我國(guó)人民代表大會(huì)實(shí)施“精英吸納”戰(zhàn)略的若干思考

劉 茜，周曉虎

(1.太原科技大學(xué)，山西 太原 030024;2.山西省人大常委會(huì)，山西 太原 030027)

一、精英吸納理論

“精英吸納”又稱為“行政吸納政治”，是指這樣一個(gè)過程:在這個(gè)過程中政府把社會(huì)中精英或精英集團(tuán)所代表的政治力量，吸引進(jìn)入行政決策結(jié)構(gòu)而獲得某一層次的“精英整合”。此過程賦予了政治權(quán)力以合法性，從而，一個(gè)松弛的、但整合的政治社會(huì)得以建立起來［1］。

有學(xué)者將“精英吸納”或“行政吸納政治”定義為，由行政系統(tǒng)承擔(dān)政治功能，從而抑制并消除非經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)大眾的政治意識(shí)和參與行動(dòng)。其有三層含義:權(quán)威政府或政治精英壟斷一切政治決策;最大程度滿足包括經(jīng)濟(jì)精英和知識(shí)精英在內(nèi)的其他社會(huì)精英的經(jīng)濟(jì)利益或需求;通過“諮詢”等方式安撫或平息非精英大眾的不滿和反抗［2］。

換句話說，“行政吸納政治”中的“行政”指政府的行政決策和執(zhí)行機(jī)關(guān);“政治”則是指大眾精英的民主參與。即將社會(huì)中各行業(yè)的精英吸納到政府的決策或行政機(jī)關(guān)中去，達(dá)到政治民主參與。

最早提出這一理論觀點(diǎn)的是香港社會(huì)學(xué)家金耀基先生。他所特指的是香港殖民政府在沒有民選官的情況下，通過吸納社會(huì)精英進(jìn)入決策結(jié)構(gòu)從而獲得某種程度上的政治整合的一種政治治理模式。

對(duì)于精英的界定，不同學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層研究課題組”根據(jù)“對(duì)組織資源(政治資源)、經(jīng)濟(jì)資源、文化資源的占有情況”，把中國(guó)人分為十大社會(huì)階層。分別是:國(guó)家與社會(huì)管理者階層(擁有組織資源)、經(jīng)理人員階層(擁有文化資源或組織資源)、私營(yíng)企業(yè)主階層(擁有經(jīng)濟(jì)資源)、專業(yè)技術(shù)人員階層(擁有文化資源)、辦事人員階層(擁有少量文化資源或組織資源)、個(gè)體工商戶階層(擁有少量經(jīng)濟(jì)資源)、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層(擁有很少量的三種資源)、產(chǎn)業(yè)工人階層(擁有很少量的三種資源)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層(擁有很少量的三種資源)、城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層(基本沒有三種資源)。該課題組指出，“現(xiàn)代社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)階層應(yīng)是:國(guó)家與社會(huì)管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營(yíng)企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層”［3］。本文中所指的“精英”則具體指這部分“擁有文化資源或組織資源的經(jīng)理人員階層、擁有經(jīng)濟(jì)資源的私營(yíng)企業(yè)主階層、擁有文化資源的專業(yè)技術(shù)人員階層”。即人民代表大會(huì)在“精英吸納”或“行政吸納政治”戰(zhàn)略中的吸納對(duì)象。

二、我國(guó)人民代表大會(huì)在“精英吸納”戰(zhàn)略下發(fā)揮的正負(fù)效應(yīng)

2001年，江澤民在“七一”講話中指出:“改革開放以來，我國(guó)的社會(huì)階層構(gòu)成發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了民營(yíng)科技企業(yè)人員和技術(shù)人員，受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶和私營(yíng)企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會(huì)階層。對(duì)為祖國(guó)富強(qiáng)貢獻(xiàn)力量的社會(huì)各階層人們都要團(tuán)結(jié)，對(duì)他們的創(chuàng)業(yè)精神都要鼓勵(lì)，對(duì)他們的合法權(quán)益都要保護(hù)，對(duì)他們中的優(yōu)秀分子都要表彰，努力形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的局面。”［4］這就為我國(guó)人民代表大會(huì)實(shí)行“精英吸納”做出了方向性指導(dǎo)，被認(rèn)為是該戰(zhàn)略的依據(jù)。即經(jīng)濟(jì)精英、知識(shí)精英等社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體應(yīng)該也必須進(jìn)入到我國(guó)的政治體制中，參與我國(guó)的各項(xiàng)政治活動(dòng)。

(一)“精英吸納”戰(zhàn)略對(duì)克服人大代表行政化傾向有利

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，《憲法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，人民代表大會(huì)制度在我國(guó)的政治生活中起到極其重要的作用。

各級(jí)人民代表大會(huì)在對(duì)代表名額進(jìn)行分配時(shí)就將人大代表所代表的地區(qū)、行業(yè)和職業(yè)考慮在其中，從而涉及到社會(huì)的各個(gè)地區(qū)、各個(gè)行業(yè)、各個(gè)階層利益，是政治民主化在最高權(quán)力機(jī)關(guān)中最為典型的體現(xiàn)方式之一。但是，在我國(guó)人大的實(shí)際運(yùn)行中，人大代表身份及數(shù)量在均衡性上出現(xiàn)了一定程度的問題，例如代表的行政化傾向。以全國(guó)人民代表大會(huì)為例，在第九、十屆全國(guó)人民代表大會(huì)中，行政官員名額分別為988名、968名，約占到代表總數(shù)的1/3;行政官員占全國(guó)人口數(shù)的比例不到1‰，而在全國(guó)人大代表中的比例則高達(dá)33%左右。在分配全國(guó)人大代表名額時(shí)，黨政干部進(jìn)入全國(guó)人民代表大會(huì)的比例偏高。

由于行政官員代表基本上都處于各自領(lǐng)域的第一線，對(duì)社會(huì)存在的問題了解比較全面，一定程度上起到了提高全國(guó)人民代表大會(huì)工作質(zhì)量的作用。體現(xiàn)出合理性的一面。

但從另一個(gè)層面分析，由于行政官員代表受其工作性質(zhì)、身份地位等各種因素影響，所代表的多為“官方意志”，很可能會(huì)降低人民代表大會(huì)代表廣大人民群眾的有效性;同時(shí)，行政官員是國(guó)家政策法規(guī)的執(zhí)行主體，是人民代表大會(huì)的監(jiān)督對(duì)象，執(zhí)行者與監(jiān)督對(duì)象進(jìn)入到人民代表大會(huì)中恰恰又充當(dāng)立法主體和監(jiān)督主體，明顯是違背憲法精神與國(guó)家管理原則的。

無論從人民代表大會(huì)的制度建設(shè)上看，還是從人民代表大會(huì)發(fā)揮立法、監(jiān)督的作用上看，人大代表行政官員化都不利于我國(guó)政治民主的建設(shè)與發(fā)展，甚至起到了阻礙作用。難怪以實(shí)名制公布各級(jí)政府官員收入的提議多年來始終被人大否決，難點(diǎn)就在這里。因此，在現(xiàn)行的人民代表大會(huì)制度中，官員代表名額的比例，在某種程度上有悖憲法的精神和《代表法》的規(guī)定，也有悖于人民代表是人民意志的表達(dá)者的初衷。

針對(duì)人大代表行政官員化傾向的問題，胡錦濤在黨的十八大報(bào)告中指出:“人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。要善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例?！保?］

因此，從健全和完善國(guó)家的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度入手，直接推進(jìn)國(guó)家政治生活的民主化，是一種從體制內(nèi)尋求我國(guó)民主化切入口的路徑選擇?！敖∪晟迫嗣翊泶髸?huì)制度，是建設(shè)高度社會(huì)主義民主的根本途徑?！保?］“精英吸納”或“行政吸納政治”戰(zhàn)略，有利于克服人大代表行政化傾向，可以說是一種健全和完善人民代表大會(huì)代表制度的途徑和思路之一。

(二)“精英吸納”戰(zhàn)略可促進(jìn)我國(guó)法律法規(guī)的科學(xué)化

人大代表作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，一般都經(jīng)過了組織的推薦和政治的把關(guān)，基本具備了作為人大代表所需要的政治素質(zhì)、文化素質(zhì)、能力素質(zhì)、道德素質(zhì)等基本條件。但是，由于現(xiàn)實(shí)中的某些因素制約，使得一些人大代表個(gè)體素質(zhì)不高、行權(quán)履職意識(shí)淡薄，不能適應(yīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作需要，從而影響了代表作用的發(fā)揮，也導(dǎo)致了我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)法律法規(guī)的制定缺乏專業(yè)化、科學(xué)化。

人大代表是政策制定中的主體，直接參與國(guó)家法律法規(guī)的制定、實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)控，能夠?qū)ι鐣?huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配。私營(yíng)企業(yè)主、國(guó)有企業(yè)高管、高等院校、科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者等這些處于我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)階層頂層的精英，由于其接觸范圍廣、掌握信息多，具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)和專長(zhǎng)，在制定諸如環(huán)境保護(hù)、交通、通訊等國(guó)家許多法律法規(guī)時(shí)，各行業(yè)精英存在天然優(yōu)勢(shì)。在此政治過程中，這些精英代表在代表自身階層的同時(shí)彌補(bǔ)了直接決策者的職責(zé)與實(shí)際能力之間的差距。因此，將各行業(yè)的精英吸納到人民代表大會(huì)中來，通過依靠他們的文化素質(zhì)及對(duì)各行業(yè)專業(yè)知識(shí)的深入了解，可以有效規(guī)避大量由于代表素質(zhì)本身所帶來的決策失誤，是國(guó)家法律法規(guī)科學(xué)化的有力保障。

(三)“精英吸納”戰(zhàn)略加劇了對(duì)非精英階層的忽視

“精英吸納”戰(zhàn)略的實(shí)施，使精英在人民代表大會(huì)中代表比例增大。相對(duì)來說，使擁有少量文化資源或組織資源的辦事人員階層、擁有少量經(jīng)濟(jì)資源的個(gè)體工商戶階層、擁有很少量的三種資源的商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層、擁有很少量的三種資源的產(chǎn)業(yè)工人階層、擁有很少量的三種資源的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、尤其是基本沒有三種資源的城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層代表人數(shù)的比例下降。即便在代表數(shù)量上沒有下降的情況下，由于精英階層的大量介入，勢(shì)必導(dǎo)致非精英群體的地位及表達(dá)效果的下降。因?yàn)槊總€(gè)階層都會(huì)自覺不自覺地站在本階層的利益和立場(chǎng)上考慮并進(jìn)行意志表達(dá)。在人民代表大會(huì)中，代表的數(shù)量和比例數(shù)很容易直接作用于國(guó)家立法過程，直接輸出代表不同階層的利益結(jié)果。例如，近年來在事業(yè)單位退休制度改革中，提出與社會(huì)保險(xiǎn)接軌的政策思路。但是由于人大代表團(tuán)中知識(shí)精英代表(高校、科研單位的專家、教授)的質(zhì)疑與反對(duì)，至今這一政策思路仍處在舉步維艱的推進(jìn)過程中。

人民代表大會(huì)的“精英吸納”戰(zhàn)略僅僅吸納了經(jīng)理人員階層、私營(yíng)企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層為主的精英，而剩余的其他階層則被“精英吸納”戰(zhàn)略排除在外。如第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表中，只有廣東省佛山市三水新明珠建陶工業(yè)有限公司成品車間副主任胡小燕1人，即全國(guó)人大代表中的農(nóng)民工與全國(guó)農(nóng)民工的總數(shù)比為1比3億。非精英階層人大代表的缺失和不足，自然導(dǎo)致這部分群體利益表達(dá)先天的缺失與不足。即便可以由其他階層群體(如政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、知識(shí)精英等)代為表達(dá)，但這與自身群體代表的直接訴求而發(fā)揮的表達(dá)作用存在本質(zhì)的不同。各階層真正的聲音需要各階層自己的代表，這樣的利益表達(dá)才是最直接、最真實(shí)、最貼切的。

這正是由于“精英吸納”理論的先天缺陷——忽視了“非精英”的大眾群體所造成的。因此，人民代表大會(huì)實(shí)行“精英吸納”戰(zhàn)略，便不可避免地出現(xiàn)忽視“非精英”階層的先天不足問題了。

綜上所述，我國(guó)人民大表大會(huì)在實(shí)行“精英吸納”戰(zhàn)略過程中一定程度推動(dòng)著人民代表大會(huì)制度的建設(shè)與完善，加快了我國(guó)的政治民主化進(jìn)程，也有利于我國(guó)立法科學(xué)化。但是從另一個(gè)角度分析，這種政治民主化與科學(xué)化的推進(jìn)僅僅是階段性的、局部的，遠(yuǎn)沒達(dá)到對(duì)各階層、利益群體的全面吸納，忽視了廣大“非精英”大眾群體。因此，仍需學(xué)界進(jìn)一步展開討論以達(dá)到完善。

［1］金耀基.行政吸納政治——香港的政治模式［M］//中國(guó)政治與文化.香港:牛津大學(xué)出版社，1997:27.

［2］吳增定.行政的歸行政，政治的歸政治［J/OL］.二十一世紀(jì)網(wǎng)絡(luò)版，2003－01－10.

［3］當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層研究課題組.中國(guó)當(dāng)代社會(huì)階層透視［N］.南方周末，2001－12－20(1).

［4］江澤民.在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立八十周年大會(huì)上的講話［M］.北京:人民日?qǐng)?bào)，2001－07－02(1).

［5］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［R/OL］.http://www.xj.xinhuanet.com/2012 － 11/19/c_113722546.htm，2012 －11 －8.

［6］蔡定劍.中國(guó)人民代表大會(huì)制度［M］.北京:法律出版社，1998:1.