加拿大志愿組織的內(nèi)部治理問題探究

宗慧敏

（華東政法大學，上海200042）

加拿大志愿組織的內(nèi)部治理問題探究

宗慧敏

（華東政法大學，上海200042）

加拿大的非營利和志愿組織根據(jù)法律對其內(nèi)部章程進行法律上的規(guī)范，并從制度方面不斷加強董事會的治理，同時從權(quán)利和義務角度出發(fā)，對志愿者的管理制度進行了完善，使得非營利和志愿組織的效率得到很大程度的提高，越來越成為政府處理社會問題的重要伙伴。

非營利組織；志愿組織；內(nèi)部治理；《加拿大志愿工作法》

和現(xiàn)代西方社會的許多國家一樣，加拿大社會由三部分組成：私人（或者企業(yè)）、政府和第三部門。加拿大的第三部門一般被稱為“非營利與志愿部門”（nonprofitand voluntarysector），它包括注冊的慈善機構(gòu)和非營利團體兩種類型。慈善機構(gòu)是指募集資金以資助教會、醫(yī)院、學校和社區(qū)福利計劃的團體，可分為經(jīng)營性的慈善機構(gòu)和慈善基金會；非營利團體不僅包括非營利法人，也包括各種草根社會組織。無論是慈善機構(gòu)還是非營利團體，他們的核心內(nèi)容都具有不以營利為目的的志愿性質(zhì)，因此除了分類的需要和法律上的明確規(guī)定，本文統(tǒng)一將非營利與志愿部門內(nèi)的機構(gòu)和團體統(tǒng)稱為“志愿組織”。

一、志愿組織內(nèi)部治理的依據(jù)——章程

章程是志愿組織內(nèi)部治理的依據(jù)。章程是“在法律規(guī)定范圍內(nèi)對其成員有約束力的內(nèi)部規(guī)范。除確定的社團宗旨和名稱外，章程尤其還有規(guī)定社團內(nèi)部形成決議和對外以社團名義進行活動的規(guī)范”[1]。在加拿大，要注冊成為一個志愿組織，這個組織必須包含或遵循一個叫作信托或章程的法律文件。章程作為法人獨立意志的體現(xiàn)，一般情況下都必須將法律意志和捐贈人意志納入其中，而法律意志作為志愿組織必須嚴格遵守的重要內(nèi)容，與志愿組織的設立制度之間有著不可分割的關(guān)系。

在加拿大，志愿組織的成立與活動受加拿大《憲法法案》、《所得稅法案》、《加拿大公司法》，以及省市級地方法規(guī)（如安大略省《小商業(yè)和慈善業(yè)保護法案》）的規(guī)制。成立具有法人資格的慈善團體和非營利組織均須經(jīng)過法人登記和免稅登記?！端枚惙ò浮穼ι暾埫舛惖怯浀拇壬平M織，主要有以下幾個要求：第一，位于加拿大；第二，為慈善目的而組成和運行；第三，其資源只用于慈善目的；第四，非個人獲利。在以上幾個要求中，最關(guān)鍵的要求是詳細解釋組織的“慈善目的”，因為申請者必須保證其所有的正式目標（列在章程、托管書等申請文件中的）都必須滿足符合法律含義的慈善目的的要求。

《所得稅法案》本身并未對“慈善目的”或“慈善活動”下定義，這些概念在習慣法中有其自己的起源。加拿大法庭認可四大類的慈善目的，他們是：（1）濟貧（如慈善廚房、無家可歸者的避難所）；（2）促進教育（如大學、研究機構(gòu)、藝術(shù)）；（3）促進宗教（如教會、修道院）；（4）其他公益（如醫(yī)院、公園）[2]。

法律首先應保障具有法人地位的各種志愿組織為“慈善目的”而存在，因此章程中必須寫有的內(nèi)容，都是與“為慈善目的而存在”相一致的成立志愿組織的標準。志愿組織的章程應至少包括以下內(nèi)容：（1）組織名稱；（2）組織目的；（3）聲明該組織將不以其成員牟利而運轉(zhuǎn)、任何利潤或其他財產(chǎn)增長都將被全部用于促進其組織目的的條款；（4）組織結(jié)構(gòu)；（5）解釋如何更換理事（或董事）的條款；（6）文件的有效日期；（7）至少三個組織理事的簽名。其中“組織目的”必須是慈善的，比如，一個組織不能以營利為目的而設立，不應從事規(guī)定以外的商業(yè)活動；慈善組織不能有政治目的的、黨派的或本質(zhì)上是政治性的活動，但是，一個僅為慈善目的而設立的慈善組織也可以參與到一些直接幫助達成其慈善目的的有限的非黨派政治活動中[3]。

二、志愿組織的執(zhí)行機關(guān)——董事會的設置及職責

在加拿大，幾乎所有志愿組織內(nèi)部都設有董事會（Board），而不論其屬于何種類型的志愿組織。法人的組織機構(gòu)一般由權(quán)力機關(guān)、執(zhí)行管理機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)三部分構(gòu)成，管理學者普遍認為慈善法人或者非營利法人領域應由董事會（或理事會）作為執(zhí)行管理機關(guān)，建立起以董事會或者理事會為中心的內(nèi)部治理機制。

董事會的內(nèi)部設置在法律和志愿組織的章程內(nèi)都有詳細規(guī)定。以法人型志愿組織為例，根據(jù)《加拿大公司法》的規(guī)定，董事會是管理者，由股東選舉產(chǎn)生，管理權(quán)由股東授權(quán)董事會行使；公司必須有至少一個董事，但如果是用特許證書方式設立的公司法人，則不少于三個董事。在加拿大最常見的董事會規(guī)模是10～15人。

董事會的首要職責應當是確定組織的目標和使命，因為目標和使命是一個志愿組織有效管理的基礎，董事會的其他職責都是在這一確定的目標下得以實現(xiàn)的。以“加拿大志愿主義領袖”VolunteerCanada為例，它的使命是“為加強公民參與志愿活動提供領導，為志愿行動充當催化劑”，其下兩百多個志愿者中心的任務是：（1）倡導志愿主義與志愿精神；（2）建構(gòu)有效的地方社區(qū)志愿服務能力；（3）在志愿議題上提供領導方向；（4）利用服務的機會將人們串連起來[4]。

從志愿組織管理者的角度來說，董事會的基本職責大致包括：架構(gòu)組織的使命；制定與組織使命相符的政策；獲取外部資源；監(jiān)督、激勵執(zhí)行層以及其他必不可少的職責?！都幽么笾驹腹ぷ鞣ā罚═heCanadian Code forVolunteer Involvement）中有一部分內(nèi)容概述了志愿組織內(nèi)部不同角色所起的不同作用，其中對董事會所扮演的角色做了這樣的規(guī)定：通過制定相關(guān)政策，創(chuàng)造、領導和確保一個志愿者參與的有利的環(huán)境和文化；為志愿組織的項目和運營制定政策；在人力資源管理方面，制定管理人力資源的政策并將志愿參與標準合成一體，等等[5]。

加拿大志愿組織董事會的職能，越來越注重從“運作”（operation）到“治理”（governance）的轉(zhuǎn)變，這對董事會和董事的要求就越來越高。董事會要制定與志愿組織的使命和目標相符的戰(zhàn)略決策，除了需要一個科學、高效的決策程序，也需要董事們通過自身的專業(yè)知識或者社會地位、社會關(guān)系為組織提供有效的信息、咨詢服務和質(zhì)疑、批準，這無疑對他們的素質(zhì)有相對高的要求。因此志愿組織對董事的選任也要有一定的標準（比如對法律、金融、交際、制定戰(zhàn)略計劃等特定技能的要求），并且要對董事會成員進行培訓，提高和發(fā)展他們評估和管理風險的能力，以有效地避免董事會或者董事承擔治理組織過程中的各種風險。

志愿組織的董事會是組織各方利益的代表，承擔著“信托責任”，一般有以下三個義務：勤勉、忠誠、服從，這和營利法人對董事的要求并無不同。為履行信托義務，董事會還要遵循社會法律責任：（1）法律地位（即志愿組織的設立、注冊或運作必須遵守法律）；（2）稅收法律；（3）雇用法律；（4）衛(wèi)生及安全法律；（5）財務管理（即組織在資金運作中要遵守法律規(guī)定，與當?shù)赝ㄓ觅~務原則保持一致）[6]。無論是信托上的義務，還是法律上的責任，不履行這些義務的董事會或者董事都有可能負有法律上的責任，比如當其違反某一法律時，會被處罰款、限制權(quán)力或被監(jiān)禁；當其違反具有法律約束力的合同時，就要履行合同或給予經(jīng)濟補償；當其行為（或未能采取某種行為）給他人造成傷害或損害時，無論故意與否，都要進行經(jīng)濟補償[7]。

三、志愿組織的內(nèi)部成員——無處不在的志愿者

志愿組織根據(jù)規(guī)模的大小和復雜程度的不同可以有不同層級的內(nèi)部人員，但一般都由董事會、執(zhí)行董事（或志愿者領導層）、經(jīng)理（或志愿者管理人員）以及志愿者構(gòu)成。其中，廣泛存在于各種志愿組織的、志愿活動的參與者的“志愿者”們無疑是最為重要的人力資源。在有著悠久志愿服務傳統(tǒng)的加拿大，志愿者的身影可謂無處不在。2001年為“國際志愿者年”，加拿大政府頒布了《加拿大志愿工作法》[8]（theCanadian CodeforVolunteer Involvement），希望促進關(guān)于志愿者在志愿組織中的角色的討論，并且詮釋志愿者的使命，支持志愿服務。

《志愿工作法》由三部分組成：第一部分是志愿者參與的價值。它指出了志愿者參與志愿活動的四個價值：促進社會的正義與民主；通過定位和回應社區(qū)的需求，促進了社區(qū)的發(fā)展；互惠了志愿者和志愿組織；它建立在許多關(guān)系（relation ships）之上——志愿者為組織創(chuàng)造機會，而組織給予志愿者成長和回報社會的機會。第二部分是志愿者參與志愿活動的指導原則。它規(guī)定志愿者有其權(quán)利，志愿組織要承認志愿者是關(guān)鍵的人力資源，并且要為他們提供一些基礎設施支持，并提供安全和有利的環(huán)境。志愿者也有其義務，他們要對志愿組織負責，要尊重受益人和社區(qū)，要正直并且負責任地做出行為。第三部分是志愿組織為志愿者如何參與到組織中而制定的標準。這通過制定一個完整有效的“志愿者發(fā)展”（volunteerdevelopment）計劃來完成，以尋找、吸引志愿者并且使他們長期有效服務于組織、參與志愿項目。

“志愿者發(fā)展”有五個階段：計劃——志愿組織采用政策和程序提供一個框架，詳細說明和支持志愿者的參與；招募和篩選——志愿組織在其自身實際需求之上提供一個有效、清晰的招募信息，而篩選作為防范組織風險的重要措施，持續(xù)應用于志愿者參與的全過程；定位和培訓——通過定位使志愿者們明確他們和組織間的關(guān)系，而對志愿者的培訓不僅是志愿者的權(quán)利，更是志愿者的義務；監(jiān)督和評估——志愿者接受監(jiān)督，志愿組織定期評估志愿者的表現(xiàn)，有時隨機抽查志愿者（和客戶），以此驗證他們在志愿服務中的表現(xiàn)；承認（或認可）——無論是在志愿組織內(nèi)部還是外部，志愿組織都可以正式、持續(xù)的方法或者非正式、但及時而恰當?shù)姆椒ㄕJ可志愿者的貢獻。這五個階段形成一個“志愿者發(fā)展周期”，志愿組織應該將志愿者作為平等的成員納入到志愿組織中，還應當鼓勵他們與組織一同成長。

因此，總結(jié)以上情況，筆者認為志愿者主要有如下一些權(quán)利：（1）受到平等對待的權(quán)利。志愿組織內(nèi)部除了無償服務的志愿者，還有需要組織支付薪酬的員工們，志愿組織不能因此在招募、篩選、培訓等方面對志愿者區(qū)別對待。（2）接受培訓的權(quán)利。合格的志愿者應具備各種能力，人際關(guān)系能力、籌資能力、專業(yè)技術(shù)和辦公能力等，志愿者有權(quán)利接受與之相關(guān)的專業(yè)知識、技能的培訓。（3）得到志愿組織認可的權(quán)利。雖然大部分志愿者都無償提供志愿服務，但是志愿者所做的貢獻應當?shù)玫骄裆系墓膭詈驼J可，甚至物質(zhì)上的獎勵。（4）志愿者根據(jù)自身需求獲得任務分配的權(quán)利。志愿者作為執(zhí)行任務的主體，更明白什么樣的任務可以反映他自身以及組織的能力、發(fā)揮他的作用，從而達到更佳的服務效果。

志愿者主要有如下義務：（1）遵守法律。志愿者應當遵守與志愿活動相關(guān)的法律上的規(guī)定。（2）遵守組織章程和政策。組織章程涵蓋了該組織的使命、目的、運行機制、志愿者的權(quán)利義務等內(nèi)容，志愿者身為組織成員，不得違背組織的宗旨進行行為、志愿服務行為要接受組織的監(jiān)管、要定期接受組織的評估、接受組織安排的培訓以更新技能從而更好地提供服務等等。

總結(jié)全文，筆者以為，加拿大志愿組織的內(nèi)部治理已經(jīng)形成了較為合理的機制。一直以來，志愿組織的管理效率和組織績效一直被學者和公眾責難，因為其缺少營利性組織的公司治理機制；但為了提高效率和保持志愿組織的正常運營而借鑒營利性組織的治理方式，又有偏離志愿組織設立目標的風險。加拿大的志愿組織首先通過章程嚴格確認了志愿性質(zhì)的設立目標和使命，其次在董事會的設置上力求權(quán)力的制衡、通過對董事的嚴格要求在一定程度上保障了決策的高效和準確，最后通過一套完整的志愿者發(fā)展計劃，保障了志愿者的權(quán)利，也達到了激勵志愿者的效果，這些制度設計基本尋求到了“提高效率”和“忠于使命”的平衡，值得包括我國在內(nèi)的其他國家借鑒。

［1］［德］卡爾拉倫茨.德國民法通論（上冊）［M］.王曉曄，等，譯.北京：法律出版社，2001：16-17.

［2］［加］特里德瑪茨.加拿大的慈善規(guī)范實踐［C］//中國慈善立法國際研討會論文集.北京：中國社會出版社，2007：83-91.

［3］［加］亞力山大·戴維森.加拿大慈善事業(yè)注冊監(jiān)督制度［C］//中國慈善立法國際研討會論文集.北京：中國社會出版社，2007：53-69.

［4］AboutUs［EB/OL］.http://volunteer.ca/content/about-us，2013-06-15.

［5]］［加］陳國墚.從質(zhì)量提升視角看慈善組織的生存和發(fā)展［C］//中國慈善立法國際研討會論文集.北京：中國社會出版社，2007：215-216.

［6］］Directors’Liability:A Discussion Paper on Legal Liability, Risk Management and the Role Of Directors in Non- Profit Organizations［EB/OL］.http：/ / volunteer.ca，2013- 06- 15.

［7］［8］Canadian Code for Volunteer Involvement［EB/OL］.http：//volunteer.ca/content/can adian-code-volunteer-inv olvement-2012-edition，2013-05-18.

［責任編輯：劉曉慧］

Research on the Internal Governance of Canadian Volunteer Organization

ZONGHui-m in

The Canadian non-profit and voluntary organizations make their rule sac cording to the law,and strength the governance of the board from the aspect of system.At the same time,they start from the angle of rights and obligations to improve the volunteers’management.All these make the efficiency of nonprofit and voluntary organizations greatly improved,and make the mselvesbe come more and more important partner of govern men tin dealing with socialissues.

non-profit organization;voluntary organization;internal governance;the Canadian Code for Volunteer Involvement

DF41

A

1008-7966（2013）06-0090-03

2013-09-25

2012年度國家社會科學基金項目“民間義工組織法律問題研究”的階段性研究成果之一（12BFX 037）

宗慧敏（1989-），女，江蘇大豐人，2011級經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生。