試論區(qū)域經(jīng)濟一體化下的政府間合作

■ 張俊峰（河南職業(yè)技術學院 鄭州 450046）

為適應國家總體經(jīng)濟戰(zhàn)略發(fā)展需要，推動中原地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，河南省政府以科學發(fā)展觀為指導，結合經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，謀劃中原經(jīng)濟區(qū)建設，提出了把中原經(jīng)濟區(qū)建設成為中國經(jīng)濟發(fā)展的增長極的戰(zhàn)略構想。2011年中原經(jīng)濟區(qū)被納入國家層面的重點開發(fā)區(qū)域，國務院在《關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》指出，中原經(jīng)濟區(qū)在全國改革發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。如何處理好中原經(jīng)濟區(qū)內各地方政府之間的關系顯得尤為重要，政府合作是中原經(jīng)濟區(qū)政府關系必然的路徑選擇。

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中政府合作的重要性

（一）區(qū)域經(jīng)濟一體化是各級政府發(fā)展經(jīng)濟的目標選擇

在當前市場經(jīng)濟快速發(fā)展的情況下，市場是配置資源的基礎性手段。區(qū)域內的資源總是向獲得最大收益的地區(qū)流動，以達到利潤最大化的收益目標。同時，區(qū)域內各地區(qū)不同的資源優(yōu)勢、地理環(huán)境、交通運輸基礎條件等的不同，使得地區(qū)有著不同的比較優(yōu)勢，區(qū)域內的資本、勞動力和信息資源等要素就會從較低收益的地區(qū)流向高收益的地區(qū)，這就使得市場空間由工業(yè)和城市聚集向地區(qū)聚集演變。這種區(qū)域的聚集演進逐步形成區(qū)域經(jīng)濟一體化。區(qū)域經(jīng)濟一體化就是指在一定的區(qū)域范圍內，由地域上比較接近或地理文化比較接近的省區(qū)之間、省內各地區(qū)之間、城市之間，按照區(qū)域經(jīng)濟的總體目標，充分發(fā)揮本地優(yōu)勢，通過合理的地方分工，在區(qū)域內優(yōu)化資源配置，提高資源利用率，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，提高區(qū)域總體的經(jīng)濟效益，達到區(qū)域經(jīng)濟共同繁榮的動態(tài)目標。因此，區(qū)域經(jīng)濟一體化成為各級政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟實現(xiàn)區(qū)域整體競爭力的必然選擇。

（二）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要求政府加強合作

從經(jīng)濟學和實踐來看，“市場協(xié)調”和“政府協(xié)調”是推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，其中市場協(xié)調是基礎，政府協(xié)調是市場發(fā)揮作用的必要補充，以彌補市場失靈。因此，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起著舉足輕重的作用。在一個區(qū)域內，地方政府在經(jīng)濟社會活動有著特殊的身份、地位、職能和行為，一方面作為政府，它是國家序列中的一個環(huán)節(jié)，另一方面作為所有者，又是地方經(jīng)濟的投資人和保護人（李文星，2002）。

因此，地方政府是區(qū)域內一個重要的市場行為主體，有著自身相對獨立的經(jīng)濟利益。和其他市場主體一樣，地方政府本身也具有經(jīng)濟人的屬性，所謂經(jīng)濟人就是從利己出發(fā)從事經(jīng)濟活動的人，并且以謀取經(jīng)濟利益為唯一目的（亞當·斯密，1979），具有追求利益最大化、進行經(jīng)濟效益分析、交易自愿和雙贏合作等特征。地方政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中，也會根據(jù)經(jīng)濟收益進行分析，從追求地區(qū)經(jīng)濟利益的最大化和地方官員收益的最大化出發(fā)，開展政府管理行為。伴隨地方政府追求地方利益的動機加強，地區(qū)發(fā)展中，會選擇自己最優(yōu)策略的發(fā)展模式，努力進入可獲利的行業(yè)，最終使得區(qū)域內各地方政府在產(chǎn)業(yè)布局雷同、基礎建設重復、人為地區(qū)封鎖和市場分割時，出現(xiàn)了不利于區(qū)域全局發(fā)展的不良情況，同時在有限理性的影響下，導致“公用地災難”的產(chǎn)生。為避免此類問題的出現(xiàn)，就需要區(qū)域內政府加強協(xié)商合作。

（三）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中政府合作漸成共識

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實質是若干地方政府互相協(xié)作的結果，地方政府作為獨立的利益主體，實現(xiàn)自身的最大化是參與、推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的前提和基礎。但是，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實踐中，理想的狀態(tài)并不存在，利益主體對自身利益最大化的關注，“經(jīng)濟人”的有限理性以及利益主體之間信息不對稱等因素的影響，極有可能出現(xiàn)個體理性集體理想的矛盾導致利益主體之間合作的失敗，出現(xiàn)所謂“市場失靈”的現(xiàn)象（劉東華等，2005）。為實現(xiàn)最大的經(jīng)濟利益，減少區(qū)域不必要的利益沖突，實現(xiàn)要素、資源的合理流動，優(yōu)化資源額配置，提高資源開發(fā)的整體效率、增加相關區(qū)域共同利益，就需要地方政府進行溝通、對利益主體加以引導，在諸如區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整、道路交通等基礎設施的建設、區(qū)域環(huán)境的保護治理、文化旅游資源的開發(fā)、生態(tài)功能區(qū)的建設等方面扮演積極角色。近年來，隨著我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，為實現(xiàn)互利雙贏、多贏的區(qū)域發(fā)展目標，地方府際合作也隨之加強，區(qū)域內政府合作逐漸達成共識。

中原經(jīng)濟區(qū)建設過程中政府合作的必要性

河南省政府提出了建設中原經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略構想，構建中原經(jīng)濟區(qū)，并將其打造成中部區(qū)域經(jīng)濟合作的新載體，構建一個集聚產(chǎn)業(yè)、資本、人氣、政策的發(fā)展平臺，進一步凸顯河南的區(qū)位特點和優(yōu)勢，進一步明確發(fā)展的目標和定位，進一步推動河南融入全國發(fā)展的大格局，加快中原崛起、支撐中部崛起、完善全國區(qū)域發(fā)展格局（任俊英，2010）。如何推動中原經(jīng)濟區(qū)建設，政府合作是必然的路經(jīng)選擇，也是中原經(jīng)濟區(qū)政府應對全球化、區(qū)域化、解決區(qū)域公共問題的必然要求和現(xiàn)實選擇。

（一）政府合作是減少地方利益沖突的需要

區(qū)域內不同地區(qū)有共同占有的資源，各地方政府為實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展目標，就會使用不同方式開發(fā)和利用共有資源，但由于行政區(qū)劃和地區(qū)發(fā)展水平的不一致，為發(fā)展地方經(jīng)濟而利用共有資源，就有可能會引發(fā)地區(qū)利益沖突。在發(fā)展過程中地方政府逐步認識到只有進行合作，才能有效解決沖突，選擇合適的時機開發(fā)利用資源，降低地區(qū)資源的保護成本，提高資源的開發(fā)利用率。為了發(fā)揮區(qū)域內資源的最大化的利用效益，減少地區(qū)間利益與目標的沖突，實現(xiàn)資源的優(yōu)勢互補，就需要區(qū)域內政府加強合作。

中原經(jīng)濟區(qū)涉及河南、山東、陜西、山西和安徽等20多個地區(qū)，各地的資源優(yōu)勢各不相同，地方政府只有相互合作才能夠發(fā)揮資源的整體利用率，發(fā)揮各種要素、資源的比較優(yōu)勢，減少地區(qū)利益沖突，服從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總體設計，發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟應有的整體經(jīng)濟效益，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會共同發(fā)展的目標，達到雙贏、共贏、多贏的經(jīng)濟、社會發(fā)展格局。

（二）政府合作是固有經(jīng)濟聯(lián)系和社會發(fā)展的內在要求

在地區(qū)間合作中，資源互補以及固有的經(jīng)濟聯(lián)系通常是地區(qū)政府合作的基礎，人為割斷固有的經(jīng)濟聯(lián)系，會阻礙經(jīng)濟社會的發(fā)展步伐，政府合作可以跨越行政區(qū)劃和地域的限制，減少人為的阻礙和市場分割，為要素在更大范圍內流動創(chuàng)造了條件，可以提高要素的流動速度，使得地區(qū)資源得到優(yōu)化配置；地方政府合作可以充分發(fā)揮資源互補的優(yōu)勢，發(fā)揮互補優(yōu)勢，相對增加資源的擁有量；同時，由于相鄰地區(qū)的自然聯(lián)系，一部分諸如環(huán)境污染等區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展公共事務需要政府協(xié)調才能解決，為保持經(jīng)濟發(fā)展的固有聯(lián)系，發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟的整體效益，解決共同面臨的社會公共事務都需要加強政府合作。

目前中原地區(qū)已初步形成覆蓋多產(chǎn)業(yè)、涉及多領域的大中小共生的多類型產(chǎn)業(yè)集群。河南省工業(yè)總產(chǎn)值一億以上的工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群就有388個，涉及食品加工、機電、紡織服裝、冶金建材、化工醫(yī)藥等多個產(chǎn)業(yè)。但與國內發(fā)達地區(qū)相比，無論是在產(chǎn)業(yè)集聚的廣度還是深度上都存在明顯不足（喻新安，2010）。為此，就需要區(qū)域內政府加強合作，運用相關區(qū)域發(fā)展理論，發(fā)揮好政策引導作用，強化整合資源力度，增強要素集中引導力，不斷增強區(qū)域經(jīng)濟競爭力；同時，通過政府合作解決跨區(qū)域內所面臨的諸如環(huán)境治理、資源合理開發(fā)、跨地區(qū)打擊犯罪等公共事務。

（三）政府合作是合理管理和開發(fā)資源的要求

區(qū)域共享的資源使得相近地方政府難于分割，而地方政府作為本地資源的直接管理者，為開發(fā)利用資源，實現(xiàn)地方利益最大化，難免會引發(fā)利益上的沖突，而多頭管理和利益爭奪會導致區(qū)域資源管理的混亂；通過協(xié)商合作則為合理管理和開發(fā)提供制度支持，減少管理混亂，提高資源管理和開發(fā)的有效性。

中原經(jīng)濟區(qū)是我國重要的糧食生產(chǎn)基地和能源材料基地，旅游、文化資源較為豐富，人口資源潛力巨大，同時，各地發(fā)展水平總體接近，區(qū)域職能和發(fā)展任務大體相似。這就需要加強合作形成共同的發(fā)展戰(zhàn)略取向，形成統(tǒng)一市場，促進資源的有效開發(fā)和綜合利用。

中原經(jīng)濟區(qū)建設過程中政府合作的可行性

區(qū)域內地方政府行為和地區(qū)利益難以割舍，地方政府間關系不協(xié)調成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中利益沖突、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調等問題的主要原因。如何處理經(jīng)濟區(qū)域內政府間關系就成為各級政府迫切解決的問題，中原經(jīng)濟區(qū)建設中，各地政府在資源、產(chǎn)業(yè)、信息、目標存在著共同發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、實現(xiàn)地區(qū)利益等合作的一致性，促使政府合作關系構建成為可能。

（一）追求發(fā)展的共同利益需求是政府合作的主要動力

在現(xiàn)代社會，地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展關聯(lián)性日益增強，地區(qū)間的經(jīng)濟社會發(fā)展的依存性不斷提高，區(qū)域內各地方政府在長期的經(jīng)濟社會發(fā)展中逐漸認識到，在現(xiàn)有制度條件下很難實現(xiàn)區(qū)域整體利益不斷提升，而區(qū)域內合作的預期收益往往大于當前的發(fā)展成本，因此，各地方政府逐步認識到必須打破現(xiàn)有的制度障礙，進行政府管理創(chuàng)新以獲得更大的區(qū)域收益。雖然各地方政府有著相對獨立的自身利益，但其追求區(qū)域經(jīng)濟利益最大化這一目標逐漸達成共識，通過區(qū)域發(fā)展的和諧環(huán)境帶動地區(qū)經(jīng)濟更好發(fā)展，而共同的區(qū)域利益目標迫切要求地方政府加強合作。

中原經(jīng)濟區(qū)內各地的發(fā)展階段基本都基本相似，大多處于工業(yè)化發(fā)展初、中期，產(chǎn)業(yè)結構急需加快優(yōu)化升級，又是我國重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)和人口密集區(qū)，擔負著保障國家糧食安全的重任，面臨著迫切的“三農(nóng)”問題，肩負著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的迫切任務，既有良好的基礎條件，也有追求不斷發(fā)展和提升的迫切要求。河南省政府審時度勢提出中原經(jīng)濟區(qū)建設走不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食為代價的，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、城市化的“三化”科學協(xié)調發(fā)展的愿景之路，要實現(xiàn)“三化”的愿景目標，實現(xiàn)各地的經(jīng)濟崛起，提高區(qū)域綜合實力，各地政府就要加強合作，制定切實可行的發(fā)展戰(zhàn)略和政策，在合作發(fā)展中實現(xiàn)共贏。

（二）利用共享資源和解決公共事務是政府合作的現(xiàn)實選擇

區(qū)域內共享同一種或幾種資源和相互關聯(lián)的公共事務，使得地區(qū)間的聯(lián)系和依存不斷增強。由于資源、社會事務的固有聯(lián)系，某一地區(qū)資源的破壞不僅會惡化地區(qū)環(huán)境，區(qū)域內鄰近地區(qū)的環(huán)境也會惡化；某一地區(qū)的跨行政區(qū)域的犯罪活動可能殃及附近地區(qū)。作為區(qū)域內社會活動主體的地方政府加強各領域的合作是解決共享合理利用和跨地區(qū)公共問題的必由之路。通過合作進行資源合理利用和保護，實現(xiàn)資源開發(fā)的規(guī)模化、連續(xù)化，提高區(qū)域資源開發(fā)的整體效益，增進區(qū)域共同利益，通過公共事務的處理維護區(qū)域內協(xié)調和諧發(fā)展，實現(xiàn)良性的社會整體效應。

中原經(jīng)濟區(qū)無論從歷史演進角度，還是從現(xiàn)實經(jīng)濟聯(lián)系的實際，以河南為主體，涵蓋周邊的中原地區(qū)，都是一個山水相連、血緣相親、文脈相承、經(jīng)濟相聯(lián)、使命相近、客觀存在的經(jīng)濟區(qū)域（任俊英，2010）。區(qū)域內有著儲量居全國前列的多種礦產(chǎn)資源，是我國重要的糧食生產(chǎn)基地和能源原材料基地，中原社會發(fā)展歷史悠久，文化積淀豐厚，文化資源豐富，相鄰地區(qū)與河南省自古以來都有較為密切的經(jīng)濟、文化、交通聯(lián)系。區(qū)域間各地的緊密聯(lián)系、相似的發(fā)展階段和共同的發(fā)展愿景要求加強政府合作，按照中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展“三化”戰(zhàn)略，合理有效地開發(fā)各種資源、保護環(huán)境，建設合理的交通網(wǎng)絡，處理區(qū)域的公共事務，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的目標。

1.李文星.地方政府戰(zhàn)略管理.四川人民出版社，2002

2.[英]亞當·斯密.國民財富的性質和原因的研究（下卷）.郭大力，王亞南譯.商務印書館，1979

3.劉東華，李琴.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與地方政府間關系：以長三角為例.上海理工大學學報（社會科學版），2005（9）

4.任俊英.構建中原經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略思考.河南工程學院學報（社會科學版），2010（12）

5.喻新安.建設中原經(jīng)濟區(qū)若干問題研究.中州學刊，2010（9）