中國土地產(chǎn)權(quán)制度特征及其效率分析

劉成玉

（西南財經(jīng)大學 中國西部經(jīng)濟研究中心，四川 成都 610074）

一、問題的提出

長期以來，人們把將土地所有權(quán)制度與我國的政治制度、基本經(jīng)濟制度和主流意識形態(tài)聯(lián)系在一起，使土地所有制改革問題變得復雜與敏感化。國內(nèi)有關土地制度的研究主要集中在產(chǎn)權(quán)的外圍屬性，即經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)及收益權(quán)等方面。盡管有少數(shù)學者（包括國外學者）對產(chǎn)權(quán)核心區(qū)域的土地所有權(quán)制度進行了研究，包括周其仁（1995）、劉守英（2000）、 楊 小 凱（2001）、 陳 志 武（2005）、 蔡 繼 明（2005）、文貫中（2006）、秦暉（2008）、文宗瑜（2008）及吳次芳（2010）等，但從總體上看，這方面的研究還不夠深入和系統(tǒng)。我們認為，避開所有權(quán)來探討土地產(chǎn)權(quán)問題，猶如隔靴搔癢。我們不應該把中國土地所有權(quán)問題政治化和意識形態(tài)化，更不應該把土地所有權(quán)改革研究與實踐視為禁區(qū)。

鑒于此，本文將以所有權(quán)制度分析為重點，圍繞產(chǎn)權(quán)諸要素分析中國土地產(chǎn)權(quán)制度完整性及其制度效率，并簡要地提出中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的未來方向和可行模式。

二、土地產(chǎn)權(quán)制度效率：內(nèi)涵、評價準則與實現(xiàn)條件

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度效率內(nèi)涵

效率與效果屬于不同范疇的兩個概念：效果指標所要考察的僅僅是產(chǎn)出結(jié)果，如GDP總量，而勿需考慮取得這些成果的過程、方式及付出的成本與代價；而效率指標所要考察的則主要是投入產(chǎn)出率，所追求的產(chǎn)出是符合人類需求和社會發(fā)展的正效果，因而產(chǎn)出的質(zhì)量與安全性構(gòu)成了效率的必要范疇。如果產(chǎn)出的是負效果，包括劣質(zhì)產(chǎn)品、污染、疾病等人類社會不愿意看到的結(jié)果，則應從產(chǎn)出數(shù)量中減扣，如果負效果超過了正效果，則該項活動或投入沒有效率，正如中國的煙草業(yè)，雖產(chǎn)出巨大（包括利稅、就業(yè)等），但危害更大。我國每年死于吸煙相關疾病的人口約占全國疾病死亡總?cè)丝诘?2%[1]，由此產(chǎn)生的經(jīng)濟損失比相關的利稅總額還多出了618億元，從而使中國的煙草業(yè)成為得不償失的黑色產(chǎn)業(yè)[2]。

文明社會的效率，尤其是產(chǎn)權(quán)制度的效率，應該以法制和基本的社會公平為前提。如果單純追求產(chǎn)出數(shù)量，而不考慮過程與代價，那么強征強拆無疑最有效率，更極端的效率則來自搶劫。這種有損社會公平和可持續(xù)發(fā)展的效率，不是我們追求的目標。

因此，本文要探討的土地產(chǎn)權(quán)制度效率是指符合人類需求和社會發(fā)展需要，以法制和社會公平為基礎，通過集約和節(jié)約利用方式取得的具有可持續(xù)性的產(chǎn)出結(jié)果。

（二）土地產(chǎn)權(quán)制度效率的評價準則

1.資源配置效率

主要看是否把某種資源配置到了最能發(fā)揮其作用、體現(xiàn)其價值的地方，是否產(chǎn)生出了最大的綜合效益。市場化是資源配置優(yōu)化的先決條件，包括獨立決策、自負盈虧的土地產(chǎn)權(quán)主體，產(chǎn)權(quán)的可流動性與市場化獲取方式等。

2.可持續(xù)性

即能否保有足夠的土地數(shù)量和必要的質(zhì)量供未來開發(fā)。節(jié)約和集約利用是保證土地資源可持續(xù)利用的根本途徑，也是評價中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革成功與否最基本的標準。土地資源能否集約和節(jié)約主要取決于三個方面：

（1）產(chǎn)權(quán)主體，尤其是土地所有者具有主動保留未來利用土地的動力或者積極性。

（2）獲取土地產(chǎn)權(quán)的途徑與方式。一般說來，通過市場化手段，付出了相應的成本與代價獲取的土地，產(chǎn)權(quán)主體就會珍惜和節(jié)約土地資源。

（3）產(chǎn)權(quán)主體具有抵抗外界土地權(quán)益侵害的能力。對不安全、不穩(wěn)定的土地，產(chǎn)權(quán)主體沒有動力集約和節(jié)約利用，也就必然導致短期行為和掠奪式經(jīng)營。

3.成本與代價

包括產(chǎn)權(quán)有效運行需要付出的談判成本、決策成本、監(jiān)督成本等。一般說來，個人產(chǎn)權(quán)的談判環(huán)節(jié)少，決策過程簡單，監(jiān)督成本更省。而且，具有土地所有權(quán)的自然人將對決策的結(jié)果負完全責任，因而具有理性決策的內(nèi)在動力和壓力。而多重產(chǎn)權(quán)的談判成本要么無限高昂（與真正的所有者一一談判），要么違背所有者利益（代理人的道德風險）；在決策上需要嚴格的程序，且監(jiān)督困難、監(jiān)督成本與代價較高。

4.社會公平與法制

不管采用何種產(chǎn)權(quán)制度，其效率的評價都必須在這個前提和框架內(nèi)進行。任何良好的動機都不成為剝奪他人的理由，違反法律，嚴重損害社會公平所獲取的效率，不要也罷。

（三）土地產(chǎn)權(quán)制度效率基礎：產(chǎn)權(quán)要素與結(jié)構(gòu)的完整性

產(chǎn)權(quán)要素和結(jié)構(gòu)的完整性須具備五個方面的屬性。

1.明確性

即產(chǎn)權(quán)主體，尤其是所有權(quán)主體必須明確無誤地加以界定。只有明確定義，產(chǎn)權(quán)主體才具有增加投入、改進技術(shù)、加強管理以提高效率之壓力，也才能從利益分享中產(chǎn)生出動力。

2.排它性

即保證所有權(quán)主體對自己財產(chǎn)的占有、處置和收益的權(quán)利。根據(jù)侵害主體的來源，本文將“排它”劃分為“外部排它”（即抵御產(chǎn)權(quán)主體之外的侵害）和“內(nèi)部排它”（即防止產(chǎn)權(quán)主體內(nèi)部的蠶食與侵害）。“外部排它”的基礎是所有權(quán)主體界定明確及有效的法制保障。而“內(nèi)部排它”主要取決于產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)，如決策機制、經(jīng)營機制、利益分配機制、監(jiān)督約束機制及風險防范機制等。

3.安全性

即保證所有者財產(chǎn)及相關利益的安全。對不安全、不穩(wěn)定的財產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)主體缺乏進行長期投資和改善經(jīng)營管理的積極性，正如孟子所云“無恒產(chǎn)者無恒心”。產(chǎn)權(quán)安全性的基礎，一是產(chǎn)權(quán)主體界定明確。二是具有嚴格、獨立法制保障的排它性，從根本上說來源于法治，且這樣的法治體系必須具有獨立性和終極裁決權(quán)，屈從資本和某些利益集團的法律不僅難以保證產(chǎn)權(quán)安全，還有可能成為“合法”的產(chǎn)權(quán)掠奪手段，如違法強征。

4.可執(zhí)行性

即以較低的成本和代價使產(chǎn)權(quán)主體的意志得到執(zhí)行，產(chǎn)權(quán)經(jīng)營的利益得以體現(xiàn)。多重產(chǎn)權(quán)要得到有效執(zhí)行，必須具備兩個條件：一是有效率的委托代理機制，二是有效的治理結(jié)構(gòu)。

5.可轉(zhuǎn)移性

產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)移性是保證資源配置效率和資產(chǎn)安全的基本前提，與資本一樣，產(chǎn)權(quán)也只有在流動中才能增值和規(guī)避風險。對所有者而言，不可轉(zhuǎn)移的資產(chǎn)將意味著永久地被“套牢”，與其說是財富還不如說是負擔。土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的關鍵：一是法律法規(guī)允許，二是具有健全、有效的產(chǎn)權(quán)交易市場。

簡言之，產(chǎn)權(quán)的明確界定和嚴格中立的法律保護，是產(chǎn)權(quán)完整性的關鍵，也是產(chǎn)權(quán)制度效率的基本前提和保證。

三、中國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度特征

（一）產(chǎn)權(quán)主體界定明確性方面

全民所有制土地產(chǎn)權(quán)界定給我國境內(nèi)的13億公民，但是個人平均擁有，還是群體擁有？是實際占有還是名義擁有？單個的公民如何行使土地資產(chǎn)處置權(quán)和收益分配權(quán)？這些都不甚明確。

集體土地產(chǎn)權(quán)歸區(qū)域內(nèi)全體農(nóng)民所有。但誰代表全體農(nóng)民并無明確規(guī)定。各地的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體也是五花八門，比如北京市90%的集體土地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織代表。四川省90%的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)由村級組織代表，而甘肅的偏遠地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)都由村民小組（即原來的生產(chǎn)隊）代表[3]。從某種意義上說，集體所有制就是層級和范圍縮小化的全民所有制，因而全民所有制土地產(chǎn)權(quán)主體界定上的問題同樣存在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。單個村民根本感覺不到自己擁有土地所有權(quán)，也不能行使土地資產(chǎn)的處置權(quán)和收益分配權(quán)，造成基本上所有的農(nóng)村居民、絕大部分的城市居民，甚至大部分的黨政官員和研究人員都認為農(nóng)村土地屬于國家。如此普遍而重大的認識誤區(qū)實在讓人匪夷所思。其實也很正常，長期以來農(nóng)民實際上并不實際擁有土地所有權(quán)。僅有的承包經(jīng)營權(quán)在2006年以前因為“三提五統(tǒng)”（即公積金、公益金和管理費等三項村提留和農(nóng)村教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵、鄉(xiāng)村道路等五個方面的鄉(xiāng)統(tǒng)籌）等巨額負擔淪為了“負財富”。這就出現(xiàn)了“中國農(nóng)民中的絕大多數(shù)沒有私有化的要求”[4]的結(jié)論。

所以，無論是全民所有，還是集體所有，中國土地所有權(quán)主體的界定都不清晰，屬于模糊性產(chǎn)權(quán)。

（二）產(chǎn)權(quán)排它與安全性方面

1.國有土地產(chǎn)權(quán)的排它性與安全性

鑒于政府具有絕對的權(quán)威，無論是理論上，還是制度設計與執(zhí)行層面上，由政府所代表的全民土地產(chǎn)權(quán)具有絕對的“外部排它性”。但未必能內(nèi)部排它，或者“排己”。原因之一是國有土地代理人的授權(quán)（烏紗帽）主要來自上級，因而按照政治學“權(quán)利為授權(quán)者服務”的基本原則，地方政府官員的行為主要應該是對上級負責，而“維穩(wěn)”、GDP、就業(yè)、稅收等也許是對上級負責的最好體現(xiàn)，保護土地和國民的土地利益或許成為次要目標。之二是冗長的授權(quán)鏈。目前五個層級的政府都有自己獨立的利益訴求。在經(jīng)濟利益有沖突時地方政府的機會主義傾向就會暴露無遺，地方挖中央墻角的事會屢屢發(fā)生。比如低價、無償，甚至貼本式的土地招商。雖然政府對外構(gòu)筑了土地資源保護的堅強堡壘，但堡壘的坍塌往往從內(nèi)部開始。有資料表明，全國土地違規(guī)案件70%由地方政府造成的（蔡繼明，2008）。

2.集體土地產(chǎn)權(quán)的排它性與安全性受到以下三個方面因素的影響

（1）產(chǎn)權(quán)代理人虛化。由于中國絕大多數(shù)地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)弱化或者名存實亡，單個的農(nóng)民不能行使所有者權(quán)利，農(nóng)村土地實際上已經(jīng)成為無主之地，如何能排它，又談何安全！

（2）產(chǎn)權(quán)代理人弱化。即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無力抵抗來自全民所有制的土地侵害，如強征強拆。而城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”試點制度更是使這種所有制掠奪達到了頂峰。該制度已經(jīng)使1653萬公傾的農(nóng)村居民用地成為了城市“解渴”的新“水源”[5]和地方政府低成本擴張城市用地的“突破口”，中央耕地嚴控高壓下地方政府最后一根“救命稻草”，也成為他們瘋狂占地“最后的盛宴”和“末班車”。該制度為地方GDP和土地財政“大躍進”注入了強心針，同時也不可避免地構(gòu)成國家糧食安全保障的重大隱患，包括各地盛行的只占不補、多占少補、占好補劣，異地占補，隨意擴大試點范圍等對國家糧食安全保障的潛在危害。如果國家的糧食安全出現(xiàn)大的動蕩，城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”難逃罪責！

（3）“內(nèi)賊”難防。由于鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法定代表，土地“賣”與“不賣”基本由他們說了算，即所謂的“村官有權(quán)賣村地”。在強大的利益誘惑和蒼白的村民監(jiān)督面前，他們豈有不賣之理。這樣，村委會不僅很難保護農(nóng)民利益，反而還會站在農(nóng)民利益的對立面，成為農(nóng)民利益的直接侵害者。

因此，全民和集體土地產(chǎn)權(quán)既不排它，也不排己，均無安全可言。

（三）產(chǎn)權(quán)可執(zhí)行性

由于政府和村委會的強勢和相對強勢地位，我國的土地產(chǎn)權(quán)制度要得到執(zhí)行并不難，但執(zhí)行成本卻是個問題。我國的全民所有制土地產(chǎn)權(quán)的代理人是五個層級的政府。無論自上而下，還是自下而上授權(quán)，其委托代理鏈特別冗長，無論是授權(quán)成本，還是監(jiān)督成本都將大到很不經(jīng)濟的地步；相比之下集體所有制下的這種委托代理關系相對簡單，但同樣存在“假授權(quán)”、難監(jiān)督等問題。雖然村民自治是一種理想的治理結(jié)構(gòu)，但在農(nóng)村人口“空心化”、老齡化及農(nóng)村蕭條化背景下，這樣的監(jiān)督將變得蒼白無力。

（四）產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)移性方面

1.土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的制度環(huán)境

按照現(xiàn)行制度，全民所有制土地所有權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓，只允許土地使用權(quán)出讓，因而這種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓極不徹底。而建國后農(nóng)民真正擁有和可以轉(zhuǎn)讓個人土地的時間是1952-1956年上半年，進入高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社后農(nóng)民就失去了對土地的實際控制權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓從此終結(jié)，但向全民所有制轉(zhuǎn)讓的通道卻一直敞開。這是我國現(xiàn)行制度允許的單向不可逆，被動而唯一的所有權(quán)轉(zhuǎn)移渠道。只見于政府征用農(nóng)村集體土地的情形。

2.土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的市場條件

（1）土地所有權(quán)交易市場。上面提到的因為征地使農(nóng)村土地所有權(quán)由集體變?yōu)槿竦那樾?，與其說是轉(zhuǎn)讓，還不如說是是利益輸送，與市場語境下的“交易”可謂風馬牛不相及。如果說這也算土地產(chǎn)權(quán)“買賣”的話，那么“買方”只能是全民所有制或者其代理人——政府，而且“買入”渠道隨時暢通。他們可以所謂的“公共利益”名義買進任何一塊土地（只要符合他們的用途），買任意數(shù)量的土地（只要建設用地指標允許，即使指標用完也可以“租”的名義行“征”之實）。相反，全民土地產(chǎn)權(quán)“賣出”的渠道從不存在，甚至聞所未聞。所謂土地所有權(quán)交易的“賣方”自然就成了農(nóng)民或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。這種“賣”與“不賣”由“買方”定，“買賣”價格也由“買方”說了算。其實與真正的市場交易不沾邊。因此，真正意義的土地所有權(quán)交易市場并不存在于當今的中國。

（2）土地使用權(quán)交易市場。國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓一直存在，只不過長期采用劃撥與協(xié)議式出讓的方式。這種轉(zhuǎn)讓方式內(nèi)在的“內(nèi)部人控制”及暗箱操作機制使低效與腐敗成為必然。僅僅是慕綏新、馬向東的低價批地，就一度使沈陽市的財政收入一年損失數(shù)十億元[6]。違規(guī)出讓土地使國有土地收益每年至少流失100億元以上[7]。中國的土地腐敗已經(jīng)與國企改制腐敗、重大工程腐敗一起并稱為“當代中國的三大腐敗”[8]。鑒于此，從2003年12月8日開始我國就廢除了國有土地協(xié)議出讓制度，實行“招拍掛”出讓。從形式上看，“招拍掛”制度無疑是最完美、最成功、最有效率的土地使用權(quán)出讓制度，也早已為主流經(jīng)濟學理論和市場經(jīng)濟國家的實踐所證明。不過國有土地使用權(quán)制度設計的缺陷又使現(xiàn)行的國有土地使用權(quán)交易市場成為扭曲的市場。其扭曲性表現(xiàn)之一是有限的使用期限。70年的使用期對附著于上的建筑物而言并不算長，因而容易刺激開發(fā)利用者的短期行為，短命建筑也就應運而生。有關資料表明，中國的民用建筑只有25～30年的壽命，每年拆毀的老建筑占建筑總量的40%。一年的隱性建筑損失至少4500億元人民幣，造成的“財富虛數(shù)”加起來占我國國民財富的比例高達21.8%，我國每年GDP增長中有2.2個百分點是虛數(shù)。而英國民用建筑的使用年限是132年，美國是74年[9]。扭曲表現(xiàn)之二是相當大一部分（如果不是絕大部分的話）國有土地來源途徑與方式的非市場化導致流入成本扭曲，以及在此基礎上形成的流出價格扭曲。

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場也一直存在。實事求是地說，農(nóng)村土地使用權(quán)交易還是很有效率的，但現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場存在農(nóng)民的參與態(tài)度冷漠，流轉(zhuǎn)土地的供給明顯不足的問題。從需求來看，“合規(guī)需求”（農(nóng)業(yè)用途、集體性質(zhì)等硬約束）不足，而“違規(guī)需求”（非農(nóng)開發(fā)甚至房地產(chǎn)開發(fā)）卻異常強勁，致使農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場面臨供給和需求的雙重約束。由于合規(guī)的流轉(zhuǎn)量小，大量的是變通形態(tài)的交易，如以租帶征、以“農(nóng)家樂”、農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)業(yè)博覽園、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園等名義進行農(nóng)村土地的非農(nóng)開發(fā)。最常見、最為成功的流轉(zhuǎn)“擦邊球”是搞“農(nóng)家樂”旅游。

四、中國土地產(chǎn)權(quán)制度效率分析

（一）土地資源的低效配置

1.中國土地產(chǎn)權(quán)制度的低績效表現(xiàn)

（1）無節(jié)制的占地沖動。目前我國城鄉(xiāng)建設用地約24萬km2，城市人均建設用地133多m2，遠高于發(fā)達國家82.4 m2和發(fā)展中國家83.3 m2的平均水平[10]。北京、上海、廣州人均城市用地分別為79.03 m2、61.49 m2和83.05 m2，而開羅、巴黎、漢城分別為31 m2、49 m2和55 m2[11]。全國各類開發(fā)區(qū)累計數(shù)量最高曾達到6000多家，占用耕地超過了建國以來城市建設用地的總和[7]；農(nóng)村宅基地的過度占用問題亦十分突出。目前我國農(nóng)村居民點用地高達1640萬公頃，人均居民點用地185 m2，遠遠超過國家標準[12]。1996-2006年期間我國農(nóng)村總?cè)丝跍p少了1.23億，而人均宅基地面積卻從193.33 m2上升到226.67 m2，增長17.25%，10年間全國共增加農(nóng)村宅基地5.33萬公頃左右[13]。1990-2009年，農(nóng)村人均住房面積從17.83 m2/人增加到33.58 m2/人，增長了88.3%。2010年約15%的農(nóng)民擁有多處宅基地[14]。

（2）開發(fā)利用率低，閑置與浪費十分嚴重。據(jù)統(tǒng)計，我國城市土地約4%～5%處于閑置狀態(tài)，40%左右處于低效利用狀態(tài)。城市規(guī)劃整體容積率一般為0.4～0.45，而實際容積率不及規(guī)劃容積率的70%，城市建筑容積率為0.45，而其他國家已經(jīng)達到1～3[15]。而各級開發(fā)區(qū)的土地可能更不值得珍惜。2004年全國省級以上開發(fā)區(qū)經(jīng)國家批準規(guī)劃的土地面積共200萬公頃，而已開發(fā)面積僅占規(guī)劃總面積的13.51%；即便在54個國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，以建筑容積率表示的土地利用強度也只有0.24；開發(fā)區(qū)已經(jīng)占用的土地平均只有57%得到有效利用，閑置土地的比例高達43%[16]。在農(nóng)村，一方面是宅基地的過度占用，另一方面是農(nóng)村常住人口持續(xù)減少，致使我國農(nóng)村宅基地普遍處于低效利用和閑置狀態(tài)。根據(jù)有關部門2008年的統(tǒng)計，全國農(nóng)村宅基地閑置荒蕪率在20%左右[17]，而中西部的“空心村”現(xiàn)象尤為突出，如河南僅“空心村”閑置的土地至少有16.67萬公頃[18]，一些村落的“空心”面積約占整個居住面積的70%，“空心村”的住宅閑置率達到80%[19]。另據(jù)國務院發(fā)展研究中心在全國的抽樣調(diào)查，全國農(nóng)村有45%的村里還有廢棄的舊房及宅基地[20]。

（3）土地使用效益差。有資料表明，北京和上海工業(yè)用地每公頃產(chǎn)出分別為823萬元和522萬元（1999年），而紐約、芝加哥工業(yè)用地效益分別為每公頃633萬美元和495萬美元（1988年）[11]；而全國耕地價值在20.9～21.5萬億元之間，宅基地共值11.17萬億元[21]。這筆巨額的資產(chǎn)因為現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度限制而沉淀和沉睡，廣大農(nóng)民守著“金飯碗”卻長期忍受貧窮。

2.低效原因

上述問題不能都歸咎于土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷，但從論文前面部分提出的土地產(chǎn)權(quán)制度效率條件來看，模糊的多重產(chǎn)權(quán)制度無疑是基礎性原因。

影響機理如下：

（1）產(chǎn)權(quán)代理人并非市場化主體，他們沒有自負盈虧的動力和壓力，所追求的主要是政績和政治目標；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織名義上屬于市場化的自治組織，但實際上已經(jīng)官方化或者半官方化，同樣沒有追求土地資產(chǎn)配置效率的動力和壓力。

（2）產(chǎn)權(quán)流動受限。在中國，嚴格意義上的土地所有權(quán)交易市場并不存在，僅存的使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場又很不完善，甚至扭曲，這種沉睡和受到束縛的產(chǎn)權(quán)自然就很難產(chǎn)生運行效率。

（3）絕大部分甚至所有的國有土地和農(nóng)村宅基地都不是通過市場化手段獲得。由于土地一級市場由政府絕對壟斷，城市建設用地主要通過行政手段從農(nóng)村獲取，其“購地”成本只是象征性地補償，這就為土地二級市場的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格超低化奠定了基礎。據(jù)統(tǒng)計，2009年全國工業(yè)用地平均價格只有592元/m2，而同期居住用地3824元/m2，商業(yè)用地4712元/m2[22]。三類用地均價比為 1∶6.46∶7.96。到2010年，全國工業(yè)、居住和商業(yè)用地均價分別上漲到772元/m2，5766元/m2和6536元/m2，均價比變化為1∶7.47和8.47，相對于居住和商業(yè)用地，工業(yè)用地價格更加便宜，而華東地區(qū)工業(yè)用地均價更分別只有居住用地和商業(yè)用地均價的9.78%和6.31%[23]。大凡用非市場化手段，以超低的價格拿得的土地都不會珍惜使用，如東部某省的調(diào)查表明，2004-2006年三年間，全省新產(chǎn)生的閑置土地中，以協(xié)議出讓、行政劃撥等非市場化方式配置的土地就占到了87.79%[24]。這不僅嚴重扭曲了我國稀缺資源之一的土地資源配置，也使我國的經(jīng)濟成本嚴重扭曲，對市場經(jīng)濟體制建設造成了極大沖擊。此外，農(nóng)村宅基地也是無成本或超低成本占用，作為理性人，肯定是占用越多越好。

（二）土地利用的不可持續(xù)性

1.不可持續(xù)性的主要表現(xiàn)

近20年來，我國農(nóng)地的征用規(guī)模和速度不斷加大，“八五”期間被征土地46.83萬公頃，“九五”為97.63萬公頃，“十五”為194.41萬公頃。而這些土地被征前有91.34%都是用于種植糧食作物和經(jīng)濟作物。其中征用前用于糧食作物生產(chǎn)的耕地比重東部為62.08%，中部為62.71%，西部為56.6%[25]。目前我國耕地面積只有12173.33萬公頃，人均耕地不到0.1公頃，不到世界平均水平的1/2，不到發(fā)達國家的1/4，只有美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14[26]。要實現(xiàn)2020年城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標，按現(xiàn)在的容積率和生產(chǎn)率水平，這173.33萬公傾建設用地根本無力支撐。在質(zhì)量方面，全國中低產(chǎn)田占耕地總面積的70%，水土流失面積占全國總面積的39%，土壤沙化面積占國土面積的15%，鹽堿化耕地面積占總耕地面積的8%，污染土壤占耕地面積1/5，干旱、半干旱的地區(qū)已有40%耕地嚴重退化[27]。農(nóng)地，尤其是耕地質(zhì)量是糧食安全的關鍵。足見，中國的耕地形勢讓人擔憂。

2.集約節(jié)約利用機制的破損是我國土地資源利用不可持續(xù)性的關鍵

從前面提出的土地資源可持續(xù)利用的三個條件來看：無論是政府官員，還是村支書、村主任，都不存在土地利用的未來預期，只有自己短暫的任期，因而沒有保留土地資源供未來開發(fā)利用的壓力和動力，而樂于盡早、盡快開發(fā)；從土地來源看，既然獲得成本那么低，獲取那么容易，尤其是工業(yè)用地，為什么要愛惜和集約利用？因而在寸土寸金的黃金口岸建花園工廠就不難理解了；再從安全性看，無論是國有土地，還是農(nóng)村集體土地，無論是所有者還是使用者，對腳下的那塊土地都缺乏足夠的安全感，因而必然導致土地利用與保護上的短期行為與掠奪式經(jīng)營。

（三）土地產(chǎn)權(quán)制度的高運行成本

首先是多重產(chǎn)權(quán)制度下產(chǎn)權(quán)主體模糊不清，自然會增加談判成本和達到協(xié)議的難度；其次，產(chǎn)權(quán)主體代理人的行政化特性將使決策程序變得很復雜，決策過程冗長，自然也加大了決策成本。由于“假授權(quán)”和行政化，代理人并不自負盈虧，因而也就不具有理性決策的內(nèi)在動力和壓力；第三，冗長的委托代理鏈和行政化的產(chǎn)權(quán)代理人特征使國民、村民的監(jiān)督變得很困難，監(jiān)督成本也很高。

（四）土地產(chǎn)權(quán)制度的非公平性

主要表現(xiàn)為制度上對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的歧視及由此引發(fā)的對農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)掠奪和價值掠奪。

（1）制度歧視。主要表現(xiàn)為國有土地的使用權(quán)可以直接進入城市建設用地市場。而集體土地必須先“賣”（征用）給國家（政府），轉(zhuǎn)化為全民所有制土地，才能進入城市建設用地市場，政府獨享了農(nóng)村土地進入城市二級市場后的所有增值收益。據(jù)統(tǒng)計，2009年各級地方政府的賣地收入13964億元，而同年拆遷、補助農(nóng)民的支出僅為5180億元[22]，政府土地買賣的凈收益率為74.13%。

（2）產(chǎn)權(quán)掠奪。主要表現(xiàn)是強征強拆。按照現(xiàn)行法律，政府出于公共利益的需要，可以在一定補償或者合理補償?shù)那疤嵯抡饔棉r(nóng)村集體土地。而什么是公共利益，政府說了算。有資料表明，截至2007年底，全國征地用途中僅有20%土地用于了公共利益，另外80%是商業(yè)性開發(fā)[28]，這明顯是違法行為。地方政府可以這樣大面積、公然地違法，而對農(nóng)民在集體土地興建的“小產(chǎn)權(quán)房”卻嚴格限制和嚴厲打擊，2012年甚至成為了國土資源部清理和打擊的重點。有統(tǒng)計資料表明，目前全國有60億m2的“小產(chǎn)權(quán)房”，相當于中國房地產(chǎn)業(yè)近10年的開發(fā)總量。其中北京占房地產(chǎn)市場總量的20%，深圳等其他城市甚至占到了40%～50%[29]。由于未拿到合法“準生證”，這些資產(chǎn)只能在房產(chǎn)市場上甘受“二等公民”待遇。產(chǎn)權(quán)掠奪導致的公眾事件更層出不窮，讓人觸目驚心。近年來，農(nóng)村的群體性抗爭中66.9%與土地有關，土地征用問題成為農(nóng)民維權(quán)抗爭的焦點[30]。北京國際城市發(fā)展研究院2011年9月15日發(fā)表的《社會穩(wěn)定風險評估指標體系研究報告》則認為，目前中國最容易引發(fā)社會矛盾的9類糾紛前兩位就是征地糾紛和拆遷糾紛。

（3）價值掠奪。在地方政府職能趨于經(jīng)濟化，地方土地財政利益極大化的現(xiàn)實背景下，征地補償標準的人為壓低成為必然，如《土地法》一直把補償標準確定為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍，2012年11月28日，國務院通過《土地管理法》修正案（草案），雖然有利于提高補償標準，但具體什么時候?qū)嵤胁坏枚?。有資料表明，長三角地區(qū)農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價格大概為農(nóng)地市場價格的1／50。全國被征土地征用費的收益分配比例為：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%[31]。1950-1990年期間，通過工農(nóng)產(chǎn)業(yè)剪刀差，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)向城市和工業(yè)凈提供了5451億元的資金積累[32]，而土地“招拍掛”以來，通過各級地方政府低價征地、高價賣出，農(nóng)民向政府轉(zhuǎn)移的價值總額高達20～30萬億元[33]。土地產(chǎn)權(quán)制度不合理、不平等及由此導致的利益的流失才是中國城鄉(xiāng)差距和農(nóng)民貧窮的真正原因和主要推手。

五、結(jié)論與改革方向

（一）主要結(jié)論

從產(chǎn)權(quán)要素與結(jié)構(gòu)的完整性上看，我國的土地產(chǎn)權(quán)制度在所有權(quán)主體上定義模糊，在土地占有、控制及權(quán)益歸屬上既不排它也不排己，土地資產(chǎn)面臨來自體制內(nèi)外的雙重侵害風險；加之產(chǎn)權(quán)市場扭曲，產(chǎn)權(quán)流動受限，土地資產(chǎn)既難規(guī)避風險，又難兌現(xiàn)增值，產(chǎn)權(quán)主體面臨壓力和動力的雙重不足。

從產(chǎn)權(quán)績效上看，現(xiàn)行中國土地產(chǎn)權(quán)制度運行成本高，制度效率低，導致城市建設用地、農(nóng)村宅基地的過度占用、低效利用與大量閑置，加速了耕地資源耗竭，危及我國的國土安全、生態(tài)安全和糧食安全。更由于產(chǎn)權(quán)制度設計的缺陷和法制保障的弱化，所有制之間的產(chǎn)權(quán)掠奪和價值輸送導致了嚴重的社會不公，為社會穩(wěn)定與國家的長治久安埋下了禍根。

這種多重產(chǎn)權(quán)的土地制度具有公平和效率的雙重缺陷。之所以選擇全民或者集體所有的模糊產(chǎn)權(quán)，早期可能出于政治制度和意識形態(tài)的考慮，而在日益開放和包容的今天，更有可能是出于既得利益的考慮，包括工業(yè)、城市和地方政府在低成本、高GDP增長，高稅收、高土地財政，甚至官員土地和房產(chǎn)灰色收入等方面的利益。

這樣的結(jié)論似乎沒有辦法解釋建國以來，尤其是改革開放以來中國經(jīng)濟高速增長和社會巨大進步的事實。其實，這并不矛盾。影響和推動經(jīng)濟社會發(fā)展的因素很多，土地產(chǎn)權(quán)制度只是基礎因素之一，何況，生產(chǎn)力具有自我發(fā)展的內(nèi)在沖動。依據(jù)本文提出的產(chǎn)權(quán)制度效率內(nèi)涵和評價標準，審視土地產(chǎn)權(quán)制度績效不能只看產(chǎn)出結(jié)果，更不能只看當前和短期結(jié)果，必須考察成本和代價，包括過去已經(jīng)付出的慘重代價[34]、當前倍受煎熬的“維穩(wěn)”等，包括來自土地糾紛、環(huán)境公害、農(nóng)民逼迫進城、集中上樓居住等導致的社會風險。完美的土地產(chǎn)權(quán)制度必須具有最大的綜合效益和良好的可持續(xù)產(chǎn)出。

（二）改革方向

1.產(chǎn)權(quán)核心視角的土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向：堅持公有制

從所有權(quán)角度看，土地產(chǎn)權(quán)制度只能有公有和私有兩種模式。關于土地公有和私有的利弊對比，理論界已經(jīng)論證和闡述得非常透徹。公有制是中國土地所有權(quán)制度改革的唯一選擇。更何況，中國的土地問題非常復雜。按秦暉教授的觀點，土地私有并不能夠解決所有問題[35]。

2.產(chǎn)權(quán)外圍視角的土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向：永佃制

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論與產(chǎn)權(quán)改革實踐早已證明，所有權(quán)改革成本（所有權(quán)界定與執(zhí)行所付出的成本）太高、剛性太強，尤其容易受到政治制度、意識形態(tài)和傳統(tǒng)觀念等因素的影響。因而現(xiàn)代不動產(chǎn)立法理念已從以“所有”為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴艾F(xiàn)實利用”為中心，把所有者的權(quán)利嚴格限定于依法收取租金。繞開所有權(quán)，從使用權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、增值分配權(quán)等方面入手，反而更容易破解土地產(chǎn)權(quán)困局。由于永佃權(quán)擁有與所有權(quán)相似的權(quán)能，因而，本人認為，所有權(quán)公有基礎上的使用權(quán)永佃制就是一種理想的制度安排。

那么，現(xiàn)在的土地公有制與未來的土地公有制有何不同？筆者認為，在現(xiàn)行的公有制框架下，土地產(chǎn)權(quán)所有權(quán)代理人，無論是各級政府及其有關部門，還是村組集體經(jīng)濟組織，行使的都是實權(quán)。而未來的土地公有制，無論是國有還是集體所有，所有權(quán)都已被“架空”和“冷凍”（虛化、概念化和形式化）。雖然未來仍然實行土地公有制，但彼時的“公有”并非此時的“公有”，那將是對所有權(quán)進行過“特殊處理”的“公有”或“ST公有”。

3.永佃模式：國有永佃

（1）全民所有（國有）永佃制。有學者（張德元，2003；劉鳳芹，2004；周天勇，2004；魏衍亮，2004；劉恒中，2008等）主張將我國的土地所有權(quán)概念化，并把這種形式化的所有權(quán)收歸國有，建立土地國有化基礎上的永佃制。在操作上，立法規(guī)定國家擁有土地的終極所有權(quán)，但承包戶擁有實際支配權(quán)，可以處置（出租、入股、抵押等）。這種制度確實能保證土地資產(chǎn)具有更大范圍的可流動性，也有利于政府在更大范圍配置土地資產(chǎn)。但也受到來自理論界的質(zhì)疑：第一，既然普天之下皆為“王土”，那么各級政府就具備了侵占農(nóng)村土地的合法借口。對農(nóng)民而言，連名義上的土地主人公地位都覺得已被剝奪，從而影響農(nóng)民心理和農(nóng)村社會穩(wěn)定。第二，土地國有制可能要付出較高的代理成本，即國家所有權(quán)需要在農(nóng)村確定代理人。

（2）集體所有永佃制。針對國有化的上述問題，有人認為不如將集體所有權(quán)“名義化”。好處在于：一是操作成本低，農(nóng)民更容易接受。二是與現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制高度兼容、有機銜接。因為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制事實上已具備永佃權(quán)制度的雛形（潘曉璇，2001）。但這種制度同樣面臨很多問題。

（3）國有永佃制：我國土地產(chǎn)權(quán)制度的理性選擇

針對關于國有永佃的質(zhì)疑，筆者認為政府是否侵占農(nóng)民土地與所有權(quán)制度本身無關，而取決于所有制是否公平，是否有嚴格而獨立的法制保障。反之，不管是國有、集體所有，還是私有，土地都可能被侵占。只要從法律上賦予了所有制的公平地位和排它性，那么即使是現(xiàn)行制度下的農(nóng)村集體土地也不是那么容易被侵占。只要國家所有權(quán)真正地名義化，法律獨立、體系健全，國有化基礎上的土地永佃權(quán)應該最具安全性。至于代理人的問題，筆者認為，既然國家所有權(quán)已經(jīng)成為了一個概念和符號，又無需辦“實事”，那為什么還要在農(nóng)村尋找代理人呢？

相比之下，集體永佃具有比國有永佃更加致命的弱點：第一，以村組為主的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體更多，國家對村組的調(diào)控力度相對于各級政府組織而言更弱，可謂“鞭長莫及”。第二，與各級政府官員相比，村組負責人文化素質(zhì)更低、法制意識更弱，可膽子卻特別大，手法（變通）也足夠多，因此完全有可能加重對農(nóng)民土地權(quán)益的侵害。第三，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)既不能排它，也不能排己，如果采用集體所有權(quán)虛化的永佃制，那么農(nóng)民更有可能遭受來自兩個方面的土地權(quán)益侵害——各級政府（以管理、調(diào)控的名義）和農(nóng)村集體（以所有者的名義），這樣的制度安排對土地權(quán)益被嚴重侵蝕的農(nóng)民而言，真可謂雪上加霜。

鑒于此，我們認為國有永佃制更適應中國國情，是一種較優(yōu)的土地產(chǎn)權(quán)制度安排。

4.永佃制運行

對于這樣的制度安排，國際上已經(jīng)有成熟的做法和成功的經(jīng)驗，如英國的土地在法律上屬英王（或國家）所有，但土地持有人或租借人擁有永業(yè)權(quán)（Freehold）和租業(yè)權(quán)（Leasehold），法律規(guī)定農(nóng)民對土地擁有長達900年的使用權(quán)，擁有永業(yè)權(quán)的土地持有者實際上是土地所有者，具有土地使用與處置權(quán)。

國有永佃的制度設計是一個龐大的系統(tǒng)工程，但前提是修改《憲法》，將二元土地所有制變?yōu)橐辉恋厮兄疲▏兄疲?，并做好制度、操作設計。

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