創(chuàng)新和完善地方政府績效管理指標(biāo)體系

朱麗榮

(中共遼陽市委黨校 遼寧遼陽 111000)

地方政府既是中央政府法律、法規(guī)、決議和決定的最終實施者和貫徹執(zhí)行者，又要依法自主決定并處理僅僅關(guān)系到本地區(qū)居民利益的公共事務(wù)，代表公眾行使公共管理的權(quán)力。可以說作為公共權(quán)力部門，地方政府擁有大量的社會資源，其績效管理的成效直接關(guān)系到公共資源的使用效率，并關(guān)系社會公平。只有提高地方政府績效管理水平，才能更好的提高行政效率、降低行政成本、提高服務(wù)水平，進而提高政府的公信力。所謂地方政府績效管理是指運用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)Φ胤秸鞑块T的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評價，在此基礎(chǔ)上采取有效措施對其績效進行改善和提高[1]。

可以說，從西方政府績效管理的理念和方法引入后，我國各級地方政府都非常注重進行績效管理，以建設(shè)節(jié)約型政府、服務(wù)型政府、法治政府、效率政府和廉潔政府。但是在各級地方政府的績效管理實踐的過程中，依然存在著諸多的問題，其中績效管理指標(biāo)體系的不科學(xué)、不完善是一個突出的問題，好的評估指標(biāo)體系不僅能反映政府的業(yè)績情況，而且能通過科學(xué)的評估指標(biāo)對整個過程進行更好地控制，達到提升業(yè)績的目的，進而達到績效管理目標(biāo)。

一、地方政府績效管理指標(biāo)體系的發(fā)展

地方政府績效管理指標(biāo)體系的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段：

（一）未形成明確的政府績效管理指標(biāo)體系階段

自20世紀(jì)80年代初開始，我國各地方政府吸納了西方績效管理的思想，針對政府機構(gòu)改革面臨的問題和難點，大多數(shù)地方政府開始了一些績效管理的探索和實踐活動。但當(dāng)時的績效管理活動，剛開始試行的是機關(guān)工作人員崗位責(zé)任制，并隨著經(jīng)濟體制改革的發(fā)展，在崗位責(zé)任制的基礎(chǔ)上發(fā)展為實行多種形式的目標(biāo)管理責(zé)任制。此時的目標(biāo)管理責(zé)任制雖然也有一些相對明確的考核內(nèi)容，但主要集中在經(jīng)濟指標(biāo)的考核內(nèi)容上，使績效管理過程中比較傾向于對GDP等經(jīng)濟指標(biāo)的考核，而忽視了社會管理方面的內(nèi)容。另外，由于一些政府職能定位不是很清晰，所以目標(biāo)管理過程中提出的考核指標(biāo)相對來說是比較籠統(tǒng)的，未形成明確的地方政府績效評估指標(biāo)體系。

（二）地方政府績效管理指標(biāo)體系有了大體的方向

我國偏官方性質(zhì)的一套政府績效評估指標(biāo)體系是2004年國家人事部和人事科學(xué)研究院《中國政府績效評估研究》課題組設(shè)計的，其指標(biāo)體系由職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)3大類、33項指標(biāo)組成。職能指標(biāo)是評估體系的主體，如果整個評估體系按100分算的話，職能指標(biāo)至少占60分，影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)各占20分。影響指標(biāo)是用來測量政府管理活動對整個社會經(jīng)濟發(fā)展的成效、影響和貢獻的。潛力指標(biāo)反映的是政府內(nèi)部的管理水平[2]。學(xué)術(shù)界對此套評估指標(biāo)體系雖然有爭論，但從總體來說，這套政府績效評估指標(biāo)體系的出臺，為地方政府績效評估指標(biāo)的設(shè)計指明了方向，或者說有了較明確的參考和借鑒。

除此之外，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效管理也有了較明確的指導(dǎo)方向，1998年，中組部出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》指出，對領(lǐng)導(dǎo)班子的考核強調(diào)三個方面：思想政治建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的能力、工作實績。對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核強調(diào)四個方面：思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)、工作實績、廉潔自律，即德、能、勤、績、廉，從而使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效管理的考核有了努力的方向。

（三）各地方政府在實踐中探索完善政府績效評估指標(biāo)體系

在偏官方性質(zhì)的政府績效管理指標(biāo)體系出臺后，各級地方政府在此基礎(chǔ)上不斷實踐，豐富著地方政府績效管理指標(biāo)體系。深圳在2007年3月建成政府績效評估指標(biāo)體系，對政府職能部門的評估分為行政業(yè)績、行政效率、行政執(zhí)行力和行政成本4個方面，并設(shè)置24個評估指標(biāo)；對區(qū)政府的評估則分為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)4個方面，設(shè)置42個評估指標(biāo)，體系實現(xiàn)了對政府工作的全面監(jiān)督和客觀評價。在2009年10月，哈爾濱市政府出臺了《哈爾濱市政府績效管理條例》，規(guī)定區(qū)、縣（市）人民政府的績效評估內(nèi)容包含經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、自身建設(shè)五個方面。政府所屬工作部門的績效評估內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含行政成本、工作實績、社會效果三個方面。2010年中國政府網(wǎng)站績效評估指標(biāo)體系針對各地方門戶政府網(wǎng)站，指標(biāo)體系采用了對重點領(lǐng)域服務(wù)能力評估的思路，設(shè)置了教育、社保、就業(yè)、醫(yī)療、住房、交通、證件辦理、企業(yè)開辦服務(wù)、資質(zhì)認(rèn)定、政府信息公開等10個領(lǐng)域的評估指標(biāo)，引導(dǎo)政府網(wǎng)站強化服務(wù)百姓民生需求和企業(yè)開辦、資質(zhì)維護等辦事能力。2011年長沙市政府績效評估指標(biāo)分解為省委省政府重點工程與重點工作、為民辦實事、經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、機關(guān)效能與自身建設(shè)、市州重點工程與重點工作6個一級指標(biāo)，43個二級指標(biāo)。

除此以外，國內(nèi)學(xué)術(shù)界的專家學(xué)者也針對于此從不同的角度進行了探討和研究，如崔述強等在《中國地方政府績效評估指標(biāo)體系探討》中，參考《中國21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動綱要》提出了經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、資源與環(huán)境和行政效果四個維度，計14個基本指標(biāo)，28個指標(biāo)要素的指標(biāo)模型結(jié)構(gòu)[3]。可以說對實踐也有著很好的指導(dǎo)意義。

二、地方政府績效管理指標(biāo)體系存在的不足

通過各地方政府的探索與實踐，及學(xué)術(shù)界各專家學(xué)者的研究，我國政府績效管理指標(biāo)體系已經(jīng)向著良性的方向發(fā)展，但依然存在著一些不足。

（一）指標(biāo)體系的設(shè)計偏離了績效管理的初衷和本質(zhì)

政府績效管理的初衷和本質(zhì)是通過績效管理的過程，不僅對政府各部門的業(yè)績、成就和實際工作做出準(zhǔn)確評價，而且要在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)問題、解決問題并改進工作方面的效能。但在各地方政府績效管理實踐中，指標(biāo)體系的設(shè)計上卻未充分體現(xiàn)這個目標(biāo)，往往是將績效管理作為開展中心工作、落實上級政策的一個輔助工具?？梢哉f，在指標(biāo)體系的設(shè)計理念上已經(jīng)出現(xiàn)了一定的異化，偏離了績效管理的初衷和本質(zhì)，如很多地方政府在績效管理的指標(biāo)設(shè)計上偏重投入指標(biāo)、過程指標(biāo)、效率指標(biāo)，而忽視了產(chǎn)效指標(biāo)和成本指標(biāo)，使其績效管理的過程成了領(lǐng)導(dǎo)干部追求政績工程、面子工程的一個手段，體現(xiàn)了一種片面化、短期化和功利化。

（二）缺乏統(tǒng)一的框架，指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

目前，我國各地方政府在績效管理的實踐中，確定政府績效指標(biāo)體系的依據(jù)主要有兩個，一是依據(jù)十七大報告胡總書記所確定的政府的主要職能：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)；二是依據(jù)國家“十二五”規(guī)劃及各地方政府的戰(zhàn)略規(guī)劃與工作部署。雖然主要依據(jù)大體一致，但指標(biāo)體系卻千差萬別[4]，缺乏統(tǒng)一的框架，使各地方政府績效管理指標(biāo)體系的設(shè)計過程中，過多考慮上級政府的工作任務(wù)和本地區(qū)的工作重點，如有的地方政府過于偏重經(jīng)濟指標(biāo)，有的過于偏重量化指標(biāo)，未充分體現(xiàn)系統(tǒng)性與規(guī)范性原則[5]。另外，缺乏統(tǒng)一的框架，也會導(dǎo)致隨意更改績效指標(biāo)的現(xiàn)象，而且各地績效指標(biāo)體系差異太大，也不利于相互間的交流和借鑒。

（三）設(shè)計主體過于單一，缺乏公眾參與

目前各地方政府績效管理還處于探索的階段，指標(biāo)體系設(shè)計上還主要由上級部門單方面來確定，即使偶爾有一些地方政府為了使指標(biāo)體系的設(shè)計更科學(xué)，而尋求第三方專業(yè)研究機構(gòu)的幫助，最后也由于職能劃分不明確或一些現(xiàn)實原因而不得不草草收場。上級部門單方向來設(shè)計指標(biāo)體系，會導(dǎo)致被考核部門唯上級部門 “馬首示瞻”，上級部門重視什么、關(guān)注什么問題，就把重點放在哪里，使績效管理流于形式。設(shè)計主體過于單一，缺乏公眾參與，很難保證績效管理指標(biāo)的科學(xué)性、合理性，會不同程度的損害公眾的利益，影響被考核部門的工作積極性。

（四）指標(biāo)體系日趨復(fù)雜化，不斷追求全面和量化

隨著各地方政府績效管理實踐的不斷推進，地方政府績效指標(biāo)體系不斷豐富和完善，已經(jīng)從最初的較少的幾個績效評估指標(biāo)發(fā)展到形成了體現(xiàn)地方特色的績效管理指標(biāo)體系，有的地方政府評估指標(biāo)已經(jīng)達到了幾十個甚至上百個，指標(biāo)體系日趨復(fù)雜化、全面化。指標(biāo)體系的不斷豐富是一個好的發(fā)展方向，但指標(biāo)設(shè)置過多，不僅會增加行政成本，而且會使被評估單位無所適從，找不到方向和重點。另外，指標(biāo)體系的形成過程中，很多地方政府更偏向于制定量化指標(biāo)，人為設(shè)置優(yōu)秀指標(biāo)，過度強調(diào)一票否決，造成了注重具體，忽視全局；注重引進，忽視實際；注重個人，忽視集體的現(xiàn)象，使績效管理指標(biāo)趨于數(shù)量化、絕對化、全面化、部門化、理想化。

三、地方政府績效管理指標(biāo)體系的完善與創(chuàng)新

針對地方政府績效管理指標(biāo)體系存在的不足，建議從以下幾個方面進行完善和創(chuàng)新：

（一）樹立科學(xué)的績效管理理念，確定合理的地方政府績效管理目標(biāo)

地方政府績效管理最重要的涵義有五個方面構(gòu)成：經(jīng)濟、效率、效益、效果和公正[6]。政府績效管理指標(biāo)體系的設(shè)計，必須要圍繞這五個方面展開。理念決定方向，只有樹立了科學(xué)的績效管理理念，才能確定合理的地方政府績效管理目標(biāo)，進而制定出科學(xué)、合理、可行的政府績效管理指標(biāo)體系。目前，經(jīng)濟和效率方面的指標(biāo)，各地方政府可以說比較關(guān)注，而效益、效果和公正方面雖有體現(xiàn)卻不全面。在以后的績效管理過程中，還要繼續(xù)倡導(dǎo)正確的績效管理理念，使理念先行，不斷完善和創(chuàng)新地方政府績效管理指標(biāo)體系。

（二）對地方政府分類的基礎(chǔ)上，設(shè)計基本的績效管理指標(biāo)體系框架

我國是一個發(fā)展很不平衡的國家，各個地區(qū)有著不同的資源和環(huán)境，鑒于各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r設(shè)計一些反映本地區(qū)個性特色的指標(biāo)是必要的，也是可行的。但是為了更好的把握政府績效管理的本質(zhì)，改變績效管理僅成為地方政府推進工作工具的現(xiàn)狀，可以對地方政府依職能進行分類，在分類的基礎(chǔ)上對各類地方政府設(shè)計基本的績效管理指標(biāo)體系框架。我們可以借鑒武漢市績效管理的做法，根據(jù)法定職能和工作性質(zhì)，對被考核單位重新分類，即把被考核的地方政府部門分為執(zhí)法監(jiān)督類、經(jīng)濟發(fā)展類、社會事業(yè)類、城市管理類和綜合服務(wù)類，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計基本的績效管理指標(biāo)體系框架。當(dāng)然，從中央政府到各級地方政府不可能建立起完全統(tǒng)一的績效管理指標(biāo)體系，但是基于分類基礎(chǔ)上的指標(biāo)體系框架的設(shè)計，不僅防止地方政府在績效管理過程偏離方向，也能使各地的實踐成果進行更好的交流借鑒。

（三）加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，為指標(biāo)體系的完善提供依據(jù)

改革開放30多年以來，我國政府一直在進行管理體制改革，努力轉(zhuǎn)變政府職能。雖然十七大的時候，胡總書記明確指出未來政府的主要職能定位在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，但不可否認(rèn)，由于社會主義市場經(jīng)濟體制尚在完善之中，因部分地方政府職能不明確而導(dǎo)致的越位、缺位、錯位問題還比較突出，有的地方政府部門仍然包攬不少應(yīng)該交給市場、企業(yè)、公眾自身來解決的事務(wù)，進而影響了政府績效管理指標(biāo)的科學(xué)性和合理性。所以要加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，以政府職能的科學(xué)界定的前提，為指標(biāo)體系的完善提供依據(jù)，切實把政府工作的重點轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)上來，做政府該做的事。

（四）多方聯(lián)動，吸納公眾參與

政府績效管理指標(biāo)體系的出臺，不應(yīng)僅由上級部門來制定，還應(yīng)當(dāng)充分吸納被考核對象的意見和建議，這樣不僅使評估指標(biāo)的設(shè)計落到實處，也能使設(shè)計的評估指標(biāo)更具有可行性和激勵性。另外在設(shè)計過程中，還要充分吸納公眾的意見，因為政府績效管理的目的，就是最大限度的為公眾提供他們所想、所需的公共服務(wù)，所以指標(biāo)設(shè)計時必須要考慮公眾的動態(tài)需求。只有這樣，才能避免由于錯誤的政績觀帶來的唯上不唯下的現(xiàn)象，也只有這樣，才能充分發(fā)揮政府績效管理的作用，真正在管理的過程中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，提高政府工作的效能。

[1]陳初.國內(nèi)外地方政府績效管理比較研究[J].佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院學(xué)報 （社會科學(xué)版），2008（1）.

[2]包國憲，曹西安.我國地方政府績效評價的回顧與模式分析[J].蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007（1）.

[3]崔述強，王紅，崔萍等.中國地方政府績效評估指標(biāo)體系探討[J].統(tǒng)計研究，2006（3）.

[4]岳穎.政府績效指標(biāo)體系設(shè)計中的主要特點及存在問題[J].決策參考，2009（4）.

[5]吳建南，章磊，李貴寧.地方政府績效指標(biāo)設(shè)計框架及其核心指標(biāo)體系構(gòu)建 [J].公共管理，2009（11）.

[6]趙輝.我國政府績效評估中績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置中存在的問題與對策[J].太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2008（6）.