)如美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯所言:“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為?！碑?dāng)前，農(nóng)民土地權(quán)利被破壞問題的大量存在，根本原因在于沒有建立一套完整且行之有效的法律規(guī)范體系，使農(nóng)民土地權(quán)利得不到保障。當(dāng)然，保障農(nóng)民土地權(quán)利不被侵害僅僅依靠相關(guān)法律法規(guī)的完善是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，同時(shí)還需要提高行政機(jī)關(guān)人員法律素質(zhì)，培養(yǎng)服務(wù)意識(shí)，依法行政。對(duì)農(nóng)民而言，也有必要增強(qiáng)自身的法律意識(shí) ，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律來維護(hù)自己的權(quán)利。

［1］ 陳 磊．我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制［J］．重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011(3)．

［2］ 曲相霏．完善農(nóng)村集體土地征收程序思考［J］．學(xué)習(xí)與探索，2012(6)．

［3］ 王 琦．論集體土地征收補(bǔ)償制度理念的轉(zhuǎn)變［J］．稅務(wù)經(jīng)濟(jì)，2012(4)．

［4］ 劉正山．讓市場(chǎng)法則說話［J］．中國(guó)土地，2005(10)．

［5］ 朱明芬．杭州市郊失地農(nóng)民利益保障問題及對(duì)策［J］．中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2003(4)．

［6］ D．諾思．經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)變遷［M］．上海:三聯(lián)書店，1994．

［7］ 馮 奇，等．農(nóng)村集體土地征徹瞻費(fèi)分配糾紛案件特點(diǎn)、成因及對(duì)策［J］．法律適用，2007(9)．

［8］ 張 力．農(nóng)村集體土地征收中被征收人的權(quán)利缺損及其補(bǔ)全［J］．法學(xué)雜志，2012(3)．

［9］ 劉 靜，等．集體土地征收中存在的問題與對(duì)策［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012(4)．

［10］陳波翀，郝壽義．征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］．中國(guó)農(nóng)村觀察，2004(6)．

［11］張先貴，劉兵紅．集體土地征收立法之法理與制度的框架分析［J］．西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)，2012(6)．

［12］李 平．征地制度改革與農(nóng)民土地權(quán)利［Z］．中國(guó)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)國(guó)際研討會(huì)論文集，2003．