當(dāng)代中國大學(xué)章程生成的三重困境

楊昌宇

（黑龍江大學(xué) 法學(xué)理論與法治發(fā)展研究中心，哈爾濱150080）

當(dāng)代中國大學(xué)章程生成的三重困境

楊昌宇

（黑龍江大學(xué) 法學(xué)理論與法治發(fā)展研究中心，哈爾濱150080）

大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的規(guī)范基礎(chǔ)，被喻為“大學(xué)憲章”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出，要完善現(xiàn)代大學(xué)制度，加強章程建設(shè)。在這背景下，章程制定與完善成為各級各類大學(xué)的一項重要而迫切的工作。但中國大學(xué)傳統(tǒng)制度模式使得當(dāng)代中國大學(xué)章程生成面臨三重根本性困境。由于我國大學(xué)設(shè)立與大學(xué)章程產(chǎn)生時間上的錯位，使其面臨合法性困境；由于大學(xué)章程強制力的軟弱，至使其權(quán)威性不足；由于大學(xué)章程規(guī)范內(nèi)容過于原則和概括，導(dǎo)致其適用性低下。推進中國現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建與完善需要破解大學(xué)章程的合法性、權(quán)威性和適用性困境。

大學(xué)；大學(xué)章程；大學(xué)章程的困境

一、中國現(xiàn)代大學(xué)的管理模式與大學(xué)章程的基本內(nèi)涵

（一）中國現(xiàn)代大學(xué)的基本管理模式

政府領(lǐng)導(dǎo)高校的狀況一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代中期，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中強調(diào)，要“改變政府對高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制”、“擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，加強高等學(xué)校同生產(chǎn)、科研和社會其他各方面的聯(lián)系，使高等學(xué)校具有主動適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的積極性和能力”。以此為契機，中國大學(xué)在發(fā)展上獲得了一定的自主和自由。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，大學(xué)被進一步推向社會與市場，這促使大學(xué)的內(nèi)外部關(guān)系發(fā)生新的變化。1998年《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）的頒布，進一步通過國家基本法的形式對地位加以確認。特別是大學(xué)對外關(guān)系方面，已突破了僅僅與政府的單向聯(lián)系，開始與社會進行全方位的交往，形成大學(xué)與政府、教師、學(xué)生及社會其他主體之間法律關(guān)系多元化格局。中國大學(xué)的管理模式由政府主導(dǎo)開始向自主發(fā)展與自治轉(zhuǎn)變。

（二）大學(xué)章程的基本內(nèi)涵

在理論上，大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)是大學(xué)成立的前提，我國大學(xué)章程特別是公立高等學(xué)校的大學(xué)章程多形成于教育法和高等教育法制定和實施后，特別是在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》及教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（2012年1月1日起施行）后，中國大學(xué)章程的實踐進入到了一個新時代。但在大學(xué)自治的國際背景下，中國大學(xué)自治近年來才剛剛納入到理論與實踐的視野中，其法律地位還面臨多重挑戰(zhàn)。

大學(xué)章程被稱作“大學(xué)憲章”。從最早的中世紀(jì)歐洲一些國家的大學(xué)章程（如《巴黎大學(xué)章程》），到現(xiàn)代英、美、德等國家和我國香港及臺灣地區(qū)的較為成熟的大學(xué)章程，其不斷完善運作的經(jīng)驗告訴我們，一個治理和運作良好的大學(xué)一定有一部成熟完善的大學(xué)章程作為其“大學(xué)憲章”。當(dāng)下中國大學(xué)的一個迫切任務(wù)就是完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推動中國大學(xué)與世界接軌。在我國現(xiàn)行法律框架內(nèi)，大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)是高校自主權(quán)實現(xiàn)的規(guī)范基礎(chǔ)，如何使大學(xué)自治與法治社會相協(xié)調(diào)，如何使高校自主權(quán)合法并充分行使等一系列問題的解決都有賴于一部合法有效的大學(xué)章程作為依據(jù)。它是在基本規(guī)范意義上理順國家、大學(xué)與社會的關(guān)系，在實踐中協(xié)調(diào)好政府與大學(xué)、大學(xué)與社會及其大學(xué)內(nèi)部的關(guān)系，促進大學(xué)自主權(quán)充分實現(xiàn)的前提。

對于大學(xué)章程的內(nèi)涵有不同的界定，筆者贊同湛中樂先生等人的對大學(xué)章程的認識。他們在中國現(xiàn)行行政法制體制中來限定大學(xué)章程的基本內(nèi)涵，認為，“從中國現(xiàn)行高教行政法制體制看，大學(xué)章程乃中國現(xiàn)代大學(xué)設(shè)立的制度性根基，是高等學(xué)校為實施自主管理、實現(xiàn)學(xué)術(shù)自由，保障校園秩序的良性運行，以國家法律、法規(guī)為依據(jù)，針對學(xué)校的重大、根本事項制定的規(guī)范性文件”。認為大學(xué)章程在法律性質(zhì)上是一種抽象行政行為、一種自治規(guī)則。在法律地位上是國家法律法規(guī)的“下位法”，是大學(xué)之“憲法”。在特定法律關(guān)系中體現(xiàn)了法律的正義、自由和秩序價值［1］。

二、當(dāng)代中國大學(xué)章程的三重困境表現(xiàn)

由于當(dāng)代中國大學(xué)管理模式一直是以政府舉辦和管理為主導(dǎo)，在本質(zhì)上作為社會組織的大學(xué)地位不明確，難以實現(xiàn)法定的自主管理和自治。大學(xué)章程雖然已經(jīng)從理論層面越升為制度層面，但其合法性、權(quán)威性和適用性仍然被人們所質(zhì)疑。

（一）大學(xué)章程的合法性困境

英文中的合法性“l(fā)egitimacy”一詞來源于拉丁文“l(fā)egitimus”，含有“合法律”、“合理”和“正當(dāng)”之意。馬克斯·韋伯認為合法性就是促使人們服從某種命令的動機，任何群體服從統(tǒng)治者命令的可能性主要依據(jù)他們對統(tǒng)治系統(tǒng)的合法性是否信任，統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)在于合法性信仰。

中國大學(xué)章程是否具有上述意義的合法性及其信仰，這是一個前提性困境問題。受中國大學(xué)體統(tǒng)管理模式的影響，直接表現(xiàn)是由于大學(xué)成立與章程生成的時間錯位，大學(xué)章程是一個強行植入的過程。縱觀國外各類大學(xué)的章程發(fā)展史，可以看到，在通常意義上章程是大學(xué)成立的依據(jù)和前提，或者是同步生成，在發(fā)展上亦步亦趨。從中國大學(xué)的發(fā)展史可以看出，中國大學(xué)在不同時期均具有官方創(chuàng)辦或管理的特征，大學(xué)章程作為一個顯性的、實用的語詞則在中國范圍內(nèi)出現(xiàn)不過十幾年的時間。這說明大學(xué)章程的研究與制定相對于中國大學(xué)形成與發(fā)展具有滯后性。由于中國大學(xué)章程在時間上相對已經(jīng)存在的大學(xué)是一個新生事物，是國家導(dǎo)向下從無到有的過程，如果把大學(xué)和章程之間的關(guān)系比作“足”和“履”的話，就存在“削履適足”和“削足適履”兩個過程。與其他國家和地區(qū)同一問題相比，存在前提性差異，這也正是我們所面臨的挑戰(zhàn)所在。

大學(xué)章程的合法性直接來源于大學(xué)的法律地位。我國大學(xué)法律地位到目前為止仍存在很多不確定的地方。如何在較短的時間內(nèi)讓大學(xué)走上法治化與規(guī)范化之路，一方面要對大學(xué)章程進行科學(xué)設(shè)計，同時還要改革大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，明確大學(xué)的法律地位，特別是當(dāng)代中國公立大學(xué)的法律地位。當(dāng)前大學(xué)章程根據(jù)《教育法》、《高等教育法》、《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等法律法規(guī)制定，這是其法律效力的前提。主要以《高等教育法》為法律依據(jù)對大學(xué)章程進行定位。

（二）大學(xué)章程的權(quán)威性困境

大學(xué)章程的權(quán)威性主要是指在大學(xué)章程合法性獲得的基礎(chǔ)上，如何使其成為大學(xué)主體間普遍服從的規(guī)范。有學(xué)者認為大學(xué)章程權(quán)威產(chǎn)生于權(quán)力，是某種合法權(quán)力的反映形式，在制定的法律依據(jù)和調(diào)整對象及核心內(nèi)容上有所表現(xiàn)；大學(xué)章程權(quán)威本質(zhì)是一種控制力和約束力，在章程的效力范圍上明確表現(xiàn)；大學(xué)章程權(quán)威還是一種內(nèi)在影響力，表現(xiàn)為主體對章程制定及其實施理想化狀態(tài)寄予的心理期望，確保章程正義、平等、自由價值得以實現(xiàn)［2］。

當(dāng)前中國大學(xué)章程權(quán)威性的獲得與大學(xué)的法律地位直接相關(guān)，而中國當(dāng)代大學(xué)法律地位具有多重性。在大學(xué)與政府的關(guān)系中，大學(xué)具有雙重身份地位。在大學(xué)與政府法律關(guān)系中，政府依法對大學(xué)的審批設(shè)立、管理和監(jiān)督等方面享有教育行政管理的職權(quán)并負有相應(yīng)職責(zé)。政府在這一關(guān)系中起主導(dǎo)作用，居于行政主體地位，而高校對政府的管理行為則有服從的義務(wù)，居于被管理的行政相對人的地位。大學(xué)作為履行具有公共性事務(wù)的社會組織，在符合法定條件下可以成為授權(quán)性行政主體。在大學(xué)內(nèi)部關(guān)系中，大學(xué)擁有特別權(quán)力人地位。當(dāng)高校處于特別權(quán)力人身份時，特別權(quán)力人的權(quán)力是相對學(xué)生而言的權(quán)力，它不是直接來源于法律，而是由高校的權(quán)利派生出來的。在大學(xué)與社會關(guān)系中，由于大學(xué)具有法人地位，其民事主體地位較為明晰。

以上分析表明中國大學(xué)處于多重的法律關(guān)系之中，其身份地位和權(quán)利義務(wù)有明顯的不同。大學(xué)章程的權(quán)威性獲得直接與大學(xué)的法律地位相關(guān)。中國大學(xué)章程的權(quán)威性困境有多方面表現(xiàn)。一方面表現(xiàn)是章程制定主體——大學(xué)地位的質(zhì)疑。他不是國家機關(guān)，他所制定的規(guī)范對于其他相關(guān)主體能否具有約束力。第二方面的表現(xiàn)是就大學(xué)章程這一規(guī)范的性質(zhì)而言，如何定位。在一定程度上它還不能用國家的強制力來保障實施，屬于一種具有自治性質(zhì)的“軟法”范疇。大學(xué)章程被人們譽為“大學(xué)憲章”，主要對大學(xué)內(nèi)部組織的架構(gòu)和權(quán)力，對其成員的權(quán)利義務(wù)進行規(guī)范，終極目標(biāo)是保護和促進大學(xué)自治權(quán)實現(xiàn)。

（三）大學(xué)章程的適用性困境

《教育法》（1989年）與《高等教育法》（1996年）都規(guī)定大學(xué)應(yīng)當(dāng)制定大學(xué)章程，但在實踐中并未充分落實。隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》及教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（2012年1月1日起施行）的出臺，各級各類大學(xué)章程的制定才真正成為迫切問題。這一背景很容易使當(dāng)前中國大學(xué)章程的制定熱潮成為一種“運動”，其適用性無從談起。

大學(xué)章程的適用性困境主要表現(xiàn)在其規(guī)范內(nèi)容上可操作性不高。從調(diào)整的對象和核心內(nèi)容看，大學(xué)章程依據(jù)《高等教育法》等法律法規(guī)規(guī)定學(xué)校的根本的全局性的重大事項，同時又自主設(shè)定相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)。同時大學(xué)章程由舉辦者制定或委托大學(xué)制定，是關(guān)于大學(xué)宗旨理念、目標(biāo)任務(wù)、管理體制等的原則性規(guī)范，內(nèi)容綱領(lǐng)性強，其效力高于學(xué)校一般規(guī)章制度，體現(xiàn)舉辦者的意志和大學(xué)意志，是規(guī)范大學(xué)內(nèi)外部主體權(quán)利義務(wù)的基本制度，在大學(xué)管理過程中處于最重要地位，規(guī)范大學(xué)主體行為和辦學(xué)秩序，對大學(xué)內(nèi)外部的一切相關(guān)教育活動都具有強制性和約束力。并同時具有實體與程序規(guī)范的雙重性。有學(xué)者認為大學(xué)章程在法律地位上是大學(xué)之“憲法”，是大學(xué)中的“最高法”和“綱領(lǐng)法”，在這個意義上，章程過于具體化、細膩化無疑將弱化其校內(nèi)“最高法”、“根本法”色彩，而與“校規(guī)”混為一談［3］。這不無道理，但過于原則與宏觀的大學(xué)章程必定要流于形式與擺設(shè)，其必須具有一定適用性與可操作性。從國內(nèi)大學(xué)已有的章程看，這個問題可見一斑。《吉林大學(xué)章程》（2005年）被認為是國內(nèi)具有里程碑意義的大學(xué)章程。在內(nèi)容上包括：序言、總則、學(xué)校功能和教育形式、組織與結(jié)構(gòu)、教職員工、學(xué)生及校友、經(jīng)費、資產(chǎn)、后勤、?；铡⑿Ｆ?、校歌、校慶日、紀(jì)念日等內(nèi)容，但具體內(nèi)容多半是宣告式的，號召式的。近日中國人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、上海外國語大學(xué)、武漢理工大學(xué)、華中師范大學(xué)6所高校在教育部網(wǎng)站上公布了學(xué)校章程，向社會公開征求意見。這是《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》實施以來，首批提請教育部高等學(xué)校章程核準(zhǔn)委員會核準(zhǔn)評議后的大學(xué)章程草案。從已經(jīng)公布的章程內(nèi)容看，其仍然存在內(nèi)容過于籠統(tǒng)，可操作性不強的特點，這必然影響其適用性。

三、走出困境的嘗試

走出當(dāng)代中國大學(xué)章程面臨的困境應(yīng)當(dāng)從兩個大的方面著眼和著手做起。一是理論層面上的推動，二是實踐層面的落實，避免將大學(xué)章程制定流于一種運動。這也是中國大學(xué)章程走出上述困境的根本所在。

（一）借助理論推動力促動中國大學(xué)章程的合法化

現(xiàn)代大學(xué)制度現(xiàn)已形成“代表校外利益集團的董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”的“美國模式”、“代表校內(nèi)各方意志的權(quán)力機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”的“歐洲模式”和“政府任命的校長負責(zé)下的委員會制”的“日本模式”等三大模式，并演繹為“大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)、民主管理”的現(xiàn)代大學(xué)通制［3］。國外相關(guān)制度對于我國有一定的借鑒作用。在大陸法系，公立大學(xué)被視為公（務(wù)）法人。在英美法系，公立大學(xué)被視為公共機構(gòu)。普通法系的大學(xué)在各方面事務(wù)上享有廣泛的自治權(quán)，但仍需以法律（或最高法院的判例）為運行的邊界，自治的范圍和幅度也隨著法律依據(jù)的調(diào)整而調(diào)整，否則就會受到來自國家權(quán)力的干預(yù)。

在不同的大學(xué)管理模式中，大學(xué)章程享有極高的法律地位，其合法性不證自明。首先，大學(xué)章程是大學(xué)獲得合法地位的基礎(chǔ)。從西方大學(xué)發(fā)展史來看，中世紀(jì)以來歐美國家大學(xué)作為行會組織，一般都先有章程后有大學(xué)，保證了大學(xué)學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治等諸多權(quán)利，制定大學(xué)章程作為舉辦大學(xué)的必要條件而得以延續(xù)。其次，大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)依法而立，這是其合法性的直接來源。再次，大學(xué)章程是大學(xué)自治的規(guī)范基礎(chǔ)。中國大學(xué)章程合法性的獲得應(yīng)當(dāng)從上述三個方面加以論證和完善，一方面使大學(xué)成為真正的獨立法人，同時，促進大學(xué)章程成為大學(xué)依法治校的基礎(chǔ)。

（二）推進中國大學(xué)自治進程，塑造大學(xué)章程的權(quán)威性

當(dāng)代大學(xué)章程合法性的欠缺導(dǎo)致其權(quán)威性不足，塑造大學(xué)章程的權(quán)威在中國當(dāng)前情況下首先要去行政化，使大學(xué)章程成為法。在國內(nèi)外教育法律及法規(guī)的基本框架下，現(xiàn)代大學(xué)的法律地位主要取決于下列三個方面的關(guān)系，同時也構(gòu)成了大學(xué)的制度體系：一是大學(xué)與政府的關(guān)系。二是大學(xué)與社會的關(guān)系。三是大學(xué)內(nèi)部關(guān)系。在大學(xué)與政府的關(guān)系中，政府對大學(xué)是管理還是監(jiān)督，還是允許大學(xué)自治，這是大學(xué)制度首先要明確的［4］。

在這種制度框架下，現(xiàn)代大學(xué)組織經(jīng)受著來自國家權(quán)力、大學(xué)內(nèi)部力量和社會等三個方面的權(quán)力約束。去除大學(xué)的行政化，除了大學(xué)自身的努力以外，還需要良好的外部環(huán)境支持，正確處理好政府、社會和大學(xué)之間的關(guān)系，讓政府、大學(xué)和社會三方協(xié)同努力，共同推進大學(xué)去行政化改革。

（三）促進大學(xué)章程適用性的發(fā)揮

在具體管理上，國內(nèi)大學(xué)當(dāng)前普遍存在一個問題，即缺一個合理有效的章程，這導(dǎo)致了我國大學(xué)主辦者、管理者和辦學(xué)者之間的合理關(guān)系不明晰，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置層級不清、學(xué)術(shù)嚴(yán)重行政化傾向等狀況。近年來，隨著法治建設(shè)的不斷深入推進，治理理論的興起，以及高等教育不斷擴招，大學(xué)辦學(xué)規(guī)模不斷擴大、辦學(xué)自主性日益增強，大學(xué)一方面需要擴大自主性和獨立性，以保障學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治；另一方面，大學(xué)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)運作的高度行政化又進一步束縛了學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治的發(fā)展和作用的發(fā)揮。作為大學(xué)“自治憲法”的章程是大學(xué)進行學(xué)校自治、自主辦學(xué)的根本性依據(jù)和綱領(lǐng)性文件。沒有章程，大學(xué)就無法真正有效地保證獨立、實施自治；沒有章程，大學(xué)在內(nèi)部管理上就無法實現(xiàn)良好的治理，就無法真正保障大學(xué)的學(xué)術(shù)自治。當(dāng)下明確中國大學(xué)自主與自治界限，才能推動現(xiàn)代大學(xué)制度的建立，真正做到完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)內(nèi)部關(guān)系是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心載體，大學(xué)內(nèi)部關(guān)系是學(xué)校內(nèi)部管理（治理）結(jié)構(gòu)生成的前提基礎(chǔ)，而大學(xué)章程是高校內(nèi)部治理的規(guī)范前提。

而科學(xué)、合理、高效的大學(xué)章程則是現(xiàn)代大學(xué)制度建立的規(guī)范前提。中國的大學(xué)處于中國文化傳統(tǒng)背景中，同時也是法治社會的一個重要部分，其承擔(dān)使命的重要性及其地位的特殊性，要求全方位促進中國大學(xué)法律地位的明析化，促動中國大學(xué)章程的生成。

［1］湛中樂，徐靖.通過章程的現(xiàn)代大學(xué)治理［J］.法制與社會發(fā)展，2010，（3）.

［2］王云蘭.論大學(xué)章程權(quán)威［J］.江西行政學(xué)院學(xué)報，2013，（3）.

［3］楊天平.西方大學(xué)權(quán)力模式的運演及其特色［J］.教育研究，2012，（5）.

［4］徐顯明.大學(xué)理念論綱［J］.中國社會科學(xué)，2010，（6）.

［責(zé)任編輯：曲占峰］

Three Dimensional Dilemmas of the University Constitution's Generation in Current China

YANGChang-yu

The university constitution is regarded as the normative foundation of modern system of universities,and is even compared to "the Charter of University". Perfecting the modern system of universities and strengthening the construction of university constitution, are put explicitly forward in the Outline of China's National Plan for Medium and Long-term Education Reform and Development (2010-2020). The formulation and perfection of the universi-ty constitution,under this circumstance, become a crucial and urgent task for different levels and sorts of universities.Even though, three fundamental dilemmas of the university constitution's generation,owing to the traditional mode of Chinese university system, are to be found. The dilemma of legality of the constitutions is faced, firstly, because the establishment of universities is not usually simultaneous with the formulation of the constitutions.Secondly, the authority of the constitutions is suspicious for the lack of mandatory force.Furthermore, the constitutions are not so applicable by the excessive pursuit of generality and abstraction. The dilemmas of lacking legality, authority and applicability need to be resolved, therefore, at the demand of constructing and perfecting the modern system of university in China.

University;University Constitution;Dilemmas of the University Constitution

G649.22

A

1008-7966（2013）06-0144-03

2013-10-08

黑龍江大學(xué)教育教學(xué)改革工程重點項目（2013B50）

楊昌宇（1971-），女，黑龍江青岡人，教授，從事法學(xué)基礎(chǔ)理論研究。