對(duì)流浪兒童的監(jiān)護(hù)法律責(zé)任之探討

邱思萍

（福建師范大學(xué)法學(xué)院 福建福州 350007）

2012年11月16日，貴州畢節(jié)五名男孩因在垃圾箱里相聚取暖致死。這現(xiàn)代版《賣火柴的小女孩》的悲劇帶來(lái)了強(qiáng)大震撼力，引起了輿論的強(qiáng)烈關(guān)注。在輿論的強(qiáng)大問責(zé)下，當(dāng)?shù)氐?名官員也因此被免職，被網(wǎng)友們戲稱躺著也中槍。每每有關(guān)流浪兒童事件的曝光，輿論都會(huì)劍指社會(huì)救助制度，不斷指責(zé)該制度的滿目瘡痍，千瘡百孔。當(dāng)然，目前我國(guó)社會(huì)救助制度對(duì)流浪兒童的救助保護(hù)存在立法缺陷，很多學(xué)者也提出了諸多完善的建議。筆者認(rèn)為研究我國(guó)流浪兒童救助保護(hù)法律問題的一個(gè)最重要方面是明確對(duì)流浪兒童的監(jiān)護(hù)法律責(zé)任。

一、現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度的立法缺陷

雖然我國(guó)的《民法通則》、《婚姻家庭法》、《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》等法律都從不同的方面對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)制度作了規(guī)定。然而，父母以及其他監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)不利或監(jiān)護(hù)失職是造成未成年人外出流浪的一個(gè)最主要原因。可見我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度的缺陷不僅是引發(fā)流浪兒童大量出現(xiàn)的直接原因，也是出現(xiàn)兒童反復(fù)流浪和回歸安置難的主要原因。

（一）監(jiān)護(hù)人主體確定形同虛設(shè)

《民法通則》明確未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人，只有出現(xiàn)未成年人父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力的情況下，由祖父母、外祖父母、成年兄姐、關(guān)系密切的其他親屬或朋友作監(jiān)護(hù)人。由于我國(guó)法律關(guān)于監(jiān)護(hù)能力的規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單化和缺乏實(shí)踐性，因此實(shí)踐中雖然對(duì)流浪兒童確定了其法定監(jiān)護(hù)人或其他監(jiān)護(hù)人，但是其監(jiān)護(hù)人由于身體健康狀況、經(jīng)濟(jì)條件以及與被監(jiān)護(hù)人在生活上的聯(lián)系狀況等客觀因素并無(wú)法真正履行對(duì)流浪兒童的監(jiān)護(hù)義務(wù)。即使在確定監(jiān)護(hù)人之后，也并不意味著流浪兒童問題的徹底解決?！睹穹ㄍ▌t》還規(guī)定在沒有自然人充當(dāng)監(jiān)護(hù)人的情況下，由未成年人父母所在單位、居（村）委會(huì)或民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。事實(shí)上，由單位、村（居）委會(huì)或民政部門充當(dāng)監(jiān)護(hù)人是形同虛設(shè)的規(guī)定，客觀上很難也無(wú)法真正履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，往往成為各監(jiān)護(hù)主體之間推諉扯皮和逃避責(zé)任的借口。

（二）監(jiān)護(hù)人法定義務(wù)過(guò)于概括

《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國(guó)民法通則)若干問題的意見》和《預(yù)防未成年人犯罪法》這些法律和司法解釋對(duì)監(jiān)護(hù)人的法定義務(wù)都做出了很明確的規(guī)定，但過(guò)于概括，缺乏具體詳細(xì)的規(guī)定。如監(jiān)護(hù)人應(yīng)依法照顧被監(jiān)護(hù)人的生活，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的身體健康，對(duì)被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行管理和教育。監(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)人如何進(jìn)行“照顧”？具體有哪些體現(xiàn)？ “管理”到什么程度？進(jìn)行哪些“教育”？再如父母或者其他監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人不得放任不管，不得放棄監(jiān)護(hù)職責(zé)，不得讓不滿16周歲的未成年人脫離監(jiān)護(hù)人單獨(dú)居往?！胺湃尾还堋敝饕心男┚唧w表現(xiàn)？什么狀態(tài)應(yīng)認(rèn)定“脫離”情形 ？諸多法定義務(wù)都沒有具體詳細(xì)的規(guī)定。眾所周知，流浪兒童的出現(xiàn)往往是因?yàn)楸O(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)人疏于管理和教育，缺少必要的溝通和交流，從而導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人寧可外出流浪。

（三）委托監(jiān)護(hù)制度缺乏操作性

我國(guó)《未成年人保護(hù)法》第16條雖然規(guī)定了當(dāng)父母因外出務(wù)工或者其他原因無(wú)法履行對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)。但是委托監(jiān)護(hù)人必須具備的法定監(jiān)護(hù)條件不明確，委托給其他成年人行使的監(jiān)護(hù)職責(zé)范圍不明確；委托監(jiān)護(hù)人需要承擔(dān)的法定義務(wù)不明確；委托監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督制約機(jī)制不明確等等諸多不明確性，導(dǎo)致委托監(jiān)護(hù)制度缺乏操作性。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示“留守兒童”已經(jīng)成為流浪兒童的主要組成部分，“留守兒童”這特殊的群體大多是由于缺失家庭和社會(huì)的關(guān)愛，寧可外出流浪，甚至是反復(fù)流浪。目前我國(guó)委托監(jiān)護(hù)制度對(duì)委托監(jiān)護(hù)如此簡(jiǎn)單地規(guī)定，亟需立法進(jìn)一步給予具體明確和規(guī)范。

（四）監(jiān)護(hù)人法律責(zé)任落實(shí)難

我國(guó)《民法通則》和《貫徹執(zhí)行(民法通則)的意見》規(guī)定監(jiān)護(hù)人如果侵犯了被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益，可以以民事侵權(quán)為由向人民法院起訴，也規(guī)定了當(dāng)監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，其他有監(jiān)護(hù)資格的人可以向人民法院起訴變更或撤銷監(jiān)護(hù)人以保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益。但是由于家庭的隱私性，監(jiān)護(hù)人以什么樣的方式和方法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)？是否出現(xiàn)家庭暴力？家庭以外的人很難知情，即使知情也很難真正為被監(jiān)護(hù)人維權(quán)。《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定當(dāng)監(jiān)護(hù)人不履行法定監(jiān)護(hù)義務(wù)的法律責(zé)任多是，勸解、訓(xùn)誡、制止、責(zé)令當(dāng)事人改正或極其輕微的行政處罰，沒有嚴(yán)厲的懲戒措施，缺乏法律的威懾力。真是由于缺乏對(duì)監(jiān)護(hù)人行使監(jiān)護(hù)職責(zé)的有效監(jiān)督和監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不利或監(jiān)護(hù)失職承擔(dān)無(wú)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的法律責(zé)任，所以出現(xiàn)一些未成年人因?yàn)楸槐O(jiān)護(hù)人遺棄、虐待而被迫外出流浪甚至反復(fù)流浪。

二、流浪兒童的監(jiān)護(hù)責(zé)任主體辨析

不容置疑，流浪兒童問題的根源在于家庭，未成年人脫離監(jiān)護(hù)，流落街頭，父母以及其他監(jiān)護(hù)人有著不可推卸的法律責(zé)任。但是對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的流浪兒童問題則是國(guó)家的主要責(zé)任，因此，從法律上明確監(jiān)護(hù)責(zé)任主體是從源頭上解決流浪兒童問題的關(guān)鍵。

（一）父母和其他監(jiān)護(hù)人

流浪兒童屬于未成年人是無(wú)民事行為能力人和限制民事行為能力人，我國(guó)現(xiàn)行 《民法通則》、《婚姻家庭法》、《未成年人保護(hù)法》等相關(guān)法律已經(jīng)明確了未成年人的法定監(jiān)護(hù)人和其他監(jiān)護(hù)人。因此，父母或其他監(jiān)護(hù)人在預(yù)防兒童流浪、積極主動(dòng)尋找流浪兒童以及對(duì)回歸家庭的流浪兒童的繼續(xù)監(jiān)護(hù)等方面作為監(jiān)護(hù)人有著不可推卸的法律責(zé)任。

（二）國(guó)家

國(guó)家成為監(jiān)護(hù)人來(lái)自于一句古老的法律格言“國(guó)家是一切的保護(hù)者”。英國(guó)13世紀(jì)出現(xiàn)到15世紀(jì)后期行程的衡平法理論也認(rèn)為“國(guó)家是少年兒童的最高監(jiān)護(hù)人，而不是懲辦官吏”。[2]我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)制度是以家庭監(jiān)護(hù)為中心，但是由于有關(guān)民事監(jiān)護(hù)制度的立法缺陷，現(xiàn)行的監(jiān)管制度在預(yù)防和處理流浪兒童的法律問題上發(fā)揮的作用極其有限。在家庭監(jiān)護(hù)缺失的情況下，國(guó)家未能及時(shí)采取有效措施給予救助和監(jiān)護(hù)也是導(dǎo)致未成年人外出流浪的重要原因之一?！安辉谟H權(quán)下的未成年子女應(yīng)如何教育、保護(hù)，無(wú)民事行為能力人或限制民事行為能力人的民事活動(dòng)代理等等問題的出現(xiàn)，對(duì)法律調(diào)整的依賴性日益突出。國(guó)家權(quán)力的介入已成為必要。國(guó)家公權(quán)日益深入地介入到家庭內(nèi)部關(guān)系中?！盵3]因此，未成年人的監(jiān)護(hù)問題已經(jīng)不再是純粹的家庭內(nèi)部事務(wù)，我國(guó)應(yīng)該通過(guò)立法對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)確立一種適度干預(yù)理念。國(guó)家公權(quán)的適度介入不僅僅是構(gòu)建保護(hù)流浪兒童安全網(wǎng)的最后一道防線，也是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的必然要求。“畢節(jié)事件”中地方官員被問責(zé)也就體現(xiàn)了國(guó)家作為監(jiān)護(hù)人有著不可推卸的法律責(zé)任。

三、完善流浪兒童的監(jiān)護(hù)法律責(zé)任

縱上所述，流浪兒童問題歸根到底就是一個(gè)法律問題，單從法律上明確監(jiān)護(hù)責(zé)任主體遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要從源頭上解決流浪兒童問題的關(guān)鍵還在于明確并落實(shí)監(jiān)護(hù)人法律責(zé)任。只有通過(guò)法律責(zé)任來(lái)制約制裁監(jiān)護(hù)人，才能督促監(jiān)護(hù)人依法履行監(jiān)護(hù)義務(wù)。筆者認(rèn)為應(yīng)從家庭監(jiān)護(hù)和國(guó)家監(jiān)護(hù)兩個(gè)層面上完善監(jiān)護(hù)法律責(zé)任。

（一）家庭監(jiān)護(hù)

如上所述，我國(guó)有關(guān)家庭監(jiān)護(hù)法律制度存在缺陷，應(yīng)該進(jìn)一步完善。首先，明確規(guī)范監(jiān)護(hù)人的范圍。建議《民法通則》以及相關(guān)法律取消由單位、村（居）委會(huì)或民政部門可以作為監(jiān)護(hù)人的規(guī)定，從而避免監(jiān)護(hù)缺位和互相推諉的問題出現(xiàn)。筆者也認(rèn)可應(yīng)該將認(rèn)定和衡量監(jiān)護(hù)人能力的標(biāo)準(zhǔn)具體細(xì)化，同時(shí)明確擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的近親屬的范圍和順序，進(jìn)一步具體規(guī)定不同順序監(jiān)護(hù)人之間轉(zhuǎn)換的條件和程序。[4]

其次，細(xì)化監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)。將現(xiàn)行有關(guān)監(jiān)護(hù)義務(wù)的概括性法律法規(guī)結(jié)合司法實(shí)踐以列舉的形式加于具體細(xì)化，同時(shí)，依據(jù)權(quán)利和義務(wù)一致性原則，在確定監(jiān)護(hù)人義務(wù)的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的賦予監(jiān)護(hù)人權(quán)利，如對(duì)支出費(fèi)用求償權(quán)、報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)和受監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)等以調(diào)動(dòng)監(jiān)護(hù)人的積極性。

再次，建立完善的監(jiān)護(hù)委托制度。建議明確監(jiān)護(hù)委托的法定情形；具體規(guī)定受委托監(jiān)護(hù)人必須具備的形式要件和實(shí)質(zhì)要件；明確委托監(jiān)護(hù)人的權(quán)利和義務(wù)，建立委托監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制和失職的責(zé)任追究機(jī)制等。

最后，強(qiáng)化監(jiān)護(hù)人不正當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的法律責(zé)任。建議在現(xiàn)有的處罰方式中增加較為嚴(yán)厲的懲戒措施如行政拘留。把監(jiān)護(hù)不利或失職應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任的情形也加于詳細(xì)規(guī)定，體現(xiàn)法律的威懾力，督促監(jiān)護(hù)人依法履行監(jiān)護(hù)責(zé)任。

（二）國(guó)家監(jiān)護(hù)

有效解決流浪兒童問題是一個(gè)系統(tǒng)工作，我國(guó)在完善家庭監(jiān)護(hù)立法的同時(shí)更應(yīng)注重國(guó)家監(jiān)護(hù)立法。國(guó)家監(jiān)護(hù)義務(wù)一般包括三個(gè)方面：法定情況下國(guó)家直接或代為監(jiān)護(hù)義務(wù)；國(guó)家的監(jiān)護(hù)監(jiān)督義務(wù)和承擔(dān)“監(jiān)護(hù)權(quán)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”后的監(jiān)護(hù)義務(wù)。[5]

對(duì)于流浪兒童的國(guó)家干預(yù)而言，流浪兒童權(quán)益保護(hù)是最重要內(nèi)容，要保障流浪兒童的基本權(quán)利，對(duì)他們進(jìn)行保護(hù)和教育，提高、改善他們的生存狀況和生活水平，達(dá)到社會(huì)安定的目的。[6]首先設(shè)立專門的國(guó)家監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，履行國(guó)家監(jiān)護(hù)職責(zé)。如上所述，我國(guó)目前履行國(guó)家監(jiān)護(hù)職責(zé)的是村（居）民委員會(huì)、監(jiān)護(hù)人的單位以及民政部門，形同虛設(shè)，互相推諉責(zé)任。因此，應(yīng)該取消上述部門擔(dān)任國(guó)家監(jiān)護(hù)人的資格，由民政部設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)履行國(guó)家監(jiān)護(hù)職責(zé)，監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)委托具有監(jiān)護(hù)能力的政府或民間組織進(jìn)行監(jiān)護(hù)，并給予經(jīng)濟(jì)和政策上的扶持。

其次，設(shè)立專門的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)，履行監(jiān)護(hù)監(jiān)督義務(wù)。流浪兒童問題出現(xiàn)重要的原因之一缺乏有效的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，無(wú)法督促監(jiān)護(hù)人更好的履行監(jiān)護(hù)法定職責(zé)。我國(guó)目前只有最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)民法通則》若干問題的意見（試行）第20條的規(guī)定對(duì)公權(quán)力監(jiān)督監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)做了概括性的規(guī)定，我國(guó)應(yīng)對(duì)專職監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)立、職權(quán)、職責(zé)和監(jiān)督機(jī)制做出具體規(guī)定，通過(guò)有效的立法形成健全的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。筆者建議應(yīng)由國(guó)家監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)選聘專門的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人進(jìn)行監(jiān)督。鑒于我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，由被監(jiān)護(hù)人所在地村（居）民委員會(huì)擔(dān)任監(jiān)督人，承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督職能。一旦發(fā)現(xiàn)一些嚴(yán)重侵害被監(jiān)護(hù)人利益的行為，有權(quán)要求監(jiān)護(hù)人改正，必要時(shí)可向國(guó)家監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)舉報(bào)或向法院起訴由法院撤銷其監(jiān)護(hù)資格并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

最后，制定流浪兒童的救助制度，保障其基本權(quán)利。流浪兒童問題是客觀存在的社會(huì)問題，民法、行政法和刑法在治理流浪兒童問題的作用是有限性，社會(huì)保障法則是治理流浪兒童問題的重點(diǎn)和核心，“流浪兒童是社會(huì)的棄兒，應(yīng)該得到特殊保護(hù)并保障福利優(yōu)先”[7]對(duì)流浪兒童的救助和監(jiān)護(hù)是國(guó)家應(yīng)當(dāng)履行的監(jiān)護(hù)職責(zé)。我國(guó)應(yīng)盡快制定和實(shí)施以保障流浪兒童基本權(quán)利為核心的《流浪兒童救助管理?xiàng)l例》等相關(guān)的兒童福利條例，進(jìn)一步明確救助管理的機(jī)構(gòu)、方式、職責(zé)和法律責(zé)任，為加強(qiáng)流浪兒童的救助保護(hù)工作提供專門的法律依據(jù)。

[1]肖建國(guó).中國(guó)少年法概論[M].徐州：中國(guó)礦業(yè)大學(xué)出版社，1993：125.

[2]楊大文.親屬法[M].北京：法律出版社，2003：266.

[3]于曉輝.流浪兒童救助保護(hù)法律問題研究（碩士學(xué)位論文）[D].石家莊：河北師范大學(xué)，2008：29.

[4]錢小萍.論國(guó)家對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)[J].法學(xué)雜志，2011（1）.

[5]鐘鋼，李小玲.流浪兒童之法律保護(hù)[J].公民與法，2011（3）：15.

[6]李遵英等.救助保護(hù)流浪兒童國(guó)際研討會(huì)論文集[M].石家莊：河北教育出版社，2004：49.