論我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的建議完善

劉忠

（湖南警察學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410138）

論我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的建議完善

劉忠

（湖南警察學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410138）

專欄主持人語：2013年11月4日至6日李克強(qiáng)總理在黑龍江考察時(shí)指出：農(nóng)村改革又到了新的階段，要積極探索股份合作等多種方式的適度規(guī)模經(jīng)營，配套推進(jìn)土地管理制度改革。十八屆三中全會(huì)期間，各類媒體更是多角度深刻的表達(dá)了對(duì)農(nóng)村土地改革的期盼與關(guān)注。更有經(jīng)濟(jì)學(xué)人認(rèn)為：土地與國企改革將決定三中全會(huì)成敗?？梢院敛豢鋸埖卣f，土地制度的改革決定著整個(gè)改革的成敗，這不僅因?yàn)橛?3億中國人中近一半仍在農(nóng)村，更是因?yàn)檗r(nóng)村改革遲滯與地方政府財(cái)政危機(jī)互為牽連。地方黨政官員依賴“土地財(cái)政”太久。因此，對(duì)我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展、沿革、缺陷和改革進(jìn)行深刻的研究，就顯得如此的重要。

審視中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展和沿革，土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)國民經(jīng)濟(jì)有著深遠(yuǎn)的影響。分析現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的制度缺陷，可以發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心問題在于要“還權(quán)于民”，對(duì)農(nóng)村土地制度改革，要順應(yīng)中國的歷史和社會(huì)背景，完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。

農(nóng)村集體建設(shè)用地；產(chǎn)權(quán)；主體；流轉(zhuǎn)；重構(gòu)

回顧新中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，無不與農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變化息息相關(guān)。一項(xiàng)制度的變遷是始終跟隨一定的制度環(huán)境發(fā)展的，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在不同階段有不同的形貌。正因如此，我們更需完善現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度，因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)問題關(guān)系到農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的全局。深化農(nóng)村土地改革十分關(guān)鍵，基于這一出發(fā)點(diǎn)結(jié)合我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷路徑，分析其存在的缺陷，提出一些建議和思路。

一、我國農(nóng)村土地政策的發(fā)展變化和背景

（一） 新中國成立后，中國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷的三次重大演變

1.20世紀(jì)50年代初的農(nóng)民土地所有制[1]。新中國成立后1950年頒布了《中華人民共和國土地改革法》，以法律形式確認(rèn)了農(nóng)民的土地所有制政策，這次土地改革有著根本性的變革，結(jié)束了封建土地所有制，真正實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，初步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)中勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料的直接結(jié)合。農(nóng)民擁有土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并且土地產(chǎn)權(quán)可以進(jìn)行自由流通和買賣，很大程度上解放了生產(chǎn)力。1953年的糧食總產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值都得到大幅度提高。由此可見，新的土地制度促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)并且土地的保障功能也有所體現(xiàn)。

2.1953～1978年的農(nóng)村土地集體所有制。這期間的改革農(nóng)村普遍實(shí)現(xiàn)了人民公社化，國家以高度統(tǒng)一集中的計(jì)劃管理控制土地的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，規(guī)定土地上的任何權(quán)利都不能轉(zhuǎn)移。1958年全國推行“政社合一”的人民公社制，所有土地都?xì)w為公有，結(jié)束了農(nóng)民土地私有制，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)廷議歸于合作社[2]。1959年開始，開始實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的政策，確定了農(nóng)村土地以生產(chǎn)隊(duì)為基本所有單位的制度，并恢復(fù)了社員的自留地制度，1963年中央又規(guī)定社員宅基地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣，歸個(gè)戶長(zhǎng)期使用，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有，這樣，農(nóng)村土地集體所有制的財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)基本構(gòu)成。

3.1979年以來的家庭承包責(zé)任制。土地制度發(fā)展成以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制[3]。這個(gè)制度的實(shí)施，使土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分別歸屬集體和農(nóng)民兩個(gè)不同的主體，農(nóng)民成為獨(dú)立的和完整的經(jīng)濟(jì)核算單位，使土地收益和農(nóng)民息息相關(guān)，農(nóng)民對(duì)自己勞動(dòng)力的支配更大程度的激發(fā)了生產(chǎn)積極性。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的中國農(nóng)村改革讓我國人民最基本的溫飽問題得到解決。

（二）我國農(nóng)村土地政策歷史演變中呈現(xiàn)的特征

1.歷史發(fā)展規(guī)律的漸進(jìn)性

歷史總是螺旋式上升發(fā)展的，任何一種制度都不能止步不前，長(zhǎng)期靜態(tài)。我國的土地制度在過去的半個(gè)世紀(jì)中由于歷史背景的使然，幾經(jīng)變遷。縱觀它的曲折性和復(fù)雜性，這一規(guī)律都是和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密相關(guān)的。新中國成立后的土地制度改革是基于國家的解放、立足政治的獨(dú)立和順應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所水到渠成的。我國是農(nóng)業(yè)大國，隨著改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)體制也從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，那么附屬于土地上的各種生產(chǎn)要素就必須按照價(jià)值規(guī)律剝離出來以使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展。擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)力，完善土地流轉(zhuǎn)制度和提高土地市場(chǎng)化效率身為農(nóng)村土地政策發(fā)展的必然趨勢(shì)。

2.土地制度的期待可能性

農(nóng)村是最早進(jìn)行市場(chǎng)取向改革的領(lǐng)域。我國的市場(chǎng)機(jī)制本該是農(nóng)民生產(chǎn)活動(dòng)中資源配置的調(diào)節(jié)手段，但由于土地面積一定，勞動(dòng)力的不斷成倍翻番，人地矛盾急劇惡化，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，中國已經(jīng)有三分之一的省人均土地面積小于1畝，三分之一的縣人均土地面積小于0.8畝；而這個(gè)數(shù)字已經(jīng)低于聯(lián)合國確定的土地對(duì)人口的最低生存保障線。這些都足以表明隨著農(nóng)業(yè)人口的增加，土地作為農(nóng)民最重要的收入來源已經(jīng)壓力越來越大。難以維持現(xiàn)狀更難以符合農(nóng)民的期待可能性。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上不去，整個(gè)國家的GDP無疑是受影響的。這也是為什么農(nóng)村土地問題越來越尖銳，它關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)系到農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)民收入的提高，關(guān)系到和諧新農(nóng)村的建設(shè)和社會(huì)主義和諧社會(huì)總體目標(biāo)的實(shí)行。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度已經(jīng)在逐步喪失期待可能性。

3.土地制度的產(chǎn)權(quán)殘缺性

上述種種的歷史發(fā)展我們可以得出，我們經(jīng)歷的三次土地制度改革都不同程度的推動(dòng)了的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。歷史數(shù)據(jù)記載顯示：土地改革成效突出的時(shí)期，棉花和糧食產(chǎn)量均飛速超越歷史最高水平；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得到發(fā)展和完善；人民公社時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)歷了短時(shí)期的回落但后來又糾正過來恢復(fù)發(fā)展。但是新中國歷次土地制度變遷中不可避免的衍生了兩個(gè)產(chǎn)權(quán)問題：（1）政府權(quán)力介入：征占農(nóng)地為工商業(yè)用地。即農(nóng)轉(zhuǎn)非政策。（2）國家撇開市場(chǎng)手段以行政手段推行土地制度導(dǎo)致的成本問題。這兩個(gè)產(chǎn)權(quán)殘缺體現(xiàn)在各級(jí)政府以國家權(quán)力為名侵犯農(nóng)民利益。

（三）我國土地制度對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的影響

1.現(xiàn)有土地制度下農(nóng)民的利益問題

土地作為一種稀缺資源，一種生產(chǎn)要素，必須流動(dòng)經(jīng)營，農(nóng)民作為人力資源已經(jīng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮下流動(dòng)，對(duì)于農(nóng)民現(xiàn)行的土地承包政策存在的問題，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，從農(nóng)民收入來看，土地所有權(quán)制度的完善呼聲是非常強(qiáng)烈的。由于農(nóng)產(chǎn)品收益較低，農(nóng)民增加收入的重要來源之一就是外出務(wù)工?，F(xiàn)行的土地所有權(quán)制度看似穩(wěn)定，卻有著致命缺陷。由于土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離，隨著生活水平的提高、農(nóng)民的支出高于收入增長(zhǎng)。他們的權(quán)利備受限制，從土地上無法獲取利益，而客觀上人多地少的現(xiàn)實(shí)制約了農(nóng)民對(duì)土地的投入，很多外出打工的農(nóng)民因?yàn)橥恋責(zé)o法轉(zhuǎn)包、出租、流轉(zhuǎn)經(jīng)營，外出務(wù)工和務(wù)農(nóng)不能兼得，所以土地以能提供基本口糧為滿足，并且不再向土地做長(zhǎng)期投資。耕田淪為“副業(yè)”，這使得自然生產(chǎn)力長(zhǎng)期放空，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展受阻，那么造成農(nóng)民團(tuán)體利益受損的最大隱性主導(dǎo)是土地產(chǎn)權(quán)制度嗎？答案昭然若揭。農(nóng)民人數(shù)眾多，且分散，缺乏組織性，作為弱勢(shì)群體在僧多粥少的層面中已經(jīng)是吃虧的局勢(shì)。國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要土地，農(nóng)民提供土地，但得不到應(yīng)有的等價(jià)補(bǔ)貼；作為社會(huì)下層提供廉價(jià)勞動(dòng)力還屢屢無法保障自身的權(quán)益。在福利制度不健全的社會(huì)中，土地是最后的保障制度，但農(nóng)民的利益一損再損。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)陷入舉步維艱的境地。

2.經(jīng)濟(jì)視野下的土地制度問題

我國是個(gè)人口大國，人均耕地面積不足1.2畝，不及世界水平的一半，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地所有權(quán)形態(tài)從最開始的農(nóng)民個(gè)體所有，到勞動(dòng)群眾集體所有，發(fā)展到村農(nóng)民集體所有，到（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，土地制度一路來都對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定起著重要作用。然而我國土地承包政策的現(xiàn)狀使農(nóng)民進(jìn)入一個(gè)窘迫境地。現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)入設(shè)區(qū)的城市工作和生活，其承包的土地必須交回集體，不再享有土地所有權(quán)，這樣的制度下農(nóng)民不得不往返城市和農(nóng)村，在城市務(wù)工在農(nóng)村居住。這樣的制度使得農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力不能很好地流動(dòng)到城市，所以國民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性缺陷也因此而來，最后導(dǎo)致的是國家和經(jīng)濟(jì)總量之間難以平衡。既影響了我國農(nóng)民的收入擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距，限制了土地的市場(chǎng)流通和土地資源的合理配置，又影響了農(nóng)村金融的發(fā)展，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，流動(dòng)性差的資產(chǎn)很難金融化，我國土地市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)深受土地制度的束縛，使得土地的交易成本和土地的交易價(jià)格很高，土地是農(nóng)民最主要的資產(chǎn)，然而農(nóng)民卻完全不能利用這筆財(cái)富，使得農(nóng)村資金和勞動(dòng)力大量的外流，進(jìn)一步限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和農(nóng)民收入的提高。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對(duì)我國的GDP是有著舉足輕重的影響的。

縱觀種種現(xiàn)象，無疑突出了改革現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的必要性和緊迫性。隨著城市化進(jìn)程的加速以及科技的發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入的實(shí)際差距逐年擴(kuò)大，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)具備一定規(guī)模水平，擁有先進(jìn)技術(shù)裝備和科學(xué)的管理。然而我國現(xiàn)有的國情并不符合這個(gè)大前提。土地制度作為生產(chǎn)關(guān)系的重要內(nèi)容在一定程度上與專業(yè)化、現(xiàn)代化、集約化的發(fā)展生產(chǎn)力要求還難以吻合。暴露出來的土地制度問題和土地制度的弱點(diǎn)需要我們對(duì)土地制度進(jìn)行一場(chǎng)突破性的改革

二、當(dāng)前我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要缺陷及其分析

（一） 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體與性質(zhì)模糊、產(chǎn)權(quán)界定不明晰

1.土地所有者主體的缺位[4]，性質(zhì)的模糊

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，這一制度本身就是一條紅線，就是要最堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住耕地紅線。否則吃飯問題就可能衍變成危機(jī)問題。明確土地產(chǎn)權(quán)，尤其是給予農(nóng)民長(zhǎng)期不變的土地承包經(jīng)營權(quán)，能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)土地投入的熱情，讓農(nóng)民有效分享土地市場(chǎng)化的收益。現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民并沒有真正意義上的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。行為主體和土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系的界定不確定導(dǎo)致我國農(nóng)村的土地存在產(chǎn)權(quán)主體不明確歸屬不清晰等混亂情況，陷入一種“人人所有，人人沒有，誰都應(yīng)負(fù)責(zé)，誰都不負(fù)責(zé)”的境地[5]。

2.法律法規(guī)的交叉錯(cuò)位

我國土地管理法雖明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體，但是對(duì)于集體這個(gè)概念還相當(dāng)模糊。缺乏對(duì)土地的控制也沒有形成主人翁感?！锻恋毓芾矸ā泛汀秶穹ㄍ▌t》的規(guī)定導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體交叉錯(cuò)位，理論上來說農(nóng)村集體享有土地的處置權(quán)，實(shí)際上實(shí)踐中國家屢屢通過行政力量，通過集體經(jīng)濟(jì)組織取得土地的使用權(quán)。農(nóng)民因此喪失了自主選擇土地用途的權(quán)利，農(nóng)村土地不能給農(nóng)民帶來更好的收益，三農(nóng)問題日益顯著，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下的土地產(chǎn)權(quán)并不是完全的賦予給了農(nóng)民，農(nóng)民從中獲取的利益十分薄弱。實(shí)踐中某些鄉(xiāng)干部、村干部個(gè)人也屢屢以集體名義行使支配權(quán)來謀取私利。

3.管理制度在立法和操作上諸多弊端造成的影響

現(xiàn)行的土地管理制度是五級(jí)（國務(wù)院、國土資源部、省土地廳、市土地局、縣土地局）。然而土地規(guī)劃、土地審批、土地出讓金的收取等權(quán)力全部集中在地方政府手里。使得土地權(quán)力逐漸衍變成利益和稅收的象征；地方政府為了追求政績(jī)追求利益，圍繞土地這一核心形成了復(fù)雜的利益集團(tuán)。拒資料顯示國家決定自2002年下半年起，經(jīng)營性土地全部實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌，但2003年實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌的比例只有35%，相反，2003年全國查處的土地違法案件有 16.8萬，同比 2002年增加約50%。目前的土地經(jīng)營承包權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)而非真正意義上的物權(quán)，所以土地管理制度淪陷為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府謀求利益的手段。土地的處置權(quán)實(shí)質(zhì)上在干部們的手中[6]，一系列有預(yù)謀性的侵權(quán)行為讓農(nóng)民難以靠走法律途徑來維權(quán)。導(dǎo)致現(xiàn)行的集體土地所有制不能從根本上確保國家和社會(huì)公眾的利益。因?yàn)榇逶谛姓w系中處于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的派出機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)系自治組織，并不具備產(chǎn)權(quán)主體的法人資格，農(nóng)民作為土地所有者權(quán)益的個(gè)體沒法獲得量化。所以集體土地所有權(quán)的最終歸屬得不到制度的保護(hù)。事實(shí)上國家對(duì)這一部分也是難以調(diào)控的。

（二）所有權(quán)內(nèi)容不完整，保護(hù)力度不夠

1.占有、使用、收益、處分是所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能，然而事實(shí)上擁有土地處分權(quán)的恰恰是國家而非農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織，集體所有的土地只能經(jīng)過國家征用的程序才能出讓、轉(zhuǎn)讓，更甚者這種出讓、轉(zhuǎn)讓所得的大部分收益也不在他們手中。對(duì)土地的處分權(quán)被局限在一定范圍內(nèi)的土地調(diào)整。農(nóng)村集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和與集體密切相關(guān)的建設(shè)，集體土地所有權(quán)人不能按照自己的意志使用和利用土地。國家征占土地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)款是低于土地的市場(chǎng)交易價(jià)格的。本來就不公平的收益權(quán)進(jìn)一步被嚴(yán)重侵害，所有權(quán)人不能充分享有土地的流轉(zhuǎn)收益，這實(shí)際上就是制度上的缺陷所造成的。

2.就我國的征地制度來說，農(nóng)民是最大的受害者，由于土地資源的稀缺性導(dǎo)致國家征地在所難免，但是，對(duì)農(nóng)民來說土地不僅是基本生產(chǎn)資料和生活來源更是在農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的國情下對(duì)農(nóng)民的一種社會(huì)保障！征地使得農(nóng)民喪失了一系列權(quán)利。對(duì)于承包經(jīng)營權(quán)，學(xué)術(shù)界沒有統(tǒng)一的說法，正因?yàn)榉蓪?duì)這一定位本身的模糊不清，致使國家土地征收制度凌駕在這一系列權(quán)利之上[7]。根據(jù)《土地管理法》第三十四條規(guī)定，只有國有土地使用權(quán)才能上市流轉(zhuǎn)，因此現(xiàn)有框架下無論是公共利益抑或商業(yè)開發(fā)全部要經(jīng)過國家這一征收主體的同意，并且這是行政行為具有強(qiáng)制性。征用補(bǔ)償范圍窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理農(nóng)民無從抗辯無從申訴，還不能以合法身份合法程序主張自己的土地權(quán)益。

3.2004年，政府對(duì)農(nóng)村土地政策做了局部的調(diào)整。比較顯著地就是強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行土地政策，控制亂占和濫用土地，從《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的出臺(tái)就可見一斑。我國土地制度的內(nèi)在缺陷也愈加現(xiàn)形，隨著入世城市經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)，很多土地資源大量的被用作搞非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)根本不能可持續(xù)發(fā)展。而《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，耕地的所有權(quán)屬于集體，集體代理國家行使職能制止農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)資源的破壞，實(shí)質(zhì)上是國家在行使權(quán)力。雖然國家、集體、農(nóng)戶都分割了土地所有權(quán)，在法律上卻沒有明確合理的界定他們間的權(quán)力邊界，在政治關(guān)系中農(nóng)民無疑處于弱勢(shì)地位，利益的天平顯然已經(jīng)傾斜，與之同時(shí)所謂的集體的力量沒有被消弱反而得到了加強(qiáng)。

（三）使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂，缺乏法律規(guī)制

1.土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷性是妨礙土地流轉(zhuǎn)的決定性因素。長(zhǎng)期以來我國的土地承包權(quán)沒有改變過，但是土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)沒有發(fā)展到一個(gè)成熟的階段，這是妨礙土地流轉(zhuǎn)的重要因素，從我國現(xiàn)行的土地市場(chǎng)來看，土地價(jià)值難以在價(jià)格扭曲的形勢(shì)下得到實(shí)現(xiàn)。更缺少健全的土地法律機(jī)構(gòu)和評(píng)估機(jī)構(gòu)。

2.缺乏明確的法律依據(jù)來處理土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛?！掇r(nóng)村土地承包法》將土地使用權(quán)賦予給了農(nóng)民卻同時(shí)限制著土地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，農(nóng)民不能通過土地抵押使用權(quán)。這一點(diǎn)和優(yōu)化土地資源配置是反行其道的。且在現(xiàn)實(shí)生活中監(jiān)管主體權(quán)威。行政部門無法實(shí)施細(xì)則。按照現(xiàn)行的土地政策，征用土地的辦法是由村委會(huì)將土地出讓給國土部門，再經(jīng)由國土部門出讓（賣）給企業(yè)審批給部門使用。而作為農(nóng)民是沒有參與其中的權(quán)利的，就連價(jià)格都是政府單向決定。土地流轉(zhuǎn)的目的為的是規(guī)模經(jīng)營以提高農(nóng)業(yè)效益?？墒沁@樣的制度缺陷卻一方面造成征地價(jià)格的扭曲，農(nóng)民利益受損嚴(yán)重的局面；另一方面又導(dǎo)致供地和用地之間的脫節(jié)，土地資源被嚴(yán)重浪費(fèi)，許多良田荒蕪、虛置。

3.我國現(xiàn)行法律中規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)的規(guī)定主要在《民法通則》、《擔(dān)保法》、《土地管理法》等法律法規(guī)中。但是《民法通則》關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是對(duì)于物權(quán)制度的規(guī)定。《中華人民共和國土地承包經(jīng)營法》也承認(rèn)了土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。但《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定將土地承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)加以保護(hù)，與《民法通則》的規(guī)定將其作為物權(quán)加以規(guī)定存在沖突，這樣就限制了農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能，直接導(dǎo)致了我國相對(duì)單一的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

三、完善我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度的建議

基于上文的分析，可以看出，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的特點(diǎn)和缺陷引發(fā)了許多的問題，原有的制度不利于人口的自由遷徙，不利于保障農(nóng)民所享有的土地權(quán)益，也不利于提高土地的利用效率，同時(shí)也不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)于如何改革農(nóng)村集體所有權(quán)制度，我國學(xué)術(shù)界大體有四種改造思路：（1）主張打破、廢除現(xiàn)在的土地集體所有，實(shí)行農(nóng)村土地國有化；（2）取消土地集體所有，實(shí)行農(nóng)村土地農(nóng)戶個(gè)人所有制；（3） 改造農(nóng)村集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地國家所有、集體所有和農(nóng)民個(gè)人所有三者共存；（4）在現(xiàn)有基礎(chǔ)上維持農(nóng)村集體土地所有制，進(jìn)行內(nèi)部改造，完善現(xiàn)行的制度。分析以上四種思路，在我國目前并存的二元制土地所有制下，在城鄉(xiāng)兩地的土地產(chǎn)權(quán)存在嚴(yán)格差別。結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為沿襲現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有制，進(jìn)行內(nèi)部改造達(dá)到制度完善的觀點(diǎn)最為可行。

（一） 考察我國土地制度的變遷中，特定的歷史因素和社會(huì)背景導(dǎo)致現(xiàn)有土地所有制的狀況。在我國，無論是實(shí)行土地全面私有化抑或全面國有化都將帶來巨大的實(shí)行成本，甚至?xí)斐缮鐣?huì)的不穩(wěn)定。在現(xiàn)有體制下，克服和消除對(duì)農(nóng)民利益的侵犯問題，必須賦予農(nóng)村土地必要的更多的流動(dòng)性，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（二） 完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)制度是必要的，不管是為了公共利益征收土地還是基于經(jīng)營性需要使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行的，都應(yīng)該確定了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，然后按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)民的收益權(quán)的目的。非農(nóng)化的收益直接增長(zhǎng)農(nóng)民的收入。農(nóng)民的處置權(quán)也將得到解放，可以改變政府對(duì)土地的壟斷。農(nóng)民能夠擁有完整的集體土地所有權(quán)。這樣的轉(zhuǎn)變也更符合《物權(quán)法》的平等保護(hù)原則，顯然這樣還會(huì)造成一個(gè)伴生性問題，就是農(nóng)民集體或者個(gè)人為了獲取巨大的經(jīng)濟(jì)收益而過度的流轉(zhuǎn)土地，這就需要相關(guān)的法律法規(guī)和健全的制度來維護(hù)了。

（三）所有權(quán)的實(shí)際意義在于有效的享有收益權(quán)，落實(shí)農(nóng)民的土地收益權(quán)，對(duì)土地的收益進(jìn)行“重新分配”將利于土地改革的重構(gòu)。目前，國家在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用與土地市場(chǎng)的價(jià)格是不具有對(duì)稱性的，補(bǔ)償金額應(yīng)當(dāng)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的實(shí)際價(jià)值，而在我們的《物權(quán)法》第四十二條的規(guī)定“征收集體所有的土地應(yīng)當(dāng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，并足額安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障其生活，維護(hù)其合法權(quán)益?！惫P者認(rèn)為，提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是其次，我們應(yīng)該把目光放遠(yuǎn)，保護(hù)農(nóng)民長(zhǎng)期的利益。因?yàn)橐淮涡缘难a(bǔ)償難以解決農(nóng)民的根本性問題。我們應(yīng)該做的是完善并確保土地的保障職能，然而這一點(diǎn)在《物權(quán)法》的規(guī)定中沒有明確細(xì)化，仍有部分權(quán)利在公共領(lǐng)域中[8]。加大土地收益分配中農(nóng)民所占比例是一方面，另一方面更應(yīng)該在各方面加大對(duì)農(nóng)民的政策性優(yōu)惠和完善系列相關(guān)的社會(huì)保障。以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的雙贏[9]。

[1]蔡繼明，程世勇.農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和土地產(chǎn)權(quán)制度變遷[J].東南學(xué)術(shù)，2008，（6）：30.

[2]蔣北辰，等.加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的立法建議[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，（29）.

[3]劉榮材.新中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度60年變遷軌跡分析[D].廣東：廣東商學(xué)院，2010.

[4]佘國華，李清泉.中國現(xiàn)行土地所有制與所有權(quán)的弊端及其原因分析[D].湖南：湖南科技學(xué)院，2009.

[5]黎軍，楊文滔、非法轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體土地使用權(quán)刑事案件若干問題探析[J].時(shí)代法學(xué)，2011，（3）.

[6]王保坤.建國以來我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的啟示與思考[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（5）.

[7]鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇雜志社.農(nóng)村土地權(quán)益與農(nóng)村基層民主建設(shè)研究[M].北京：中國社會(huì)出版社，2007.147.

[8]許英.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的完善[J].天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011,（4）：41.

[9]彭騰.湖南農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的動(dòng)力、阻力與對(duì)策分析[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（4）.34.

Recommendations of Improving Rural CollectiveLand Ownership System

LIU Zhong
（Hunan Academy Policy,Changsha,Hunan,410138）

The development and evolution of China's rural land property rights system have profound impacts on the national economy.Analysis of deficiencies in the rural collective land ownership shows that the core issue of agricultural land ownership reform is"giving back the power to people".The rural land system reform should comply with China's historical and social background,improving collective construction land system.

rural collective construction land;property;body;circulation;reconstruction

天下溪）

D902.3

A

2095-1140（2013）06-0005-06

2013-09-11

劉忠（1970-），男，湖南隆回人，湖南警察學(xué)院副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)犯罪學(xué)研究。