歐盟資源節(jié)約型循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展對我國的啟示

毛振亞

（華東政法大學(xué)，上海 200063）

1 歐盟資源節(jié)約型循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展概述

1.1 歐盟資源節(jié)約型循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)生的社會背景

19世紀和20世紀的經(jīng)濟奇跡建立在廉價資源的基礎(chǔ)之上，但在21世紀，人口的增長和生活水平的上升，將消耗更多的自然資源。全球需求已經(jīng)對環(huán)境和資源產(chǎn)生越來越大的競爭壓力。據(jù)歐盟委員會的官方數(shù)據(jù)顯示，平均每人每年使用16萬t的資源，其中6萬t成為廢物，3萬t被填埋。[1]縱觀人類社會的整個工業(yè)化進程可以看出，自然資源是經(jīng)濟運行和社會發(fā)展的根本。僅僅依靠廢物和再生資源的循環(huán)利用等末端治理手段，來減少資源使用量、降低資源消耗速度，已經(jīng)不能滿足新時期經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)安全的需要。因為以目前的發(fā)展形態(tài)來講，資源消耗的整體基數(shù)較大，資源的投入量大而資源生產(chǎn)率較低，按照目前的循環(huán)經(jīng)濟模式運行達不到減少資源輸出的目標。因此建立一個資源投入少、資源效率高的資源節(jié)約型歐洲成為歐盟未來循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重點。

1.2 資源節(jié)約運動的發(fā)起

在這樣的時代背景下,2011年10月17日，歐盟委員會正式發(fā)起了以“喚醒一代人，你們的選擇將造就一個不同的世界?。℅eneration Awake.Your choices make a world of difference?。睘榭谔柕馁Y源節(jié)約運動，旨在鼓勵消費者形成資源節(jié)約型的消費習(xí)慣。[2]該運動的目的是要提醒民眾減少資源的使用量，轉(zhuǎn)變消費理念，提高資源生產(chǎn)率等，比如一個月只使用公共交通工具出行，或減少淋浴時間、節(jié)約用水，或使用高效的烹飪方式減少能源使用。2012年12月，該運動由社會動員層面走向了政策決定者的視野，時隔近一年，歐盟委員會頒布了《歐盟資源節(jié)約利用宣言》（MANIFESTO FOR A RESOURCEEFFICIENT EUROPE），為各成員國的循環(huán)經(jīng)濟向資源（特別是初始資源）的節(jié)約利用方向發(fā)展提供政策支持。[3]

該宣言稱，資源節(jié)約型的經(jīng)濟應(yīng)該是一個具有高度社會包容性和負責任的經(jīng)濟形態(tài)，并規(guī)定通過鼓勵創(chuàng)新，增加在資源節(jié)約利用方面的科技、體系構(gòu)建的公共和私人投資，通過一個動態(tài)的政治、經(jīng)濟監(jiān)督體系、保障資源節(jié)約利用在公共支出和采購中的優(yōu)先權(quán)?！稓W盟資源節(jié)約利用宣言》還對成員國發(fā)展資源節(jié)約型循環(huán)經(jīng)濟的目標、原則、方式等進行了闡釋，為接下來各成員國制定本國的資源節(jié)約計劃提供了模板和參考。2013年6月25日，歐盟委員會專門討論了如何在多瑙河地區(qū)推行資源節(jié)約型經(jīng)濟的發(fā)展，[4]將這一循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展趨勢從理論探索階段過渡到實踐摸索階段。

2 歐盟成員國中資源節(jié)約型循環(huán)經(jīng)濟的進展情況

2.1 德國

德國是最先對資源節(jié)約運動做出反應(yīng)、第一個提出全面的資源利用效率計劃的歐洲國家。早在2012年2月，德國聯(lián)邦內(nèi)閣便通過了《德國資源效率項目（計劃）》（German Resource Efficiency Programme（Progress））。[5]該項目計劃基于德國國情，對推行資源節(jié)約利用的社會背景、項目原則、項目的目標和戰(zhàn)略方法、社會基礎(chǔ)等，均做了詳細的論述，是德國資源節(jié)約型循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)性文件。該計劃通過保障可持續(xù)的原料供應(yīng)、在生產(chǎn)領(lǐng)域提高資源利用效率等五大戰(zhàn)略方針確保資源節(jié)約利用工作的順利開展。同時，該計劃特別重視市場激勵機制以及信息交流、專家咨詢、教育、研究和創(chuàng)新的促進作用。例如計劃的措施中包括加強對小型和中小型企業(yè)的有效性建議，支持環(huán)境管理體系，更多地考慮資源節(jié)約方面的標準化進程，更加注重在公共采購中使用資源節(jié)約型的產(chǎn)品和服務(wù)，加強自愿性產(chǎn)品標簽和認證制度，加強對資源的封閉循環(huán)管理。

2.2 丹麥

丹麥是全球環(huán)境保護最為發(fā)達的地區(qū)之一，也是歐盟成員國中較早開展資源節(jié)約工作的國家。2012年6月Rio+20（聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會，又稱為“里約+20峰會”）舉行以來，丹麥逐步展開了對資源節(jié)約運動的政策和技術(shù)支持。同年11月，丹麥在哥本哈根召開了向資源節(jié)約型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的圓桌會議，主要議題是為資源節(jié)約型經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型做思想和行動上的動員工作。[6]環(huán)境部長依達奧肯女士對丹麥目前面臨的自然因素和政治因素的挑戰(zhàn)進行了分析，指出應(yīng)盡快制定資源節(jié)約經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的具體方案，并賦予環(huán)保部門更多的行政執(zhí)法實權(quán)。

2012年12月14 日，丹麥隨即召開了第二次會議，該會議的主題是確定向資源節(jié)約型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的具體方案。會議中確立了向資源的節(jié)約利用轉(zhuǎn)型的三個主要途徑：第一，創(chuàng)新是必不可少的；在歐盟，向資源節(jié)約型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型將需要大規(guī)模的創(chuàng)新和投資方向的改變，同時，中小企業(yè)應(yīng)該給與高度重視。在丹麥，對綠色技術(shù)和產(chǎn)品的需求有了很大的增加，這種趨勢還將繼續(xù)。未來10～15年清潔技術(shù)在全球的市場預(yù)計將翻一番。但這不是處理目前面臨壓力的最有效方式。我們需要創(chuàng)新，應(yīng)達成一個新的《綠色產(chǎn)品政策框架指令》，覆蓋所有與該政策相關(guān)的綠色產(chǎn)品。并且應(yīng)該區(qū)分相關(guān)的關(guān)鍵領(lǐng)域，在關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)的大面積創(chuàng)新是面對環(huán)境和資源挑戰(zhàn)最重要的因素。第二，實施綠色稅收、淘汰對環(huán)境有害的補貼；為了將投資流指向資源節(jié)約領(lǐng)域，這些投資活動都需要為企業(yè)產(chǎn)生足夠的利潤。目前在傳統(tǒng)產(chǎn)品和綠色產(chǎn)品之間價格的差異往往很大，為綠色產(chǎn)品的大規(guī)模吸收制造了障礙。一個主要方面是資源價格的扭曲，未能考慮到資源或生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的外部性。第一污染者和資源使用者，要為他們使用的自然資源付費。另一方面使價格構(gòu)成正確的是，我們應(yīng)該停止資助對環(huán)境有害的活動。在這方面邁出的重要一步，是識別這些對環(huán)境有害的補貼，和通過使用歐洲階段報告逐步淘汰這些補貼。第三，通過會計報告增加透明度，丹麥政府呼吁應(yīng)該使主要的經(jīng)濟因素納入資源節(jié)約利用的會計賬戶中。通過更全面的產(chǎn)品政策框架，使得產(chǎn)品的生態(tài)足跡更加透明，以此增加對綠色產(chǎn)品的供應(yīng)和需求。這就需要更充足的環(huán)境會計——調(diào)整國家經(jīng)濟的實際增長，顯示公司的環(huán)境損益，并且這些關(guān)于資源利用效率的賬戶和其他信息應(yīng)當整合到公司的發(fā)展報告中去。

從以上的分析中可以看出，將循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展重心從廢棄物的循環(huán)利用向資源的節(jié)約利用轉(zhuǎn)移，是現(xiàn)階段歐盟循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展最大的時代特征。不得不承認的是，這一制度在歐盟仍處于實踐發(fā)展的摸索時期，建構(gòu)該制度的理論體系和法律法規(guī)還不是很完善，后者甚至處于空白狀態(tài)。但這無疑為我國“十二五”期間循環(huán)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型提供了一個很好的思路。歐盟的循環(huán)經(jīng)濟一直處于世界先進水平，其資源節(jié)約利用的政策和技術(shù)措施可以為我國提供現(xiàn)實的借鑒。作者認為，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的本質(zhì)在于降低資源的使用量，在此基礎(chǔ)上促進資源的封閉循環(huán)利用。只有在資源使用量基數(shù)較小的情況下，才能減緩資源的消耗速度，逐步降低對資源的依賴程度，實現(xiàn)經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，我國在“十二五”期間，不僅要關(guān)注廢棄物的循環(huán)利用問題，更應(yīng)將循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展著墨于降低初始資源的投入量，提高資源生產(chǎn)率，即資源節(jié)約型經(jīng)濟形態(tài)的發(fā)展。

3 歐盟資源節(jié)約型循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展對我國的啟示

3.1 加強對資源節(jié)約利用的法律規(guī)制

作為政策轉(zhuǎn)型的先導(dǎo)，法律也要隨著政策重心的轉(zhuǎn)移而進行改革。既然循環(huán)經(jīng)濟政策正逐步向資源節(jié)約型的循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)化，因此在未來循環(huán)經(jīng)濟的立法工作中，應(yīng)逐步增加關(guān)于資源節(jié)約利用的立法活動。

加強對資源利用的法律規(guī)制，首先要降低資源的投入量，包括對重點行業(yè)如食品、建筑、交通運輸?shù)炔块T初始資源的投入進行定額限制?？梢愿鶕?jù)國家公布的經(jīng)濟發(fā)展目標，或者根據(jù)近幾年經(jīng)濟發(fā)展所需的資源總量為參考，向各地逐層下放與該目標向應(yīng)的資源使用量（類似于歐盟計算產(chǎn)品的環(huán)境足跡制度），然后由地方政府或主管機關(guān)對該區(qū)域的資源使用者進行統(tǒng)計，按照其生產(chǎn)能力的不同分配不同的資源使用額度。資源使用者必須按照國家的分配量使用資源進行生產(chǎn)活動，超額開采或秘密開采均屬違法行為。這樣一來，資源的投入量被硬性指標規(guī)制，首先可以制止持有開采許可證的企業(yè)肆意擴大生產(chǎn)規(guī)模，大量投入、大量生產(chǎn)、大量廢棄，造成不應(yīng)有的資源浪費，達到資源節(jié)約的制度效果；其次能夠保證經(jīng)濟的發(fā)展速度不受資源節(jié)約政策的影響，在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的前提下進行資源的節(jié)約利用，也更符合現(xiàn)階段我國發(fā)展經(jīng)濟的迫切需要；同時也從側(cè)面督促了企業(yè)改進生產(chǎn)工藝，提高資源利用率，實行綠色生產(chǎn)方式，以期在同等資源使用條件下生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品，取得原材料方面的競爭力。

3.2 建立資源利用的審計獎懲制度

資源審計對于資源的分配和使用非常必要。目前歐盟大多數(shù)國家都在構(gòu)建本國的循環(huán)經(jīng)濟審計制度，而我國在該方面幾乎是空白。環(huán)境審計在我國主要表現(xiàn)為兩方面：一是合規(guī)性審計，即鑒定活動是否違反了現(xiàn)有的環(huán)境保護法律法規(guī)；二是對環(huán)境資金的審計評價，如對國家環(huán)境保護資金的形成與使用、國家環(huán)境保護部門的財務(wù)收支審計。[7]與歐盟和世界其他發(fā)達國家的環(huán)境審計相比遠遠落后。而循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域的審計制度對象則更小，只是對于政府績效考核標準相關(guān)的指標進行審計，并且其審計的內(nèi)容是是否達到政府設(shè)置的績效目標，而不是循環(huán)經(jīng)濟的目標。

故應(yīng)當在我國目前的審計制度中增加資源審計的環(huán)節(jié)。相應(yīng)的，有審計就要有獎懲，獎懲制度也要隨之完善。對于那些節(jié)省配額超額完成任務(wù)的企業(yè)，應(yīng)該在制度內(nèi)給與稅收方面的減免；而對于資源使用量超額的企業(yè)，則應(yīng)加重處罰，不僅要征收超額資源使用稅，還要再增加對其營業(yè)額的征稅力度。目前的循環(huán)經(jīng)濟體系中，國家對生產(chǎn)和制造節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品的企業(yè)，已經(jīng)給予一定的所得稅優(yōu)惠。如在《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》中規(guī)定：企業(yè)利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產(chǎn)的，可在5年內(nèi)減征或者免征所得稅。[8]在《關(guān)于印發(fā)〈技術(shù)改造國產(chǎn)設(shè)備投資抵免企業(yè)所得稅暫行辦法〉的通知》和《投資抵免企業(yè)所得稅有關(guān)問題的通知》中規(guī)定，企業(yè)使用《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備 (產(chǎn)品)目錄》中的國產(chǎn)設(shè)備，經(jīng)批準可實行加速折舊辦法。[9]相關(guān)部門可以參照以上方法制定針對生產(chǎn)企業(yè)資源節(jié)約利用的稅收支持標準。資源節(jié)約利用的審計制度和獎懲制度是相輔相成、互相影響的，一個制度實施的效果直接影響另一個制度的實施狀況。對于企業(yè)層面，可以制定企業(yè)內(nèi)部的資源節(jié)約利用考核制，對資源節(jié)約利用貢獻較大的個人或組織應(yīng)當享受薪金和獎金方面的獎勵。也可以由地方政府根據(jù)當?shù)氐馁Y源賦存大小，制定年度資源利用的考核計劃，將考核結(jié)果納入政府績效考核指標內(nèi)?？偠灾瑢①Y源節(jié)約利用的整體環(huán)節(jié)納入審計制度和考核制度的體系內(nèi)，是實施《資源節(jié)約利用法》的前提和保障。

3.3 加快資源節(jié)約利用核心技術(shù)的創(chuàng)新步伐

作者認為，資源節(jié)約利用的核心技術(shù)應(yīng)為減量技術(shù)和再利用技術(shù)、資源化技術(shù)。我國大部分企業(yè)科研力量較為薄弱，大多數(shù)資源節(jié)約的核心技術(shù)都來源于國外，一般中小型企業(yè)很難承擔起引進核心技術(shù)帶來的生產(chǎn)成本的增加，進而導(dǎo)致企業(yè)通過盲目增加資源投入量來換取經(jīng)濟效益。這成為我國資源使用量居高不下、粗放型經(jīng)濟增長方式長期存在的關(guān)鍵原因。歐盟國家一直掌握著資源節(jié)約領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)，客觀上加速了其資源節(jié)約利用的轉(zhuǎn)型進程。因此在未來的發(fā)展中，企業(yè)應(yīng)加快對核心技術(shù)的創(chuàng)新步伐，加大對技術(shù)領(lǐng)域的資金和科研投入。企業(yè)應(yīng)當轉(zhuǎn)變認識，核心技術(shù)的掌握既可以降低生產(chǎn)成本，又可以減少因技術(shù)引進產(chǎn)生的額外費用。同時政府也應(yīng)當為企業(yè)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，提高全社會的資源利用率。

當然，資源節(jié)約型循環(huán)經(jīng)濟的構(gòu)建還需要政府的資金支持、公眾的有效參與以及完善的法律責任承擔體系。資源的節(jié)約利用，不僅是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的一大趨勢，從長久來看，更是一種綠色、可持續(xù)的消費方式，生活理念，是有效聯(lián)系經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)和諧的紐帶。因此首先要在循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展資源的節(jié)約利用，進而向其他社會部門滲透，最終建成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的社會。

[1] European Commission Press Release.Questions and answers on the Resource Efficiency Roadmap[EB/OL].（2011-9-20)[2013-8-15].http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-614_en.htm.

[2] European Commission Press Release.Resource Efficiency Platform，Bruxelles，14.december 2012[EB/OL].（2011-9-20)[2013-8-16].http://www.mim.dk/Ministeren/Ministerens_taler/2012_taler/Res-ource Efficiency Platform_141212.htm.

[3] European Commission Memo.Manifesto for a Resource-Efficienteurope[EB/OL].（2011-9-20)[2013-8-16].http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-989_en.htm.

[4] European Commission Press Release.Moving towards a resource efficient，green economy in the Danube Region[EB/OL].（2011-9-20）[2013-8-16].http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-575_en.htm.

[5] Bundesministerium für Umwelt，Natueschutz und Reaktorsicherheit.Die von Ihnen gew.hlte Seite gibt es nicht，ist nicht mehr erreichbar oder es besteht keine Zugangsberechtigung[EB/OL].（2011-9-20)[2013-8-17].http://www.bmu.de/en/topics/economyproducts/ressourceneffizienz/german-resource-efficiency-programme-progress/.

[6] Ministry of the Denmark Environment.Leading the way to a resource efficient Europe[EB/OL].（2011-9-20)[2013-8-16].http://www.mim.dk/eng/EU2012/Resource_Efficiency/.

[7] 章琳一.循環(huán)經(jīng)濟下審計服務(wù)功能的拓展[J].現(xiàn)代審計與經(jīng)濟，2010（2）：33.

[8] 周宏春.促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的激勵政策[J].中國發(fā)展觀察，2007（8）：10-13.

[9] 劉勇.循環(huán)經(jīng)濟視角下的績效審計評價標準[J].會計之友：中旬刊，2009（6）：82-83.