地方行政會(huì)議法律程序研究

黃 捷，孟海燕，李晶淼

（湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410081）

地方行政會(huì)議法律程序研究

黃 捷，孟海燕，李晶淼

（湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410081）

地方會(huì)議法律程序在地方行政法律程序中占據(jù)了重要位置，又與地方民主和法治政府建設(shè)休戚相關(guān)。但是，地方會(huì)議法律程序在立法和實(shí)踐中卻并沒有引起足夠的重視，地方性差異在地方會(huì)議法律程序中體現(xiàn)不明顯，會(huì)議法律程序本身僅限于粗線條的設(shè)置，不能真正反映地方特色和會(huì)議程序活動(dòng)的需求。為此，清晰地界定地方會(huì)議法律程序、樹立正確的會(huì)議法律程序價(jià)值觀，在現(xiàn)有的法律體系基礎(chǔ)上挖掘會(huì)議法律程序之基本原則，探討會(huì)議程序間的法律問題等基礎(chǔ)性研究尤為重要。

地方行政；會(huì)議法律程序；行政程序

地方行政會(huì)議法律程序（又稱地方行政議事法律程序）是地方法治政府建設(shè)與法律程序的重要內(nèi)容。地方行政會(huì)議法律程序并非一個(gè)純粹的法律命題，而是與管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等存在密切的關(guān)系，它體現(xiàn)了地方行政法治與協(xié)商民主的和諧統(tǒng)一，同時(shí)還蘊(yùn)含著社會(huì)管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些基本原理，如基層民主與會(huì)議成本分析等?？梢哉f，地方行政會(huì)議法律程序的設(shè)置應(yīng)當(dāng)既是高度的統(tǒng)一和服從于中央，又充分表現(xiàn)出中國地方特色的法律程序。

一、地方行政會(huì)議法律程序的界定

（一）地方行政會(huì)議法律程序的內(nèi)涵

一般認(rèn)為，法律概念可以被視為是用來以一種簡略的方式辨識(shí)那些具有相同或共同要素的典型情形的工作性工具[1]。鑒于在以往的法律程序研究中對(duì)地方行政會(huì)議法律程序的較少提及，筆者認(rèn)為，首先必須清晰地界定地方行政會(huì)議法律程序的概念，以便在正確的概念基礎(chǔ)上對(duì)地方行政會(huì)議法律程序進(jìn)行基礎(chǔ)性的研究。

地方行政會(huì)議法律程序，顧名思義，是與中央行政會(huì)議法律程序相對(duì)應(yīng)而言，也對(duì)應(yīng)于地方司法性會(huì)議法律程序。更具體而言，地方會(huì)議法律程序還應(yīng)區(qū)別不同的地方之間的差異，即不同省、市之間行政會(huì)議法律程序的差異。法律程序是通過立法方式，運(yùn)用法律形式擬制，對(duì)應(yīng)特定社會(huì)活動(dòng)的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體[2]15。行政會(huì)議法律程序作為法律程序的一種，它旨在做出一項(xiàng)合理決策，或是通過一項(xiàng)決議，或是指導(dǎo)方針、政策的傳達(dá)與學(xué)習(xí)等。所以，地方行政會(huì)議法律程序是在法律擬制載體上，規(guī)范不同行政會(huì)議活動(dòng)的程序規(guī)則之集合。

（二） 以權(quán)力和權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)劃分的地方行政會(huì)議法律程序

地方行政會(huì)議法律程序按照權(quán)力與權(quán)利的參與程度可以基本上分為兩類，一類是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的為貫徹或執(zhí)行行政決策、學(xué)習(xí)上級(jí)行政機(jī)關(guān)方針政策或是科學(xué)制定行政規(guī)章、自治條例的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部會(huì)議程序；另一類是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍對(duì)行政相對(duì)人做出的具體行政行為時(shí)的聽證、重大行政程序決策等外部會(huì)議程序。

對(duì)行政會(huì)議程序分為以上兩大類，一是基于二者性質(zhì)有著本質(zhì)區(qū)別，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政會(huì)議是以權(quán)力為核心主導(dǎo)的法律程序，程序主體為單一的權(quán)力主體，一般不直接對(duì)外產(chǎn)生法律效力。這種單一權(quán)力主體參加的會(huì)議屬領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，大多都在程序具體的設(shè)置時(shí)表現(xiàn)出對(duì)效率與依法行政的追求；而在行政相對(duì)人參與的行政外部會(huì)議法律程序中，因主體二元化和利益多元化的現(xiàn)實(shí)需求，權(quán)力和權(quán)利主體的多元價(jià)值取向，必須實(shí)現(xiàn)控權(quán)控制與授權(quán)控制，使得行政會(huì)議程序除了對(duì)依法行政的追求之外，對(duì)民主管理，也就是行政管理理性的追求更甚。程序主體的正當(dāng)權(quán)利，如發(fā)言權(quán)、表決等權(quán)利應(yīng)得到更多的保障，對(duì)程序的公平、權(quán)力控制、合理性、程序性要求更高。其次，以行政聽證會(huì)為主要會(huì)議程序形式的外部行政會(huì)議法律程序因其可訴、有明確的法律規(guī)定而受到研究者、立法者和實(shí)務(wù)部門的青睞。

二、我國地方會(huì)議法律程序的立法現(xiàn)狀與研究意義

盡管地方行政會(huì)議法律程序容易界定，但是一直得不到學(xué)術(shù)界的青睞。一方面，地方行政會(huì)議法律程序相關(guān)的法律學(xué)術(shù)論文、專著缺少；另一方面，地方行政會(huì)議法律程序性立法粗糙，程序性差，程序規(guī)則零散。

（一）我國地方會(huì)議法律程序立法現(xiàn)狀

我國沒有制定統(tǒng)一的《會(huì)議法》，地方行政會(huì)議法律程序散見于我國制定的《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《規(guī)章制定程序條例》等中央制定的法律法規(guī)中，另還有一些散見于我國省級(jí)以及較大的市行政程序規(guī)定中，如《湖南省行政程序規(guī)定》、《山東省行政程序規(guī)定》等地方性法律法規(guī)之中。這些地方行政會(huì)議法律程序相關(guān)的或者地方制定的行政會(huì)議法律程序立法有如下特征：

1.地方行政會(huì)議法律程序缺失

綜觀我國行政法律體系，可以發(fā)現(xiàn)我國行政法律法規(guī)缺乏對(duì)地方會(huì)議法律程序的規(guī)定。這主要表現(xiàn)為：（1）地方行政內(nèi)部會(huì)議法律程序的缺乏。對(duì)單一“權(quán)力”主體的開會(huì)之法律程序的缺乏直接導(dǎo)致了權(quán)力的恣意，如行政處分討論、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部方針政策研討等就沒有法律程序之規(guī)定，不僅直接導(dǎo)致會(huì)議程序的不透明，更在程序的結(jié)果上沒有信服力。（2）地方行政外部會(huì)議法律程序的缺失或不完善。此處的不完善根據(jù)不同地域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或不同法律表現(xiàn)出不同的程序、不同程度的缺失。如湖南省和山東省就在省級(jí)行政程序中規(guī)定了行政決策聽證會(huì)議法律程序，而其他省市沒有制定省級(jí)行政程序規(guī)定，更談不上行政決策中的會(huì)議法律程序?！缎姓幜P法》中的聽證會(huì)議法律程序與《行政許可法》中的聽證會(huì)議法律程序都不健全，并且二者程序有明顯的區(qū)別。

2.地方行政會(huì)議法律程序的程序性弱

程序性指法律程序作為法律規(guī)則集合體所體現(xiàn)出的程序化程度[2]13。我國地方行政會(huì)議法律程序程序化程度低，程序性弱。這些法律程序規(guī)制提出了聽證會(huì)、座談會(huì)以及專家論證會(huì)的要求，但是只是粗線條地規(guī)劃了行政決策、行政聽證的事項(xiàng)以及時(shí)間、地點(diǎn)方式等基本程序內(nèi)容，對(duì)會(huì)議之法律程序性內(nèi)容沒有實(shí)質(zhì)性規(guī)定。如通過對(duì)比湖南省和山東省的行政程序規(guī)定中行政決策會(huì)議法律程序，不難看出二者在程序的設(shè)置上沒有本質(zhì)上的差別。這些都表明程序規(guī)則構(gòu)成的法律程序之程序性弱，對(duì)程序主體之間的權(quán)利、義務(wù)設(shè)置不盡完善。

3.地方行政會(huì)議法律程序設(shè)置的粗放型發(fā)展

從行政處罰到行政許可，從《湖南省行政程序規(guī)定》到《山東省行政程序規(guī)定》，地方行政會(huì)議法律程序在我國法律程序體系中一直漸進(jìn)發(fā)展，雛形初現(xiàn)。但我國地方會(huì)議法律程序設(shè)置仍然存在簡單程序操作和程序間的抄襲問題。行政許可聽證會(huì)議程序與行政處罰聽證會(huì)議程序在設(shè)置上大多類似。比如《湖南省行政程序規(guī)定》與《山東省行政程序規(guī)定》中對(duì)重大行政決策程序的設(shè)置等都存在程序間的抄襲問題，沒有考慮到中央與地方、地方與地方的具體特色，對(duì)程序的設(shè)置缺乏充分和科學(xué)的論證，這種規(guī)章之間的簡單抄襲在很大程度上忽視了會(huì)議法律程序作為法律程序內(nèi)容的重要性，也是導(dǎo)致我國會(huì)議程序理論不發(fā)達(dá)，人們對(duì)會(huì)議程序不予重視。

（二）地方行政會(huì)議法律程序研究意義

1.地方行政會(huì)議法律程序與議會(huì)民主。地方行政會(huì)議法律程序的研究是基于我國現(xiàn)有的地方行政會(huì)議程序立法的基本國情下提出的。孫中山先生在《民權(quán)初步》的序中提出：“夫議事之學(xué)，西人童而習(xí)之，至中學(xué)程度，則已成為第二之天性矣”。在崇尚民主與自由的西方國家，特別是美國，因民主思想起步早，對(duì)待開會(huì)的態(tài)度認(rèn)真而嚴(yán)謹(jǐn)。他們不僅有專門的《議會(huì)法》，還有專門的議事法律體系，甚至還有實(shí)踐操作廣泛的《羅伯特議事規(guī)則》，這些會(huì)議規(guī)則的存在大大的促進(jìn)了民主與法制建設(shè)。地方行政會(huì)議法律程序以行政法形式確立了行政聽證、座談、論證等會(huì)議形式，對(duì)其研究有利于促進(jìn)地方民主和法治，以點(diǎn)帶面的實(shí)現(xiàn)從地方影響到中央、地方影響到地方。同時(shí)，地方行政程序研究本就是具體問題具體分析的代名詞，對(duì)地方性研究是在現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)地方行政會(huì)議法律程序間的“同”與“不同”，反饋統(tǒng)一立法。

地方行政會(huì)議法律程序?qū)π姓硇缘膶?shí)現(xiàn)。決策和執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)的兩大職能，地方行政會(huì)議法律程序是地方行政決策形成理性化的有力保障。在行政活動(dòng)過程中，行政機(jī)關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)可以說是無所不在的，不論是行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定還是對(duì)法律規(guī)范的理解，都存在不同程度自由裁量的空間[3]。地方行政主體在行政行為做出過程中存在大量的自由裁量使得恣意極易產(chǎn)生，從而有了程序這種程序理性來壓縮和限制權(quán)力的行使空間，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政程序的理性。而程序理性的最佳表達(dá)方式就是有法律約束力的這種會(huì)議程序，會(huì)議法律程序中，行政主體與行政相對(duì)人有了最直接的對(duì)話權(quán)利。

2.地方行政會(huì)議法律程序與行政決策力。地方行政決策力的提高是與地方行政資源的差異與有限的必然要求，而在我國現(xiàn)有的行政決策過程中，出現(xiàn)了會(huì)議多、過程冗長、無程序、資源浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致了開會(huì)效率低下。地方行政會(huì)議法律程序致力于以最小的會(huì)議程序成本收獲最大的法治效益，避免了行政資源的浪費(fèi)，是服務(wù)型政府建設(shè)、和諧社會(huì)建設(shè)的必然要求。

三、地方行政會(huì)議法律程序的價(jià)值目標(biāo)

程序價(jià)值主要研究人們?cè)谠u(píng)價(jià)和構(gòu)建一項(xiàng)法律程序時(shí)所應(yīng)依據(jù)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以及人們?cè)谕ㄟ^法律程序?qū)嵤┓蓵r(shí)所要達(dá)到的價(jià)值目標(biāo)[4]。地方行政會(huì)議法律程序因其特有的地方屬性區(qū)別于中央會(huì)議法律程序，又因其特有的協(xié)商與對(duì)話特征不同于地方性的執(zhí)行等其他程序。同時(shí)在地方行政會(huì)議法律程序內(nèi)部，根據(jù)程序主體地位的不同，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部會(huì)議程序也不同于外部會(huì)議程序。所以，地方會(huì)議法律程序擁有其不同于一般法律程序的價(jià)值目標(biāo)。本文重點(diǎn)針對(duì)行政機(jī)關(guān)外部會(huì)議法律程序和行政規(guī)章等規(guī)范文件的會(huì)議程序做基本價(jià)值和原則的分析，以期發(fā)現(xiàn)行政會(huì)議法律程序中的問題，助于會(huì)議程序立法、會(huì)議活動(dòng)與會(huì)議程序價(jià)值的高度統(tǒng)一。

（一）程序正義

程序正義在西方程序理念中首先起源于司法程序。其后，隨著程序法和實(shí)體法的分開研究之后，程序正義突破了最初的刑事審判領(lǐng)域向行政、立法等領(lǐng)域延伸。行政會(huì)議法律程序作為行政程序的特殊分支，它首先就應(yīng)該具有我們希望達(dá)到的價(jià)值目標(biāo)：程序正義。作為做出決策，通過決議，或是指導(dǎo)方針、政策的學(xué)習(xí)等的載體，程序正義是行政會(huì)議法律程序的必要需求；再具體到有行政相對(duì)人參與的行政外部會(huì)議中，相關(guān)的法律程序是最大限度保證正義的會(huì)議結(jié)果的決定因素，是彰顯會(huì)議結(jié)果權(quán)威性、正當(dāng)性的標(biāo)簽，所以，程序正義，是地方行政會(huì)議法律程序的應(yīng)有之義。

地方行政會(huì)議法律程序一般表現(xiàn)為聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等會(huì)議形式。事實(shí)上，在程序正義理論發(fā)展實(shí)現(xiàn)過程中，無論是“自然正義”原則的確立，還是“正當(dāng)程序”制度的形成，乃至程序正義觀念的張揚(yáng)，其基本精神都是尊重和保障個(gè)人權(quán)利[5]。尤其是充分彰顯程序正義的“自然正義”原則的內(nèi)容：任何人均不得擔(dān)任自己訴訟案件的法官;法官在制作裁判時(shí)應(yīng)聽取雙方當(dāng)事人的陳述。在地方行政會(huì)議法律程序中也通過尊重和保障人權(quán)被充分貫徹，譬如程序的主持者在地方行政會(huì)議過程中保持中立，與會(huì)主體的正當(dāng)發(fā)言與表決等權(quán)利應(yīng)得到更多的程序保障。這是從“程序正義”中衍生出來的對(duì)會(huì)議法律程序之基本要求。

（二）民主

民主是地方行政會(huì)議法律程序的又一大價(jià)值追求。提到會(huì)議，便會(huì)聯(lián)系到民主和決策。而事實(shí)上會(huì)議早已發(fā)展成為一種彰顯民主的方式。民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策[6]。地方行政會(huì)議法律程序的設(shè)置本身就體現(xiàn)了行政行為對(duì)民主的追求；在行政會(huì)議法律程序中，民主并不體現(xiàn)為按照每一個(gè)參與者的意志來決定最終事務(wù)，而是指參會(huì)主體大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。行政程序?qū)γ裰鞯淖非蟾嗟谋憩F(xiàn)為通過法律程序規(guī)制，實(shí)現(xiàn)程序主體和程序行為的規(guī)范化和具體化，最終集合形成行政會(huì)議法律程序的具體行政職權(quán)過程中而發(fā)生于行政主體與行政相對(duì)人之間的會(huì)議法律規(guī)則。

地方行政會(huì)議法律程序解決的是與公民人身和財(cái)產(chǎn)利益息息相關(guān)的事項(xiàng)，關(guān)系到民生的問題以會(huì)議法律程序的形式，通過行政多元利益主體的參與可以促進(jìn)行政理性。地方行政會(huì)議為了更好地服務(wù)于行政相對(duì)人，所以地方行政會(huì)議除了對(duì)依法行政的追求之外，對(duì)民主的追求更甚[7]。聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等地方行政會(huì)議通過對(duì)相關(guān)的程序設(shè)置，最后形成完整的法律程序，從而保證在行政會(huì)議在內(nèi)容上：行政相對(duì)人或其他社會(huì)公眾充分參與，陳述意見，申辯反駁，參與者的意見能夠充分表達(dá)；在形式上，公開行政會(huì)議受公眾監(jiān)督，接受公眾就公開事項(xiàng)的申訴起訴，使公眾意見民主、自由表達(dá)。

（三）經(jīng)濟(jì)

經(jīng)濟(jì)是地方行政會(huì)議法律程序設(shè)置的一大特色。遠(yuǎn)遠(yuǎn)區(qū)別于其他程序的價(jià)值目標(biāo)。地方行政會(huì)議因?yàn)槠涮厥庑裕┤绱笫滦∏殛P(guān)系民生，都要會(huì)議解決會(huì)議討論，直接導(dǎo)致的后果就是行政性開會(huì)的效率低下，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，這也與我們最初設(shè)置會(huì)議程序的目標(biāo)背道而馳。經(jīng)濟(jì)性要求表現(xiàn)在地方行政會(huì)議的具體程序上，一方面對(duì)舉行行政會(huì)議內(nèi)容的規(guī)定和限制，使會(huì)議程序化、決議內(nèi)容條理化；另一方面，行政會(huì)議設(shè)置有效的表決機(jī)制，盡可能科學(xué)、合理設(shè)置表決機(jī)制，做到實(shí)效，避免一事多會(huì)，議而不決。行政會(huì)議程序的良好運(yùn)行設(shè)置，有效地避免了會(huì)議極易出現(xiàn)的形式主義。同時(shí)地方行政會(huì)議法律程序也保證了行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)順利進(jìn)行，同時(shí)又盡可能小型化，少量化，實(shí)效化，大幅度提高了政府的行政效能。

在追求行政程序的經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，也必須處理好效率和便民的關(guān)系，地方行政會(huì)議法律程序尤其如此。行政機(jī)關(guān)在法定的時(shí)限內(nèi)履行法定職責(zé)、提高辦事效率的同時(shí)也必須適當(dāng)考慮行政相對(duì)人的利益，為行政相對(duì)人提供優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)。也就是說，地方行政會(huì)議法律程序應(yīng)將行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益擴(kuò)張到綜合考慮行政主體與行政相對(duì)人的成本分析，必要時(shí)甚至可以將便民原則優(yōu)先于行政效率。

四、地方行政會(huì)議法律程序的基本原則

行政法基本原則是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)、規(guī)范行政行為的實(shí)施和行政爭議的處理的基礎(chǔ)性規(guī)范[8]。地方行政會(huì)議法律程序的基本原則應(yīng)該是貫穿于地方行政會(huì)議程序立法、執(zhí)法以及因會(huì)議程序問題產(chǎn)生爭議時(shí)的處理規(guī)范。這些規(guī)范應(yīng)該是在會(huì)議程序的基礎(chǔ)上充分論證，從而普遍適用于行政議事程序領(lǐng)域的基本原則。地方會(huì)議法律程序中的待決內(nèi)容必須來源于法律法規(guī)，但是又必須根植于本地區(qū)特色的觀念，在地方程序設(shè)置時(shí)體現(xiàn)。地方行政會(huì)議法律除遵守一般的行政法基本原則之外，即除遵守依法行政、尊重和保障人權(quán)、信賴?yán)娴刃姓善毡樵瓌t之外，還應(yīng)該具有以下幾個(gè)基本原則：

（一）行政主導(dǎo)原則

地方行政會(huì)議法律程序的行政主導(dǎo)原則是指在地方行政會(huì)議中，無論是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部會(huì)議法律程序，還是有行政相對(duì)人參與的多元主體會(huì)議法律程序中，行政主體主導(dǎo)整個(gè)會(huì)議法律程序的進(jìn)行。在當(dāng)前的地方行政會(huì)議法律程序體系中，這種主導(dǎo)體現(xiàn)在：地方行政會(huì)議法律程序由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。地方行政會(huì)議法律程序是一種行政法律程序，它由行政機(jī)關(guān)的行使行政職權(quán)行為規(guī)則的集合而來，解決的往往是行政機(jī)關(guān)的行政決策等事項(xiàng)。不管是單一地方行政主體參加行政規(guī)章制定書面意見征求之程序，還是有相對(duì)人參與的行政決策程序，甚至是決策中的行政聽證會(huì)議程序，行政機(jī)關(guān)始終掌控著程序目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，正如行政處罰和行政許可一樣，會(huì)議這種法律程序的形式承擔(dān)著相同的行政管理職能。

（二）權(quán)力制約與平衡原則

傳統(tǒng)法治主要著眼于控制授予政府權(quán)力的范圍，而現(xiàn)代法治則更注重于規(guī)范政府權(quán)力的行使[9]?，F(xiàn)代法治以權(quán)利約束權(quán)力的觀念更加注重事前與事中的程序控制，將行政行為審查重心從組織法控制轉(zhuǎn)向程序控權(quán)。也就是說，在具體行政行為中，更加注重行政主體和行政相對(duì)人的理性對(duì)話。而這種理性對(duì)話的最佳表達(dá)形式就是——會(huì)議。地方行政程序和行政相對(duì)人有著最緊密的聯(lián)系，地方會(huì)議法律程序解決的往往是攸關(guān)行政相對(duì)人直接利害關(guān)系的問題。如2009年長沙市人民政府在決定橘子洲景區(qū)是否收費(fèi)的問題上，就引起了民眾的強(qiáng)烈反應(yīng)，市民紛紛要求政府召開聽證會(huì)表達(dá)意愿，最終長沙市政府采納了民眾的意見，橘子洲得以免費(fèi)向民眾開放。類似的地方行政決策做出過程中的聽取民眾意見的例子屢見不鮮，地方行政機(jī)關(guān)在行政過程中可以也必須允許民眾通過會(huì)議程序這種合理的方式表達(dá)對(duì)政府管理的態(tài)度。所以，在現(xiàn)有的法律法規(guī)之基礎(chǔ)上，我們必須進(jìn)一步的深入研究行政會(huì)議法律程序?qū)π姓Q策做出的效力，也就是加強(qiáng)公民表達(dá)之法律效力研究。《行政處罰法》中明確了聽證應(yīng)作為具體行政行為做出之法律依據(jù)，聽證筆錄作為行政行為合法依據(jù)所產(chǎn)生的具體是何種法律效力暫且不論。但是在重大行政決策、規(guī)章等規(guī)范性文件起草過程中的聽證、專家論證會(huì)之法律效力并沒有進(jìn)一步研究，會(huì)議大多流于形式的設(shè)置，無法體現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力機(jī)關(guān)的協(xié)商與對(duì)話，其實(shí)質(zhì)仍然是傳統(tǒng)法治中的權(quán)力控制權(quán)利。

（三）辯論原則

辯論原則本身是我國民事訴訟的一項(xiàng)基本原則，是民事訴訟程序的基本內(nèi)容。將訴訟原則引入行政會(huì)議法律程序有著深刻、長久的意義。首先，辯論原則引入行政會(huì)議法律程序可以弱化會(huì)議中不穩(wěn)定因素的干預(yù)。辯論是會(huì)議程序中的帝王原則，沒有辯論就無法實(shí)現(xiàn)法律意義上的自由表達(dá)。行政程序中的辯論是行政相對(duì)人意志表達(dá)的最主要途徑，是權(quán)利與權(quán)力對(duì)話和交鋒的最主要形式。不管是會(huì)議主持人還是會(huì)議召開的行政機(jī)關(guān)，在辯論中的職權(quán)將得到弱化。其次，就辯論的范圍而言。地方行政會(huì)議法律程序中的辯論應(yīng)當(dāng)就行政行為做出所適用的法律依據(jù)與法律程序做出辯論。我國目前的法律法規(guī)雖然對(duì)地方行政會(huì)議法律程序做出了規(guī)定，但是對(duì)會(huì)議內(nèi)容并沒有做出明確規(guī)定，如聽證會(huì)議程序中，公民參加聽證的聽證內(nèi)容就沒有明確的法律規(guī)定，有的公民參加聽證會(huì)之后仍然對(duì)聽證的內(nèi)容一無所知，更談不上提出合理、合法的權(quán)利主張。為此，筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在會(huì)議召開前的合理的期限內(nèi)將權(quán)利事項(xiàng)與聽證內(nèi)容、行政行為做出的法律依據(jù)一并告知相對(duì)人，使行政相對(duì)人在會(huì)議中辯而有論、論而有據(jù)。

（四）效率原則

效率原則是地方行政會(huì)議法律程序追求的另一個(gè)重要原則，行政效率的提高是政府資源的有限和國家行政職能的必然要求。地方行政機(jī)關(guān)在開會(huì)中，應(yīng)該以最小的成本獲得最大的行政效益。在會(huì)議法律程序中需要注意：（1）地方行政會(huì)議法律程序的合理期限。地方行政會(huì)議法律程序作為法律程序要高效便民的召開，合理的設(shè)置召開前的準(zhǔn)備期限，縮減會(huì)議召開時(shí)間，精煉程序主持人和參與人的發(fā)言，精簡程序；（2） 行政會(huì)議法律程序規(guī)則的完善。追本溯源，目前我國行政會(huì)議召開存在的諸多亂象主要根源在于會(huì)議法律程序規(guī)則的不夠完善，行政主體在程序中享有過多的自由裁量權(quán)，最終人為的控制程序，導(dǎo)致恣意和決策的效率低下。

結(jié)論

行政會(huì)議程序的亂象直接反映出我國會(huì)議法律程序體系的不完善。立法、執(zhí)法中的諸多問題應(yīng)該及時(shí)反饋到地方會(huì)議法律程序制定之中來，不同地方的行政議事程序?qū)Ψ傻男枨笠约靶枨蟪潭纫矐?yīng)得到進(jìn)一步的論證，在具體分析的基礎(chǔ)上完善我國不同地方行政會(huì)議法律程序?qū)⑹俏磥沓绦蚍ǖ闹匾芯款I(lǐng)域。

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Researcheson Local ExecutiveCouncil Legal Process

HUANG Jie,MENG Hai-yan,LI Jing-miao
（Hunan Normal University,Changsha,Hunan,410081）

Local executive council legal process has been taking important part in the local executive legal process.However,it has been ignored in legislation and practice,regional differences are not obvious.Thick line seting of the local executive council legal process can not reflect the regional differences and the needsof executive council legal process.Therefor,clearly defining the local executive council legal process,setting up the correct values,finding out the basic principle of local executive council legal process on the basis of the existing legal system,and discussing the application of legal problems seems to be particularly important.

local administration;council legal process;administrative procedures

王道春）

D922.1

A

2095-1140（2013）06-0057-06

2013-09-10

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義地方行政程序制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12KBS036）階段性研究成果。

黃捷（1962-），男，河南信陽人，湖南師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，主要從事程序法基礎(chǔ)理論研究；孟海燕（1988-），女，湖南益陽人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院2011級(jí)法理學(xué)碩士研究生，主要從事程序法基本理論研究；李晶淼（1991- ），女，河南信陽人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院2009級(jí)本科生。