行政起訴權研究
——以行政訴訟法第二條展開

孫紫微

（青島大學，山東青島266071）

行政起訴權研究
——以行政訴訟法第二條展開

孫紫微

（青島大學，山東青島266071）

訴權是一種受法律保護的力，行政訴權與訴權是一種種屬關系，行政訴權不僅是一項提起救濟的權利，還是一項控制行政權濫用的權利。行政起訴權是行政訴權內容之一，也是行政訴權現(xiàn)實化的基礎。因此充分保障相對人行政起訴權的行使對保障相對人的行政訴權至關重要。然而在立法與實踐上行政起訴權受到種種限制，造成行政案件起訴難，致使行政訴權落空。因此，有必要放寬行政起訴權的行使條件，擴大行政訴訟受案范圍，減少對原告資格的限制，以使行政訴權發(fā)揮應有作用。

行政起訴權；行政訴權；訴權

行政訴訟法第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”這是行政訴訟法對于行政起訴權的一般規(guī)定。起訴權是訴權內容的重要一部分，在研究行政起訴權問題之前，有必要對其基礎理論——訴權，進行探討。

一、行政起訴權的基礎理論

訴權，是提起訴訟的權利，是請求法律救濟的權利，是將爭議付諸于訴訟、求助于法律以期解決糾紛的權利。訴權與訴訟是相伴而生的，訴訟作為當代解決糾紛的最重要手段，相應地，訴權也早已被公認為一項基本的人權?！妒澜缛藱嘈浴返诎藯l規(guī)定：“任何人當憲法或法律所賦予他的基本權利遭受侵害時，有權由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補救?！弊鳛橐豁椈救藱?，訴權應當是普遍的，是人人享有的。

訴權是一個抽象性概念，通過具體化其內涵，有助于更好地理解訴權的實質。首先，訴權的內涵應當包括啟動訴訟的權利，即起訴權。通過起訴權，將抽象的訴權轉化為現(xiàn)實的、可操作的、具體的權利，人們的權益才有機會得到法律的保護，只有起訴權得到普遍的保障，訴權才有可能真正落到實處，訴權才有可能真正成為人們普遍享有的、能夠保護自己的武器。其次，訴權的第二層內涵應當是獲得法院裁判權。起訴權只是啟動了訴訟這個糾紛解決機制，只有訴訟一直進行到審理、判決階段，爭議才能被法律評價，人們的權益才能受到法律的保護，如果當事人雖然啟動了訴訟，但法院不予受理或者駁回起訴，那么當事人的訴權實際上是被架空的。最后，訴權的內涵還應當包括得到公正裁判權。這是訴權的實質性內涵，訴權的實現(xiàn)是層層遞進的，如果當事人雖然享有了起訴權并獲得法院審判，但最終未得到公正裁判，那么當事人的訴權實際上是徒有虛名的，訴權是當事人通過訴訟保護自己權利的權利，如果當事人得不到公正裁判，根本無從談訴權。

通過上述對訴權的分析可知，訴權的現(xiàn)實化、具體化是環(huán)環(huán)相扣、層層遞進的，起訴權、獲得法院裁判權、得到公正裁判權在訴權的實現(xiàn)過程中是缺一不可的。訴權作為行政訴權的上位概念，訴權的內涵與性質是及于行政訴權的，由此行政訴權也當然包括三層含義，即行政起訴權、獲得法院裁判權和得到公正裁判權。我國傳統(tǒng)文化一直推崇集體本位，即個人不是作為個體的自然人而存在，個人只是社會集體的組成部分之一，反映在法律上即法律不是從維護個人權利出發(fā)進而維護有利于實現(xiàn)個人利益的社會秩序，相反，法律是從維護社會的整體利益和秩序出發(fā)來考慮個人的地位、責任、義務和權利，[1]因此，我國傳統(tǒng)文化在一定程度上阻礙了訴權的產生與發(fā)展，加之行政訴訟是關于行政相對人與行政機關之間的糾紛，簡單來說即個人與國家之間的沖突，而傳統(tǒng)文化是抑個人、揚國家的，因此行政訴權的發(fā)展不僅起步晚而且阻力重重。

二、對行政訴訟法第二條的解釋

行政訴訟法第二條是對行政起訴權的一般規(guī)定，行政訴訟法解釋第一條對其有進一步說明，該條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！毕挛膶π姓V訟法第二條及相關法條進行解釋、分析，同時說明目前行政起訴權存在的問題。

第一，行政起訴權的主體是公民、法人、其他組織。公民即具有一國國籍的人，這里指具有中國國籍的人，即外國人在我國是不享有行政起訴權的，那么當外國人的權益受到行政侵犯時，他們是無法采取行政訴訟的手段進行防御的，這對保障在我國的外國人的權益是不利的，而且，行政訴訟是為了保護行政相對人的權益、確保行政機關依法行政，因此行政相對人是本國人或是外國人理應得到同樣對待，由此建議將公民改為個人。法人和其他組織是民法上的概念。法人即法律擬制的人，民法通則第三十六條規(guī)定：“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。”但是民法通則沒有規(guī)定什么是其他組織，加之其他組織這一概念本身就有問題，民法學界的學者對此概念多有詬病，因此行政訴訟法中不宜沿用民法上其他組織這一該概念。法人和其他組織的區(qū)分也許在當時的民法上有一定意義，但這種對組織的劃分在行政訴訟法上意義不大，加之法人和其他組織本質上都是組織，目前法人還無法涵蓋所有的組織，由此建議將法人和其他組織的表述修改為組織。

第二，行政訴訟法第二條將被訴主體規(guī)定為“行政機關和行政機關工作人員”，行政訴訟法解釋第一條將其進一步規(guī)定為“具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員”。一般認為，行政機關是指依憲法或行政組織法的規(guī)定而設置的行使國家行政職能的國家機關。[2]但是，行政機關并不是唯一行使行政權的主體，除行政機關外，行使行政權的主體還包括被授權和被委托行使行政權的組織，這些組織及其工作人員在行使行政權過程中侵犯相對人權益的理應屬于行政訴訟的被訴主體范圍，但行政訴訟法第二條的規(guī)定顯然無法涵蓋這些組織。行政訴訟法解釋第一條擴大了行政訴訟法第二條的規(guī)定，將“行政機關”改為“具有國家行政職權的機關和組織”，但該表述比較籠統(tǒng)，需要進一步解釋、判斷。一般認為，行政職權，即行政權，是指國家行政機關執(zhí)行國家法律、管理國家內政外交事務的權力。[3]我認為除行政機關外，具有國家行政職權的方式至少有兩種，即授權和委托，因此行政訴訟法解釋第一條的規(guī)定可以涵蓋上述兩種組織。但是，在行政合同中，非行政一方往往能夠通過行政合同獲得一定的行政權并加以行使，如果該主體在行使行政權過程中侵犯相對人的權益，那么該主體也應當屬于被訴主體，但行政訴訟法第二條顯然無法包括此種情形，行政訴訟法解釋第一條的規(guī)定是否包括此種情形筆者不甚明了。

第三，行政訴訟法第二條將可訴行政行為限定為具體行政行為。具體行政行為是指行政主體針對特定行政相對人所作的行政行為。[4]行政訴訟法解釋第一條將可訴行政行為擴大為行政行為。對于什么是行政行為，理論上有不同的學說，我國的通說性理解認為，行政行為是享有行政權能的組織或個人運用行政權對行政相對人所作的法律行為。[5]然而，通觀行政訴訟法及其解釋可知，雖然行政訴訟法解釋第一條將可訴行政行為擴大為行政行為，但并不是所有的行政行為都可訴，這就涉及到行政訴訟受案范圍問題。目前行政訴訟受案范圍采取“概括、列舉加排除”的模式，行政訴訟法第二條和行政訴訟法解釋第一條第一款是對受案范圍的概括，行政訴訟法第十一條是對受案范圍的列舉，行政訴訟法第十二條和行政訴訟法解釋第一條第二款是對受案范圍的排除，行政訴訟法解釋第二條到第五條是對行政訴訟法第十二條中相關用語的解釋，由此可見目前受案范圍的規(guī)定是非常繁雜的。這種受案范圍的規(guī)定方式遭到學者的批評，有學者指出列舉方式最明顯的特征就在于所劃定的范圍相對狹窄，它不可能詳盡地包括所有可訴的行政機關的行為，而且列舉可訴行為的標準不統(tǒng)一，多重標準難免產生重疊和遺漏，由此導致行政訴訟受案范圍狹窄，可訴之法院的行為有限。[6]不過對行政訴訟法解釋的積極作用學者也給予了肯定，有學者指出行政訴訟法解釋對可訴行政行為的概念作了從寬解釋：一是明確將事實行為納入行政訴訟的受案范圍；二是明確將雙方行為納人行政訴訟受案范圍；三是將可訴的行政行為從涉及人身權和財產權擴大到其他權益的行政行為。[7]對可訴行政行為的范圍，爭議較大的問題是是否應將可訴行政行為局限在具體行政行為，抽象行政行為是否也應納入其中，對此問題，有學者認為，抽象行政行為是否納入訴訟范圍，不在于抽象行政行為應不應該受司法審查，而在于司法是否有能力進行審查，是否比其他審查方式更有效[8]，因此，抽象行政行為是否納入訴訟范圍，不僅要考慮對相對人行政訴權的保護，還要考慮對抽象行政行為進行司法審查的現(xiàn)實可行性。

第四，“認為……侵犯其合法權益”?！罢J為”是指行政相對人自己主觀上的認為，只要行政相對人主觀上認為行政主體在行使行政權過程中侵犯了自己的合法權益就可以行使起訴權，提起行政訴訟，并不以行政主體實際上真正侵犯行政相對人的合法權益為前提，至于行政主體是否真正侵犯相對人合法權益由法院進行審查?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對“侵犯”的定義是非法干涉別人，損害其權利。[9]行政訴訟法第二條規(guī)定的“侵犯”是指對行政相對人的合法權益造成實際損害，因此無法包括對行政相對人造成不利影響、間接影響的情形，這對保護相對人合法權益是不利的?！捌洹笔侵感姓V訟法第二條規(guī)定中的“公民、法人或者其他組織”，即行政相對人只能就自己的損害提起行政訴訟，不過行政訴訟法解釋第十二條將該限定擴大到“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織”，但何謂“有法律上利害關系”仍需進一步解釋，因無統(tǒng)一的立法、司法解釋，人們無從知曉對“有法律上利害關系”的準確、具體界定，導致在實踐中法院常以原告與被訴行政行為無法律上利害關系為由不予立案、駁回起訴，使人們求告無門。另外，與此相關的一個熱點問題是公益訴訟，主要指行政公益訴訟。目前我國尚無行政公益訴訟，原告起訴只能限于自己權益和與自己有法律上利害關系的情形，這對保護公共利益極為不利。雖然行政訴訟法第二條規(guī)定行政相對人認為自己的合法權益受到侵犯就可以提起訴訟，但行政訴訟法第十一條將第二條規(guī)定的“合法權益”主要限定在人身權和財產權，不過行政訴訟法解釋的規(guī)定淡化了受案范圍的權益標準，行政訴訟法解釋第一條第一款規(guī)定只要相對人對行政主體的行政行為不服即可提起訴訟，行政訴訟法解釋第十三條將相鄰權、公平競爭權納入權利保護范圍，另外，行政復議法第六條第十一項規(guī)定公民、法人、其他組織“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”可以申請行政復議，間接地將對合法權益的限定予以取消，“但對‘合法權益’缺乏相應的立法解釋和司法解釋。實踐中通常理解只有相對人的法定權利受到影響者才能起訴?！盵10]

三、行政起訴權與受案范圍

對行政訴訟受案范圍，有學者指出，為行政訴訟劃定一個受案范圍，其實質是對訴權的限制，也就是對一項基本人權的限制，[11]立法者從行政行為和相對人權利兩個方面不斷擠壓受案范圍，經過層層篩選，能納入受案范圍的只是很小一部分行政行為，即具體的、非國家性的、外部的、非終局性的違法行為，而且這些行為必須對直接利害關系人的權利造成了現(xiàn)實的、物質方面的損害，[12]這樣一來，行政相對人訴權的行使往往困難重重。對此，有學者指出，從擴展和保障行政訴權的角度考慮，有必要在立法上放寬行政訴權的行使條件，除涉及國家政權的國家行為外，政府的管理行為原則上都應具有可訴性。[13]而且，有學者對受案范圍提出了重構方案，該學者認為從充分保障訴權的角度，比較理想的模式是排除模式，即原則上凡個人和組織向法院提起行政訴訟，法院都應當受理，只有在少數(shù)同樣出于保障人權需要的例外情況下，法院才可以根據(jù)法律明確規(guī)定不予以受理，具體模式是“抽象概括加具體排除”，即對起訴主體、被告資格、行為只作高度抽象概括規(guī)定，對應當排除的范圍做出明確具體的列舉。[14]

[1]史麗萍.關于中國行政訴權的傳統(tǒng)文化再分析——寫在讀〈行政訴權研究〉后[J].法制與社會,2008,(1).

[2][3][4][5]姜明安.行政法與行政訴訟法（第三版）[M].北京大學出版社、高等教育出版社,2009.117.4.179.176.

[6]張樹義.沖突與選擇——行政訴訟的理論與實踐[M].時事出版社,1992.89-91.轉引自薛剛凌.行政訴權研究[M].華文出版社,1999年.212.

[7]江必新.中國行政訴訟制度之發(fā)展——行政訴訟司法解釋解讀[M].金城出版社,2001年.31ˉ32.轉引自喜子.反思與重構：完善行政訴訟受案范圍的訴權視角[J].中國法學,2004,(1).

[8][11][14]喜子.反思與重構：完善行政訴訟受案范圍的訴權視角[J].中國法學,2004,(1).

[9]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編.現(xiàn)代漢語詞典（2002年增補本）[Z].商務印書館,2002.1024.

[10][13]薛剛凌.行政訴權研究[M].華文出版社, 1999.213.239.

[12]孔繁華.行政訴權的法律形態(tài)及其實現(xiàn)路徑——兼評最高人民法院法發(fā)[2009]54號文件[J].法學評論,2011, (1).

（責任編輯：滕元良）

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1008—6153（2013）04—0067—03

2013-04-22

孫紫微（1988-），女，青島大學法學院2011級訴訟法學專業(yè)碩士研究生。