抵押毛竹林強制拍賣制度之建構(gòu)
——以浙江省集體林權(quán)制度改革為例

葉 蓮，吳小才

（浙江省慶元縣人民法院，浙江 慶元323800）

抵押毛竹林強制拍賣制度之建構(gòu)
——以浙江省集體林權(quán)制度改革為例

葉 蓮，吳小才

（浙江省慶元縣人民法院，浙江 慶元323800）

浙江省林權(quán)抵押貸款以毛竹林居多，當(dāng)前林權(quán)抵押不良貸款呈頻發(fā)態(tài)勢，現(xiàn)行司法制度對處置抵押毛竹林問題捉襟見肘。從毛竹林生長、采伐的特性以及林農(nóng)土地保障的角度看，實行抵押毛竹林強制拍賣制度是解決當(dāng)前林權(quán)抵押不良貸款問題的有效方法。抵押毛竹林強制拍賣應(yīng)采用“收益現(xiàn)值法”進(jìn)行評估，要充分平衡債權(quán)人、債務(wù)人和買受人三者之間利益關(guān)系，合理確定拍賣年限，放低競拍門檻，從而使各方當(dāng)事人利益最大化。

林權(quán)抵押；毛竹林；強制拍賣

集體林權(quán)制度改革催生了林權(quán)抵押貸款這一新生事物，使農(nóng)民“活樹變活錢”，大大促進(jìn)了社會經(jīng)濟發(fā)展。資本和資源相互結(jié)合，相得益彰，但資源追求可持續(xù)性地創(chuàng)造價值，而資本傾向短期逐利。因此，林權(quán)抵押貸款不可避免地會出現(xiàn)不良貸款的風(fēng)險。這種風(fēng)險本來可以通過法律規(guī)避，法院可以對不良貸款案件的抵押財產(chǎn)進(jìn)行強制拍賣，從而保障債權(quán)人利益。但由于缺乏制度支持，抵押林權(quán)難以處置，致使集體林權(quán)制度改革陷于危機之中。浙江省森林資源豐富，也是開展林權(quán)制度改革的前沿陣地，亟須制度支持。其中林權(quán)抵押貸款尤以毛竹林抵押為最，毛竹林生長特性明顯區(qū)別于其他林種，其強制拍賣應(yīng)有特殊設(shè)計。

一、毛竹林抵押不良貸款現(xiàn)象及處置模式

在林權(quán)抵押貸款中，浙江省走在全國前列。以浙江省慶元縣為例，2007年4月，慶元縣就發(fā)放了全國第一筆林權(quán)抵押貸款。截止2012年底，慶元縣共發(fā)放林權(quán)抵押貸款7184筆，貸款余額74889.8萬元，其中以毛竹林作抵押的占95%以上。至今，在全縣范圍內(nèi)不良貸款仍有35筆。其中訴至慶元縣人民法院的有12筆，已進(jìn)入執(zhí)行程序的有9筆，全部都是以毛竹林作抵押。在執(zhí)行過程中，自動履行的有兩筆，其余均因無恰當(dāng)處置辦法而擱置。從整個麗水市的情況看，林權(quán)抵押不良貸款也呈上升趨勢。[1]

因法院暫無法處置抵押物，被執(zhí)行人又無其他可供執(zhí)行的財產(chǎn)，金融機構(gòu)、擔(dān)保（收儲）中心對林權(quán)抵押貸款都調(diào)整政策或干脆暫時退出。慶元縣農(nóng)業(yè)銀行于2012年9月在機構(gòu)內(nèi)部作出風(fēng)險提示，要求對所有林權(quán)抵押貸款進(jìn)行重新審核，對信用較差的借款人要求追加擔(dān)保物或擔(dān)保人，同時暫停新的林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。慶元縣和興林權(quán)抵押擔(dān)保有限公司也曾在一段時期內(nèi)暫停擔(dān)保業(yè)務(wù)，后因考慮社會影響而恢復(fù)。與慶元縣毗鄰的龍泉市也一直要求林農(nóng)在辦理林權(quán)抵押貸款時提供擔(dān)保人。其他省區(qū)的一些研究報告也顯示，在當(dāng)?shù)亓謾?quán)抵押貸款推進(jìn)緩慢或停辦，其首要原因就在于抵押物難以處置。[2]

林權(quán)抵押貸款推出之時，政府部門、金融部門對可能遇到的風(fēng)險有一定程度的預(yù)期，但作為一項新制度，利益的誘惑往往大于風(fēng)險的考量，因此對風(fēng)險的具體處置方式?jīng)]有全面而成熟的思考。2010年4月，麗水市銀監(jiān)會、麗水市中級人民法院、麗水市林業(yè)局、麗水市財政局、中國人民銀行麗水市支行共同出臺《關(guān)于做好林權(quán)抵押不良貸款資產(chǎn)處置變現(xiàn)工作的意見》。意見確定了堅持以協(xié)議清收為主，訴訟清償為輔的基本原則，規(guī)定了折價、拍賣、變賣、收儲、采伐、訴訟六種處置方式。除訴訟外，其余五種處置方式均需林權(quán)抵押權(quán)人和借款人協(xié)商同意為前提。這樣的處置方式，最大的弊端在于抵押權(quán)人缺乏主動性，有一相情愿的味道。在現(xiàn)實中，一旦發(fā)生不良貸款，多數(shù)借款人會采取回避態(tài)度，特別是山區(qū)農(nóng)民，許多人長期在外打工，取得貸款后就看不到人，發(fā)生不良貸款則更難找到他們。即便不回避，借款人也不會輕易同意將林權(quán)交給抵押權(quán)人處置。到目前為止，在慶元縣的林權(quán)抵押不良貸款中，沒有一例是通過上述方式進(jìn)行處置的。通常的做法是債權(quán)人與借款人通過協(xié)商，以分期履行的方式解決。但這種處置方式也存在很多弊端。抵押權(quán)人主要是金融機構(gòu)和擔(dān)保機構(gòu)，這些機構(gòu)不善于也不樂于和借款人達(dá)成和解。一方面和解后履行期限長，不符合他們的利益追求且很難保證借款人能按期履行；另一方面和解意味著讓步，總要犧牲部分利益（如減少或放棄利息）。這樣的口子一旦打開，必然影響其他借款人的還款積極性。通過訴訟也同樣很難解決抵押毛竹林處置的問題，法院沒有成熟的制度處置抵押毛竹林，不敢輕易對抵押毛竹林進(jìn)行強制拍賣。對抵押權(quán)人來說，訴至法院非但沒有實現(xiàn)債權(quán)，反而為此支付了許多費用。

二、毛竹林強制拍賣的必要性

（一）強制拍賣是集體林權(quán)制度改革發(fā)展的需要

發(fā)展中遇到的問題要通過發(fā)展的途徑來解決。林權(quán)改革的總體目標(biāo)是要實現(xiàn)集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)和諧的目標(biāo)。林權(quán)抵押貸款是實現(xiàn)林權(quán)改革目標(biāo)的良好方式，林權(quán)抵押貸款的良好運行需要強有力的制度支撐才可能持續(xù)地發(fā)展下去。如果連法律也無法解決林權(quán)抵押不良貸款的問題，那么林權(quán)抵押貸款的道路到底能走多遠(yuǎn)？強制拍賣是保證林權(quán)抵押貸款正常有序發(fā)展的必要保障?？梢哉f，沒有強制拍賣，其他處置措施就根本無從談起。

（二）強制拍賣是司法公信力的必然體現(xiàn)

司法公信力是社會公眾對國家司法權(quán)力實施過程及效果的信任與尊重。[3]司法公信力與法院判決的有效執(zhí)行有直接的關(guān)系，強制執(zhí)行是實現(xiàn)司法權(quán)威的重要環(huán)節(jié)也是最終環(huán)節(jié)。當(dāng)前，“執(zhí)行難”仍是社會管理的一大頑疾，被社會所詬病，司法公信力嚴(yán)重受損。林權(quán)抵押不良貸款案件如果執(zhí)行不力，不僅債權(quán)人的合法利益無法保護(hù)，并且對那些誠信守法、積極履行義務(wù)的林農(nóng)也是一種心理打擊。長此以往，會造成不良貸款的惡性循環(huán)。集體林權(quán)制度改革需要司法的積極參與，以維護(hù)交易的公平正義。維護(hù)社會公平正義也是法院義不容辭的職責(zé)。法律既然賦予法院強制執(zhí)行的權(quán)力，就應(yīng)該充分行使，不能因為林權(quán)抵押貸款是新生事物，無配套的制度措施而怠于執(zhí)行。當(dāng)然，也不能不加分析，不予區(qū)別地機械執(zhí)行而給當(dāng)事人造成損失。通過對毛竹林的強制拍賣，以看得見的方式實現(xiàn)公平正義，可以樹立金融部門對林權(quán)抵押貸款的信心，從而進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村金融改革；可以積極引導(dǎo)林農(nóng)自動選擇誠信行為，從而推動社會誠信體系建設(shè)。

（三）強制拍賣是誠實信用原則的應(yīng)然歸屬

趨利避害，追求利益最大化是社會的普遍心理。市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟，也是法治經(jīng)濟。林農(nóng)對借款合同約定的義務(wù)應(yīng)積極履行，在無法按時還款時應(yīng)按約定將抵押的林權(quán)進(jìn)行處置。但事實是，中國的市場經(jīng)濟還遠(yuǎn)未成熟，社會誠信體系還很不完善，要想完全依靠林農(nóng)已有的道德來約束自己的行為幾乎是不可能的。法律必須作為道德的護(hù)盾，只有法律強有力的約束，誠信才不會被輕易踐踏。

林農(nóng)能按合同履行義務(wù)完全是出于利益的考量，根據(jù)相關(guān)研究，“當(dāng)?shù)盅旱馁Y產(chǎn)價值與違約時受到的懲罰兩者之和大于貸款的本金與兩倍利息之和時借款人才不會選擇違約，否則借款人將選擇違約?！盵4]現(xiàn)實說明了這個規(guī)律。當(dāng)不良貸款發(fā)生時，一些富有誠信意識的林農(nóng)會主動和債權(quán)人達(dá)成和解。一些林農(nóng)則采取觀望態(tài)度。他們認(rèn)為自己對林木或林地有絕對的權(quán)利，除了法律強制，銀行、擔(dān)保機構(gòu)要想處置抵押林權(quán)需要自己同意?，F(xiàn)在政策比較寬松，對于毛竹林的采伐并不需要林業(yè)主管部門審批。失信不但沒有損失而且還照常獲取收益。當(dāng)其他人看到失信者沒有為失信行為付出代價反而獲取收益，就會產(chǎn)生“跟風(fēng)”現(xiàn)象。因此法院對抵押毛竹林不良貸款案件必須有強有力的執(zhí)行措施，使失信行為付出應(yīng)有的代價，使其在利益博弈中自動選擇誠信行為，從而實現(xiàn)法律的指引功能，這也是強制執(zhí)行的目的之一。

三、毛竹林強制拍賣的特殊性

毛竹林強制拍賣的特殊性由毛竹林的生長特性所決定。新造毛竹林一般需5-10年即可成林，成林后可每年或隔年進(jìn)行采伐，采伐方式為擇伐。老的毛竹不斷被伐，新的毛竹又會不斷長出，一根毛竹只要三年就可砍伐。毛竹林除毛竹收益外還有冬筍、春筍的收益?，F(xiàn)代經(jīng)營管理的毛竹林還可以種植林下作物，如藥材。這和其他林木有根本上的不同。

對于一般財產(chǎn)，無論動產(chǎn)還是不動產(chǎn)，拍賣的對象往往是財物本身，如房產(chǎn)，拍賣的是房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)。即使是林木類的財產(chǎn)，如杉木、松木，也是拍賣林木所有權(quán)價值。而毛竹林因為其生長的特殊性，雖然成林快，但不能一次性皆伐，只能進(jìn)行每年或隔年擇伐。而一次擇伐不能滿足全部債權(quán)，要實現(xiàn)全部債權(quán)必須多次擇伐。多次擇伐雖能最終滿足債權(quán)，但由于跨時太長，實踐操作性不強，強制執(zhí)行并不合適。因此，抵押毛竹林強制拍賣所拍賣的內(nèi)容應(yīng)該是一定期間內(nèi)的毛竹林經(jīng)營權(quán)，包括這一期間的林地使用權(quán)和毛竹林收益權(quán)。經(jīng)營期滿后，買受人應(yīng)按毛竹成熟林的標(biāo)準(zhǔn)將毛竹林歸還被執(zhí)行人。

四、毛竹林強制拍賣的制度建構(gòu)

（一）利益衡平

強制執(zhí)行是以公權(quán)力實現(xiàn)權(quán)利人權(quán)利的行為，具有明顯的傾向性。毛竹林強制拍賣的主要目的是實現(xiàn)金融機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)的債權(quán)。但是強制拍賣并非簡單的市場交易，尤其是針對集體土地性質(zhì)的毛竹林。農(nóng)民與土地根深蒂固的關(guān)系，幾千年無法割斷，中國任何一次重大的社會變革都與土地有關(guān)。一個好的制度不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，不能解決了一個矛盾卻引發(fā)更多的矛盾。

毛竹林強制拍賣應(yīng)充分實現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán)。按林權(quán)抵押貸款的一般流程，金融機構(gòu)在發(fā)放林權(quán)抵押貸款時，必須對抵押的毛竹林進(jìn)行價值評估，然后根據(jù)評估的毛竹林現(xiàn)有價值的50-60%來確定貸款額度。也就是說，金融機構(gòu)發(fā)放貸款的額度肯定小于毛竹林的現(xiàn)有實際價值，而毛竹林的成熟期是5-10年，在假定評估完全準(zhǔn)確的情況下進(jìn)行推算，成熟的毛竹林只要3-6年的收益就可以滿足債權(quán)標(biāo)的。因此對毛竹林一定期間內(nèi)經(jīng)營權(quán)進(jìn)行拍賣以實現(xiàn)債權(quán)的目標(biāo)并不困難。

但是毛竹林強制拍賣買受的是經(jīng)營權(quán)而不是實物，也就是說買受毛竹林經(jīng)營權(quán)的目的是獲取收益，如果拍賣價格和經(jīng)營權(quán)收益相等，則買受人毫無利益可圖，這種情況下必然沒有人參與競拍。要使毛竹林成功拍賣，就需要考慮買受人對收益的合理預(yù)期。而從林農(nóng)的利益角度來說，被拍賣的毛竹林經(jīng)營權(quán)期間越短對他們的損失越小。隨著毛竹林經(jīng)濟效益的不斷提升，林農(nóng)對毛竹林的依賴性越來越高，毛竹林已成為林農(nóng)重要的經(jīng)濟支柱、生活保障。如果林農(nóng)長期處于“失地”狀態(tài)，必然會引發(fā)新的社會矛盾。[5]

存在利益沖突的各方需要平衡，到底確定一個多長期間的毛竹林經(jīng)營權(quán)拍賣才是合理的呢？大量民間毛竹林流轉(zhuǎn)經(jīng)營的案例說明，拋開風(fēng)險不論，毛竹林流轉(zhuǎn)經(jīng)營投資回收期為6年，[6]也就是說，毛竹林流轉(zhuǎn)經(jīng)營后第7年開始就有盈利。考慮法院強制拍賣的毛竹林經(jīng)營權(quán)評估價值可能高于社會約定流轉(zhuǎn)經(jīng)營的價格，且強制拍賣的毛竹林地塊一般會因面積小、分散不易管理等因素影響收益，因此建議毛竹林強制拍賣的經(jīng)營權(quán)期限控制在10至15年為宜。個案中的具體期限應(yīng)根據(jù)毛竹林的立地條件，毛竹林生長情況等因素來確定。

（二）科學(xué)評估

任何強制拍賣都必須先對拍賣的財產(chǎn)進(jìn)行評估，科學(xué)地評估才能使被拍賣的毛竹林價值得到體現(xiàn)，也能使執(zhí)行法院合理地確定被拍賣毛竹林的保留價格，從而維護(hù)當(dāng)事各方利益。當(dāng)前對毛竹林進(jìn)行評估存在如下問題：一是沒有專業(yè)的評估機構(gòu)。但并非不存在專業(yè)的評估機構(gòu)，而是歷年來沒有林權(quán)抵押不良貸款的案件，專業(yè)評估機構(gòu)都沒有在法院登記，法院系統(tǒng)中沒有登記就沒有接受委托評估的資格。二是評估方法的選擇存在問題。森林資源評估方法一般包括市場法、市場倒算法、收益現(xiàn)值法和成本法等幾種。當(dāng)前一些評估公司由于缺乏專業(yè)性，法院對毛竹林強制拍賣缺乏合理的制度，因此在毛竹林評估過程中選擇的評估方法常常五花八門。多數(shù)評估公司采用市場法進(jìn)行評估，顯然是不科學(xué)的。毛竹林強制拍賣，拍賣的是毛竹林未來一定期間的收益，評估的內(nèi)容必須和拍賣的內(nèi)容相一致，正確的評估方法應(yīng)該是“收益現(xiàn)值法”?！笆找娆F(xiàn)值法”是在估算被評估毛竹林未來預(yù)算內(nèi)逐年可獲取的純收益的基礎(chǔ)上，以一定折率計算毛竹林價值的方法。[7]這種評估方法的科學(xué)性體現(xiàn)在它不僅僅確定毛竹林的現(xiàn)有價值，而且確定了毛竹林在未來一定期間內(nèi)的收益。這和法院拍賣的標(biāo)的是一致的。

（三）合理拍賣

1.降低競拍者門檻

并非所有的強制拍賣都向任何人開放。比如，農(nóng)村集體土地性質(zhì)的房屋拍賣，就只能是該集體內(nèi)部成員才能參與競拍，集體之外的人一概拒之門外。毛竹林也同樣涉及集體土地問題，是否對參與競拍的人也要限制在集體內(nèi)部呢？對此應(yīng)持否定態(tài)度。其一，如僅限于集體內(nèi)部成員之間，不利于財產(chǎn)利益最大化，甚至可能造成流拍。其二，毛竹林拍賣與農(nóng)村房屋拍賣不同。其最大的區(qū)別在于農(nóng)村房屋拍賣的是房屋所有權(quán)，一旦拍賣成功房屋為買受人所有，這是一種完全物權(quán)，有絕對的排他性。而毛竹林拍賣，拍賣的是一定期間內(nèi)的經(jīng)營權(quán)，是用益物權(quán)，期限滿后買受人應(yīng)將毛竹林歸還原所有人。因此，毛竹林拍賣的買受人無論是誰，都不會改變林地的屬性。拋除土地屬性問題的顧慮，就應(yīng)對競拍者采取開放的態(tài)度，一切個人、組織、單位（除法律禁止外）都可以參與競拍。當(dāng)然，從方便管理、有利于林業(yè)發(fā)展、有利于林農(nóng)利益的角度出發(fā)，可以考慮在同等條件下，集體內(nèi)部成員享有優(yōu)先競買權(quán)利。

2.確保拍賣公平公正

毛竹林強制拍賣由于涉及農(nóng)民利益，因此應(yīng)充分考慮拍賣的成本和收益問題。一方面要使被拍賣的毛竹林價值最大化，一方面又要盡量減少拍賣過程中產(chǎn)生的成本。而拍賣成本的降低也意味著提高了收益。傳統(tǒng)的法院強制拍賣，一般都采用委托拍賣方式，由專業(yè)的拍賣機構(gòu)實施拍賣活動。但司法強制拍賣本應(yīng)由法院獨立完成，只有在法院不能或不能獨立完成的情況下，才可以要求拍賣機構(gòu)協(xié)助完成。[8]毛竹林強制拍賣應(yīng)由法院自行組織拍賣，以免競拍者惡意串通。在形式上除現(xiàn)場拍賣外，還可以通過網(wǎng)絡(luò)公開拍賣。要通過積極宣傳，合理組織，盡力做到受眾廣，人氣足，成本低，收益高的良好效果。

3.明確買受人權(quán)利義務(wù)

買受人從交付全部價款之日起即對所拍賣的毛竹林擁有一定期間內(nèi)的經(jīng)營權(quán)。在此期間，買受人對該毛竹林的林木擁有所有權(quán)和收益權(quán)，對該毛竹林的林地?fù)碛惺褂脵?quán)。在經(jīng)營期間內(nèi)，經(jīng)營權(quán)經(jīng)執(zhí)行法院同意，買受人可以將毛竹林經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓他人，但轉(zhuǎn)讓期限必須在拍賣的經(jīng)營權(quán)范圍之內(nèi)。在同等條件下，被執(zhí)行人應(yīng)享有優(yōu)先受讓權(quán)。

在經(jīng)營期間內(nèi)，買受人應(yīng)盡善良管理的義務(wù)，這一方面是保護(hù)被執(zhí)行人的利益，另一方面是為了促進(jìn)林業(yè)發(fā)展和維護(hù)生態(tài)環(huán)境。毛竹林和其他林木的管理有所區(qū)別，對毛竹林的管理無論是技術(shù)上還是成本上都要求更高。最重要的是買受人必須在經(jīng)營期滿后要按成熟林的標(biāo)準(zhǔn)（在面積、株數(shù)、平均胸徑等方面達(dá)到指標(biāo)要求）將毛竹林歸還被執(zhí)行人。對此法律應(yīng)賦予被執(zhí)行人異議之權(quán)，并可向法院申請調(diào)查。如買受人因未盡善良管理義務(wù)，造成被執(zhí)行人損失的應(yīng)予賠償。在實踐中，可借鑒民間做法，要求買受人在交付價款時交付一定比例的履約保證金。

五、結(jié)語

毛竹林強制拍賣制度是林權(quán)制度改革發(fā)展的必然要求。但任何制度都要在實踐中進(jìn)行檢驗。由于林權(quán)流轉(zhuǎn)市場還不成熟，特別是家庭承包的私有林權(quán)不同于集體林權(quán)，需要承擔(dān)很多社會功能，牽涉到非常復(fù)雜的社會關(guān)系，各種利益交相錯雜。因此，毛竹林強制拍賣制度還要在司法實踐中不斷改進(jìn)，不斷完善。

[1]麗水市蓮都區(qū)人民法院課題組.規(guī)范森林資產(chǎn)評估助推生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展——浙江省麗水市蓮都區(qū)人民法院關(guān)于林權(quán)抵押貸款情況的調(diào)研報告[N].人民法院報,2013-03-21.

[2]中國人民銀行華坪縣支行課題組.林權(quán)抵押貸款推進(jìn)緩慢原因分析——以華坪縣為例[J].時代金融,2012(11).

[3]高銘暄.略論司法公信力的歷史沿革與實現(xiàn)途徑[J].法學(xué)雜志,2 010(7).

[4]劉欣,楊立社.林權(quán)抵押貸款違約風(fēng)險及博弈分析[J].廣東農(nóng)業(yè)科學(xué),2011(16).

[5]溫鐵軍.我國為什么不能實行農(nóng)村土地私有化[J].紅旗文稿,2009 (2).

[6]季賽娟,彭學(xué)庫,趙雪康.毛竹林流轉(zhuǎn)經(jīng)營經(jīng)濟效益研究探討[J].中國農(nóng)業(yè)信息,2012(21).

[7]劉春華.毛竹林資產(chǎn)評估方法探討[J].安徽農(nóng)學(xué)通報,2008(13).

[8]浙江高院回應(yīng)網(wǎng)上開店組織強制拍賣質(zhì)疑[N].現(xiàn)代金報,2010-08-18.

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2013-09-26 責(zé)任編校：譚明華