西方政府“善治”理論對我國行政改革的啟示

王愛芳

（南京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京210003）

改革開放以來，中國政府針對政府機構(gòu)龐大、組織結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)力過分集中、行政效率低下等問題先后在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進行了五次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革。但由于政治、經(jīng)濟等諸多因素的制約，仍有許多問題亟待解決，如轉(zhuǎn)變政府職能、改進管理方式、推進電子政務(wù)、提高行政效率、降低行政成本等。中國與西方國家雖然有諸多差異，但在政治、經(jīng)濟、歷史、文化等方面也有許多共同點，比如在行政發(fā)展方面都面臨著改善政府績效、提高政府能力等問題。因此，我們必須加強對西方行政改革的了解，借鑒其適合中國改革發(fā)展的優(yōu)秀行政理念，特別是西方政府的善治理論，來推進和完善我國的行政改革。

一、西方政府“善治”理論及其基本要素

“善治”，英文名叫g(shù)ood government，也可譯為“良好的治理”，是西方學(xué)者和國際組織針對政府“治理失效”而提出的理論。概括說，“善治”就是促使公共利益最大化的管理過程?！吧浦巍钡谋举|(zhì)特征指它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與與公民社會的協(xié)調(diào)、互動過程的最佳狀態(tài)［1］。

著名學(xué)者俞可平曾指出：“中國治理改革的最終目標是實現(xiàn)善治?！薄吧浦巍崩碚撝饕畟€要素：一是合法性；二是法治，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等；三是透明性，指政治信息的公開性，即每一個公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息；四是責(zé)任性；五是回應(yīng)，即公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時和負責(zé)的反應(yīng)；六是有效，即管理應(yīng)當有很高的效率；七是穩(wěn)定；八是參與；九是公正；十是廉潔［2］。

從上述十大要素中可以看出，善治是政府與民間組織、公共部門與私人部門之間一種合作管理和伙伴關(guān)系，目的是為了促進社會公共利益的最大化。在實現(xiàn)社會公共利益最大化的過程中，政府不僅要轉(zhuǎn)變管理理念，還應(yīng)將相應(yīng)的理念用制度的形式加以完善和鞏固。

二、我國行政改革中存在的問題

許多年來，人們習(xí)慣于將我國的行政改革與撤并機構(gòu)、精簡人員等同起來，而事實上，行政改革不僅指結(jié)構(gòu)性的變革，還涉及到政府的治理方式及管理人員的價值觀念等方面的變革。五次行政改革使得我國政府機構(gòu)在設(shè)置上有了新的突破，但在政府的治理方式及其人員的價值觀念上，還存在著計劃時代的觀念和作風(fēng)，亟待改進。

（一）以權(quán)制人，缺乏法治理念。市場經(jīng)濟的法治原則要求國家公職人員在進行公務(wù)活動時應(yīng)遵循理性原則，按照法制的要求依法行使一些權(quán)力，但我國目前一些地方政府或其職能部門為了完成上級的任務(wù)，往往采用壓、嚇、哄、罵、打等簡單粗暴的手段。這種強制行政行為與中國官民有別的思想有著緊密的聯(lián)系。中國兩千多年的封建統(tǒng)治過程中，使得人治思想根深蒂固，社會關(guān)系的維系主要通過個人內(nèi)心信念和道德規(guī)范來約束，政策法律的執(zhí)行，不是依據(jù)法律，而是以權(quán)制人、以勢壓人。這也是導(dǎo)致現(xiàn)今中國法規(guī)體系不健全、法治觀念淡薄、法制化進程緩慢的一個主要因素。

（二）政策不透明，信息公開有待改進。政府作為社會生活大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，在社會生活和政府行政之間承擔(dān)著輸入——轉(zhuǎn)換——輸出的信息交流和轉(zhuǎn)換關(guān)系，政府通過調(diào)研、征稅等手段，從社會中獲取行政管理所需的各種信息資源，經(jīng)過局部的試運行、調(diào)整和轉(zhuǎn)換，再向社會輸出政策產(chǎn)品、指導(dǎo)文件或公共服務(wù)。但在中國，當信息從輸入進入轉(zhuǎn)換階段（即第二階段）時卻處于不透明狀態(tài)，人們對政府行政的法律政策依據(jù)、行政的法定程序以及行政結(jié)果知之甚少，只是盲目被動地接受政府的行政決定。現(xiàn)在，由于網(wǎng)絡(luò)、新聞等各種信息載體的迅速發(fā)展，信息公開化的程度得到改進，但在很多時候，面對公眾的質(zhì)疑，政府都是處于被動狀態(tài)，是迫于輿論壓力的被迫公開，沒能實現(xiàn)由被動到主動的真正轉(zhuǎn)變。

（三）回應(yīng)不及時，缺乏服務(wù)理念?！吧浦巍崩碚撝小盎貞?yīng)”的基本內(nèi)涵是指公共管理機構(gòu)及其公務(wù)人員面對公民的要求，必須作出及時、負責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文［3］110。必要時，政府機構(gòu)應(yīng)當定期、主動地向公民征詢意見、解釋公民有疑問的政策和問題。這一點與前面所提的善治理論中的“責(zé)任性”緊密相關(guān)，是“責(zé)任性”的最主要體現(xiàn)。政府在管理過程中習(xí)慣于坐在辦公室里進行上傳下達，上行下效的傳統(tǒng)管理模式，而對于民間的呼聲、普通民眾的各項要求卻往往置之不理，或者是能拖則拖。公共管理機構(gòu)中的公務(wù)人員應(yīng)深刻領(lǐng)會“立黨為公、執(zhí)政為民”的理論精神，主動征詢廣大民眾意見、定期解釋政策并不斷改進辦事方式，對與群眾利益相關(guān)的熱點和難點問題，要及時解答，主動解決，切實做到為群眾排憂解難，不斷提升樹立服務(wù)理念。

（四）管理機制不健全，效率有待提高?！案啥喔缮僖粋€樣，干好干壞一個樣”的現(xiàn)象在計劃經(jīng)濟時代普遍存在，改革開放以來，中國政府雖從各方面都在改變這種局面，但在機關(guān)單位“一杯清茶一支煙，一張報紙看半天”的現(xiàn)象仍普遍存在。政府部門和服務(wù)機構(gòu)的辦事效率普遍較低，在做到笑臉迎客的同時，卻不能快速高效地完成業(yè)務(wù)，難以讓企業(yè)和公眾滿意。這種管理效率低下的背后存在著各種原因，從根源上來看，主要是兩個方面：一方面，政府機構(gòu)設(shè)置不合理，多頭管理或是無人管理現(xiàn)象仍然存在；另一方面，干部管理監(jiān)督機制不夠健全，干部能上不能下的事實普遍存在，對干部的監(jiān)督、問責(zé)也大都流于形式。

三、“善治”理論對我國行政改革的幾點啟示

“善治”理論自20世紀90年代以來影響不斷擴大，它為眾多的國際組織及發(fā)達國家和發(fā)展中國家的官員和民眾所普遍接受并廣泛使用，正在變成國際社會學(xué)界的流行話語。比較東西方的行政改革，它們所面臨的許多問題是共同的，理論和實踐的軌跡也有許多重合之處。因此，中國政府可以從自身的國情出發(fā)，參考和借鑒西方政府的“善治”理論，在行政改革中注意從以下幾方面入手。

（一）摒棄人治觀念，牢固樹立法治理念。實行法治、保障司法獨立是善治的一項重要內(nèi)容。改革開放以來，由于確立了社會本位及企業(yè)、公民的主體地位，政府行政就從原來的強制性行政轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)性行政，從原來的強制要求管理對象按政府劃定的線路運行來實現(xiàn)政府的主觀意圖，轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)服務(wù)對象朝自我目標和這個目標和諧統(tǒng)一的方向前進。黨的十五大中明確提出了“建立社會主義法治國家”的目標，并在隨后的立法工作和司法體制改革中都體現(xiàn)了這一目標要求，使我們進一步明確必須從人治管理觀念向法治管理觀念轉(zhuǎn)變。為此，就要做到：第一，政府政策必須符合社會目的、符合公民的普遍價值偏好，任何時候政府不能把自認為好的政策強行推向社會。第二，當政府目標與企業(yè)、公民的目標有分歧時，不應(yīng)以行政力量實現(xiàn)政府目標，而應(yīng)運用經(jīng)濟杠桿，通過利益協(xié)調(diào)、引導(dǎo)縮小兩類目標的差距，并努力從中找到一個最佳聯(lián)合點，使兩者達到一致。

（二）建立陽光政府，實現(xiàn)信息公開。政治透明化是“善治”理念的主要內(nèi)容，其核心是政治信息的公開化，俗稱政務(wù)公開。政府公開行政，通過制度化的途徑向社會提供行政信息，既是市場經(jīng)濟和民主政治的必然要求，也是一個國家民主建設(shè)的重要組成部分。從實踐角度，政務(wù)公開主要體現(xiàn)在兩個層面：第一，引導(dǎo)公眾參與決策過程。廣泛吸收社會力量參與行政決策過程，通過政府——社會之間反復(fù)充分的博弈，政策將具有最大的合理性與可接受性；第二，行政執(zhí)行過程公開，即政府的辦事紀律、辦事依據(jù)、辦事程序、辦事結(jié)果公開。近年來，我國政府通過推行電子監(jiān)察系統(tǒng)、網(wǎng)上審批和電子政務(wù)平臺建設(shè)等措施，拉近了政府與普通民眾的距離。但從總體上講，各地政府推行的“政務(wù)公開”大多流于形式，把執(zhí)行性事務(wù)公開，而相關(guān)事務(wù)的辦事依據(jù)、辦事標準以及決策過程卻很少公開。顯然，這種公開行政還有待進一步深化。

（三）積極回應(yīng)，從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)。政府能否及時、準確回應(yīng)公民的要求，并提供高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是衡量“善治”程度的重要內(nèi)容。市場經(jīng)濟條件下，民眾的訴求日益多元化，對于政府行政能力、政策施行水平的質(zhì)疑也時有耳聞。各級政府的回應(yīng)能力、應(yīng)對措施，已經(jīng)成為衡量各級政府執(zhí)政水平、檢驗執(zhí)政理念的重要標桿。對政府而言，社會、企業(yè)和公民既是管理對象，又是服務(wù)對象，是政府行政環(huán)繞的中心。政府行政機關(guān)及其工作人員應(yīng)通過向公眾匯報工作、幫助公民了解法律和規(guī)章條例等途徑來順應(yīng)他們的意志、愿望實施職能活動，從而獲得公眾的認可。同時，還應(yīng)對公共決策回應(yīng)程序進行制度化規(guī)范，逐步建立和完善公共決策回應(yīng)的時間、聽政程序、決策責(zé)任、決策公示等方面的制度，以實現(xiàn)政府行政從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

（四）倡導(dǎo)低碳行政，從數(shù)量轉(zhuǎn)向效能。效能或有效性是“善治”理論的重要內(nèi)容。政府行政以公共服務(wù)為主旨，政府所提供的公共服務(wù)只有滿足了社會、企業(yè)和公民的需求，其價值才能得以實現(xiàn)。因此，政府績效評估的標準應(yīng)以服務(wù)對象的滿意程度為根本，而不能僅僅停留在數(shù)量的多少上。改革開放以后，政府在提高行政效能和效率方面取得了一定的成效：一是通過五次機構(gòu)改革，使政府的專門經(jīng)濟管理部門得到精簡，綜合管理部門得到充實和加強，機構(gòu)和人員更加精干，效率得以提高；二是實行行政審批制度改革，大幅度精簡審批事項和審批手續(xù)，規(guī)范審批行為，提高辦事效率。今后，在提高政府效能方面還應(yīng)從壓縮行政開支、規(guī)范行政收費、綠色低碳行政等方面入手，不斷降低政府運作成本，使政府成為一個廉潔和低成本運作的政府，即廉價政府。

著名學(xué)者俞可平認為，“善治”不同于我們常說的“治理”，它是國家權(quán)利向社會的回歸，是一個還政于民的過程［4］。市場經(jīng)濟條件下的中國，人們的文化水平在不斷提高，民主意識也在不斷增強，政府在行使公共權(quán)利時，必須充分考慮這些事實，不能把計劃經(jīng)濟時代甚至是封建社會中的某些官僚作風(fēng)、形式主義帶到現(xiàn)代化的社會管理中。提高行政效率、增強服務(wù)意識、強化法制觀念、及時有效地批露民眾所關(guān)注的信息是資訊發(fā)達的現(xiàn)代政府應(yīng)具備的理念。

［1］覃敏健.善治視野下的“和諧社會”建設(shè)［J］.行政論壇，2007，（1）.

［2］俞可平.善治的十個要素［J］.求知，2008，（12）.

［3］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000.

［4］彭彥.善治與我國政府廉政制度再造［J］.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報，2004，（10）.