公共政策科學(xué)分類與解決社會(huì)問(wèn)題的邏輯框架

邱偉華，余飛躍

(華東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，上海 200062)

從公共政策的發(fā)展演進(jìn)來(lái)看，公共政策總是問(wèn)題指向(Problem-oriented)的。美國(guó)在20年代末30年代初的經(jīng)濟(jì)危機(jī)下實(shí)施政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的積極干預(yù)，以解決當(dāng)時(shí)因經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，尤其二戰(zhàn)后，大規(guī)模制定公共政策以解決戰(zhàn)后的社會(huì)問(wèn)題成為一種普遍現(xiàn)象，而公共政策的研究也發(fā)端于政府的干預(yù)需要和民眾對(duì)政府政策效率的監(jiān)督需要，其基本內(nèi)容是研究政策問(wèn)題的解決路徑與解決程度。如何在問(wèn)題的科學(xué)分類基礎(chǔ)上對(duì)紛繁復(fù)雜的公共政策進(jìn)行分類，并歸納出解決問(wèn)題機(jī)制的邏輯，成為公共政策制定與評(píng)估的理論基礎(chǔ)。

科學(xué)的分類能夠直達(dá)事物的本質(zhì)，如同動(dòng)物學(xué)分類學(xué)，綱目類別已經(jīng)指明了動(dòng)物的演化路徑及概化特征，對(duì)社會(huì)現(xiàn)象分類，由于研究者身處其中，增加了進(jìn)行客觀冷靜觀察的困難，因此，社會(huì)現(xiàn)象的分類不易達(dá)其本質(zhì)。公共政策作為一種政府進(jìn)行利益調(diào)節(jié)的工具，已經(jīng)沁入人們社會(huì)生活的主要領(lǐng)域，由于關(guān)涉到個(gè)人的利益，更難置身度外。政策調(diào)整的利益狀態(tài)總是可以將雜亂的現(xiàn)象進(jìn)行歸類，歸類是對(duì)各個(gè)具體政策的路徑的概化，科學(xué)的歸類有利于人們更好理解公共政策，更為科學(xué)制定和執(zhí)行公共政策，當(dāng)然也能為公共政策的效果評(píng)估提供一個(gè)更為便捷的入口。

一、文獻(xiàn)綜述

國(guó)內(nèi)現(xiàn)有公共政策研究方面的著作及教材主要從人們社會(huì)生活約定俗成的領(lǐng)域來(lái)歸類公共政策為：經(jīng)濟(jì)政策、政治政策、社會(huì)政策、文化政策等。此外，從政策的干預(yù)層次分為元政策、基本政策和具體政策；根據(jù)政策目標(biāo)的多寡分為單目標(biāo)政策與多目標(biāo)政策；根據(jù)政策問(wèn)題的重復(fù)程度不同分為程序性政策與非程序政政策；根據(jù)后來(lái)政策與先前政策的一致性程度分為激進(jìn)型政策與保守型政策；根據(jù)政策活動(dòng)的階段性特征分為初始政策與反饋政策；根據(jù)政策內(nèi)容分為實(shí)質(zhì)性政策與象征性政策；根據(jù)政策影響的時(shí)間長(zhǎng)短，政策可以分為長(zhǎng)期政策、中期政策和短期政策；根據(jù)政策制定主體在管理系統(tǒng)中所處的層級(jí)不同，政策可以分為中央政策、地方政策和基層政策；根據(jù)政治活動(dòng)的不同方式，政策可以分為權(quán)力型政策、妥協(xié)型政策與博弈型政策(或競(jìng)爭(zhēng)型政策)等等。

安德森的分類試圖從政策的目標(biāo)即所指向的問(wèn)題來(lái)區(qū)分政策的類別，這為本文進(jìn)行政策分類提供了指引，然而，安德森的分類并沒(méi)有深究政策背后問(wèn)題的產(chǎn)生機(jī)制，因此，政策分類并沒(méi)有真正從問(wèn)題的類別與解決機(jī)制來(lái)概化，不少同類解決方案的問(wèn)題被歸入不同的政策類別，這也許是基于政策的實(shí)然狀態(tài)，然而卻削弱了其分類的科學(xué)性。實(shí)踐來(lái)看，由于上述分類的模糊性與交叉性，國(guó)內(nèi)公共政策的專著和教材并沒(méi)有按照上述分類來(lái)研究公共政策。

本文將公共政策置入問(wèn)題情境之中，從對(duì)問(wèn)題的科學(xué)概括來(lái)探尋解決問(wèn)題方案的政策路徑，從而通過(guò)對(duì)解決問(wèn)題方案的性質(zhì)的揭示來(lái)歸納公共政策的類別，試圖通過(guò)對(duì)公共政策的科學(xué)分類和解決問(wèn)題的機(jī)制的歸納以對(duì)紛繁復(fù)雜的政策現(xiàn)象提供一個(gè)有指導(dǎo)意義的研究框架。

二、基于社會(huì)問(wèn)題分類基礎(chǔ)上的公共政策分類

如果從公共政策的干預(yù)終端來(lái)看，可將公共政策劃分為解決個(gè)人生活與幸福問(wèn)題的政策、針對(duì)團(tuán)體或社會(huì)生活環(huán)境問(wèn)題的政策。前者包括與個(gè)人生活息息相關(guān)的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、貪污腐敗、污染、住房、治安等方面的政策，后者有針對(duì)民族間問(wèn)題的民族政策、針對(duì)政治團(tuán)體的政治政策、解決大的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的經(jīng)濟(jì)政策等。

實(shí)現(xiàn)生活中，由于學(xué)科的分工與專業(yè)化發(fā)展，與一國(guó)幣制、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展、貿(mào)易等相關(guān)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域本身已經(jīng)作為一門成熟學(xué)科且學(xué)科內(nèi)分工日益精細(xì)，學(xué)術(shù)的精細(xì)分工使得公共政策研究的學(xué)者難以對(duì)其全盤把握。而針對(duì)特定政治團(tuán)體(例如民族、國(guó)家、政黨等)利益的政策與指向個(gè)人利益的政策無(wú)論是政策的衍生路徑還是研究的重點(diǎn)都區(qū)別重大，因此，公共政策研究主要以一個(gè)趨于穩(wěn)定的常態(tài)社會(huì)下的與個(gè)人生活相關(guān)的問(wèn)題政策作為目標(biāo)。這也是本文對(duì)公共政策外延的限定。

個(gè)人生活相關(guān)的問(wèn)題有哪些？我們以中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)研究所2006年和2008年對(duì)中國(guó)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行的全國(guó)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)為例［3-4］，本文按人們認(rèn)可度的優(yōu)先順序抽出兩次調(diào)查其中前十位：看病難、看病貴問(wèn)題，就業(yè)失業(yè)問(wèn)題，收入差距過(guò)大問(wèn)題，貪污腐敗問(wèn)題，養(yǎng)老保障問(wèn)題，教育收費(fèi)問(wèn)題，住房?jī)r(jià)格過(guò)高問(wèn)題，社會(huì)治安問(wèn)題，社會(huì)風(fēng)氣問(wèn)題，環(huán)境污染問(wèn)題，物價(jià)上漲問(wèn)題②。在一個(gè)交換為中心的市場(chǎng)社會(huì)背景下，這些與個(gè)人生活相關(guān)的問(wèn)題可以抽象為兩類：一類是因收入不夠無(wú)法交換到自己所需的生活必需品，一類是交換過(guò)程產(chǎn)生了無(wú)法預(yù)料到的損害，導(dǎo)致交換出現(xiàn)了自己不想要的結(jié)果③。我們將前者的狀態(tài)稱為“想要得不到的問(wèn)題”，后者稱為“不想要的得到了的問(wèn)題”?？床黄鸩〉膯?wèn)題、因找不到工作或失業(yè)而致貧困問(wèn)題、收入差距拉大后貧者愈貧的問(wèn)題、收入儲(chǔ)備不足無(wú)法養(yǎng)老的問(wèn)題、教育收費(fèi)過(guò)高無(wú)法供子女讀書的問(wèn)題、住房?jī)r(jià)格過(guò)高而致人們買不起房的問(wèn)題、物價(jià)上漲導(dǎo)致人們收入無(wú)法購(gòu)買到必需品的問(wèn)題等，都是因?yàn)槭杖氩蛔?，想要的得不到。如何解決這些問(wèn)題呢？強(qiáng)制進(jìn)行收入轉(zhuǎn)移成為必須，因此我們稱這一類問(wèn)題為分配問(wèn)題，而解決這一類問(wèn)題的政策相應(yīng)稱為分配型政策。

貪污腐敗是指公共權(quán)力的代理人運(yùn)用公共權(quán)力時(shí)，違背了與公民訂立的基礎(chǔ)合約：公民讓渡部分權(quán)力和繳稅，公共權(quán)力代理人代理公民處理個(gè)人無(wú)法實(shí)現(xiàn)的公共領(lǐng)域事務(wù)，為公民服務(wù)。合約的一方?jīng)]有兌現(xiàn)服務(wù)的承諾，合約出現(xiàn)了公民利益受損的厭惡品；環(huán)境污染是指人類進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)以滿足不斷提高的生存與發(fā)展需要的產(chǎn)品與服務(wù)，同時(shí)產(chǎn)生有害物質(zhì)進(jìn)入環(huán)境，引起環(huán)境系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能發(fā)生變化，反過(guò)來(lái)危害人類的可持續(xù)性的生存與發(fā)展，原本利人利己的生產(chǎn)合約帶來(lái)了不希望出現(xiàn)的副產(chǎn)品，導(dǎo)致被污染地區(qū)居民利益受損。治安問(wèn)題是指公民生命、財(cái)產(chǎn)安全得不到應(yīng)有的保障，常見(jiàn)的治安問(wèn)題有偷盜、搶劫、欺詐等，社會(huì)治安的合約基礎(chǔ)是，公民讓渡部分權(quán)力與繳稅維持一個(gè)第三方暴力，以保障其安全，防止他人侵犯其自由，治安問(wèn)題表明基礎(chǔ)合約失敗，損人利己的行為沒(méi)有被剔除，合約帶來(lái)了不想要的厭惡品。要想解決這類問(wèn)題，修訂合約，恢復(fù)合約的利人利己性質(zhì)是必需的，因此我們將這一類問(wèn)題稱為合約問(wèn)題，而解決這一類問(wèn)題的政策稱為合約型政策［5］。

依據(jù)對(duì)問(wèn)題的分類，我們就解決這些問(wèn)題的方案的性質(zhì)對(duì)公共政策進(jìn)行了科學(xué)分類：合約型政策和分配型政策。

三、合約型政策解決問(wèn)題路徑分析

如前所述，解決合約問(wèn)題的路徑是糾正被違背的合約下的損人利己狀態(tài)，恢復(fù)合約的利人利己狀態(tài)。自愿訂立合約的目的是雙方通過(guò)交換獲利，如果合約的結(jié)果是一方利益受損，這意味著合約的條款要進(jìn)行修訂和重新設(shè)計(jì)。因此，政府修訂合約以解決合約問(wèn)題的政策稱為合約型政策，政策的根本原則是維護(hù)合約下的利人利己的本質(zhì)。

高校的餐飲保障服務(wù)，歷來(lái)都是學(xué)校后勤工作的重中之重，其不僅關(guān)系到師生的身體健康、學(xué)校的秩序穩(wěn)定，更關(guān)系到社會(huì)的和諧大局、國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。華中科技大學(xué)食堂服務(wù)的對(duì)象，基本上都是國(guó)家的精英和民族的脊梁，因而食堂對(duì)于餐飲服務(wù)的定位，同樣也是站在這個(gè)高度和大局中去思考問(wèn)題和開(kāi)展工作，惟有如此，才真正將學(xué)校的食品安全演化為服務(wù)育人的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

合約問(wèn)題的發(fā)生原因十分復(fù)雜，合約要實(shí)現(xiàn)利人利己的結(jié)果，就得遵循自由協(xié)商的原則，事先約定，一旦出現(xiàn)違約的情形，就可以根據(jù)約定進(jìn)行解決。然而，在很多情況下事先沒(méi)有約定，損害產(chǎn)生后再來(lái)協(xié)商處理。這種事先無(wú)法約定的情況主要有以下幾種。其一，自由訂立合約的權(quán)利受到限制，腐敗問(wèn)題與治安問(wèn)題即屬此例。由于法律沒(méi)有從根本上保障民眾對(duì)代理人的自由選舉權(quán)以及對(duì)權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，因此，作為公共權(quán)力的代理人對(duì)權(quán)力的行使并不是與實(shí)質(zhì)意義上的權(quán)力委托人進(jìn)行協(xié)商的結(jié)果，而代理人一旦擁有了對(duì)公共權(quán)力的支配權(quán)，運(yùn)用權(quán)力獲得自己私利就不可避免，并且事后的約束機(jī)制都難以鉗制已經(jīng)在權(quán)力上獲得優(yōu)勢(shì)的代理人，因此事后的談判或單獨(dú)由權(quán)力使用者來(lái)制定歸責(zé)與補(bǔ)償準(zhǔn)則以處理?yè)p害問(wèn)題總會(huì)對(duì)受損者不利。

其二，自由協(xié)商的成本太高，事先無(wú)法達(dá)成。以職業(yè)傷害(工傷和職業(yè)病)為例，如果在職業(yè)傷害發(fā)生前，企業(yè)主與工人就可能發(fā)生的職業(yè)傷害的補(bǔ)償進(jìn)行協(xié)商談判，可以預(yù)期的結(jié)果是，企業(yè)主只愿意支付傷害導(dǎo)致的受損勞動(dòng)力的價(jià)格(折算成工資)，而工人對(duì)身體損傷的后果總會(huì)附加幸福損耗的價(jià)值，該價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于受損身體所導(dǎo)致的工資收入的損失。這樣，企業(yè)主與工人無(wú)法就潛在的損害達(dá)成一個(gè)一致的補(bǔ)償價(jià)格。

其三，因?yàn)閰f(xié)商的對(duì)象不能確定而無(wú)法協(xié)商。環(huán)境問(wèn)題就是其中一例。環(huán)境問(wèn)題無(wú)法事前協(xié)商是因?yàn)榭諝饣颦h(huán)境的產(chǎn)權(quán)是事先不確定的，即誰(shuí)會(huì)成為空氣污染的受損者事前不能確定，所以誰(shuí)都可以不用征得潛在受損者同意就向空中排放污染物，潛在損害者無(wú)法與之談判和協(xié)商(即無(wú)法交易)。

不管什么原因?qū)е率虑盁o(wú)法協(xié)商訂立合約，一旦損害產(chǎn)生后，就得進(jìn)行損害與定價(jià)的談判，常見(jiàn)的情況是法院根據(jù)先例判決形成歸責(zé)與損害定價(jià)的法律條文，事后的談判就由法律裁決來(lái)確立責(zé)任歸屬與補(bǔ)償大小。以職業(yè)傷害為例，工人無(wú)法事前與雇主就身體損害的補(bǔ)償價(jià)格達(dá)成一致，然而，職業(yè)傷害發(fā)生后，總得對(duì)損失的后果的責(zé)任歸屬及補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行裁決，法院以因工受傷后勞動(dòng)能力損失的大小進(jìn)行計(jì)價(jià)，通過(guò)確定預(yù)防傷害成本最小方來(lái)歸屬責(zé)任及責(zé)任的大小，最終，將責(zé)任完全歸屬于雇主，要求雇主依法以損失所造成的勞動(dòng)力損失的價(jià)格進(jìn)行賠償。雇主責(zé)任法成為了修正合約、解決合約問(wèn)題的政府強(qiáng)制執(zhí)行的措施。

當(dāng)然法律機(jī)制也面臨事后干預(yù)、損失既定的局限性，因此，為了減少社會(huì)財(cái)富的損失，降低事故的發(fā)生率，政府針對(duì)行業(yè)制定安全標(biāo)準(zhǔn)，要求雇主統(tǒng)一遵守以減少低估風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的事故，1970年代以來(lái)，政府對(duì)職業(yè)傷害的管制愈來(lái)愈多。當(dāng)然，管制本身也有大量的收集信息的成本，為了減少這類成本，采取激勵(lì)雇主自愿、自動(dòng)預(yù)防職業(yè)傷害的發(fā)生也是1990年代后歐洲各國(guó)的政府關(guān)注的熱點(diǎn)。工人是職業(yè)傷害的直接承受者，也是與機(jī)器、工作環(huán)境最直接的互動(dòng)者，因此讓工人參與預(yù)防會(huì)進(jìn)一步降低預(yù)防的成本。因此，當(dāng)前各國(guó)解決職業(yè)傷害、預(yù)防損害發(fā)生的機(jī)制主要有法律機(jī)制、管制機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和工人參與機(jī)制。其中，法律機(jī)制是最根本的矯正機(jī)制，在發(fā)達(dá)國(guó)家，由于法治成熟，違背合約的狀態(tài)總是能夠通過(guò)法律追責(zé)機(jī)制恢復(fù)到利人利己的狀態(tài)。并且，違法的成本不能規(guī)避，相應(yīng)地，違法的行為也相對(duì)漸少。

其他機(jī)制不能離開(kāi)法律這個(gè)可以單獨(dú)矯正的機(jī)制，換一種說(shuō)法，只有法律機(jī)制也可以將損人利己的職業(yè)傷害狀態(tài)矯正到利人利己的狀態(tài)(通過(guò)對(duì)職業(yè)傷害的歸責(zé)與定價(jià))，但缺少法律機(jī)制，后面的任何一種防制機(jī)制都不足以解決職業(yè)傷害問(wèn)題，哪怕投放在后面這些機(jī)制上面的費(fèi)用極為高昂。這也恰恰是我國(guó)當(dāng)前職業(yè)傷害預(yù)防的現(xiàn)狀：加強(qiáng)安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)制，提取工傷保險(xiǎn)基金激勵(lì)企業(yè)預(yù)防投入、研究如何建立工會(huì)和工人參與的渠道，所有這些機(jī)制的建立都以政府職能的擴(kuò)張為前提，然而，職業(yè)傷害者通過(guò)法律機(jī)制獲得職業(yè)傷害補(bǔ)償?shù)那绤s障礙重重。放棄法律機(jī)制而擴(kuò)張政府職能的后果是職業(yè)傷害并沒(méi)有以與政府投入增長(zhǎng)一樣的速度下降。

四、分配型政策解決問(wèn)題性質(zhì)分析

解決分配問(wèn)題的性質(zhì)是實(shí)施強(qiáng)制性收入轉(zhuǎn)移，或稱為提供福利。提供福利的方式有兩種，一種是根據(jù)需要服務(wù)與物品的不同而提供相應(yīng)的服務(wù)與物品，一種是根據(jù)需要服務(wù)與物品的不同價(jià)格而提供相應(yīng)的補(bǔ)貼或現(xiàn)金。不管哪一種方式，都得需要從部分人手中轉(zhuǎn)移部分收入到另一部分人手中，這個(gè)過(guò)程需要政府的強(qiáng)制干預(yù)。我們稱解決分配問(wèn)題的政策為分配型政策。

為什么要分配呢？一般來(lái)說(shuō)，無(wú)法獲得必需品的貧困者對(duì)其他人或整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)都意味著是一個(gè)潛在威脅，因?yàn)槿藗円话悴粫?huì)坐以待斃，總會(huì)采用其他的損人利己的方式來(lái)獲得必需品，如常見(jiàn)的搶劫、偷盜、欺詐。如何剔除掉這些危害社會(huì)的損人利己行為呢？方式之一是以暴抗暴，運(yùn)用國(guó)家建立的暴力系統(tǒng)對(duì)這些行為打擊與清除。方式之二是用福利交換，通過(guò)對(duì)最貧困人口的生活的保障防止損人利己行為的發(fā)生。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，用福利來(lái)化解這種對(duì)社會(huì)造成不穩(wěn)定的威脅是被證明有效率的，對(duì)于實(shí)施強(qiáng)制性收入轉(zhuǎn)移的現(xiàn)代政府來(lái)說(shuō)，福利的供給會(huì)帶來(lái)多重利益。其一，相較于以暴抗暴，用福利化解的方式可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最小損失。從英國(guó)1601年實(shí)施濟(jì)貧法解決圈地運(yùn)動(dòng)和工業(yè)化帶來(lái)的城市貧困導(dǎo)致的不穩(wěn)定問(wèn)題，到1880年代德國(guó)創(chuàng)立社會(huì)保險(xiǎn)模式解決工人運(yùn)動(dòng)與工人政黨威脅，再到1935年美國(guó)建立全面的社會(huì)保障法律制度以解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的失業(yè)導(dǎo)致的貧困問(wèn)題，社會(huì)保障成為了現(xiàn)代社會(huì)解決貧困問(wèn)題的主要手段。其二，政府可從對(duì)窮人的保障中獲得一種社會(huì)道德的支持力量，窮人的境況會(huì)激發(fā)人類的天然同情情感，而政府對(duì)窮人的保障會(huì)俘獲人們因同情心得到共鳴后的認(rèn)同與親近；其三，福利的提供甚至可以為政府提供更多的獲利機(jī)會(huì)，特別是在福利的供給是以實(shí)物的方式而不是現(xiàn)金方式時(shí)，項(xiàng)目主管部門的獲利會(huì)更多。任何政府部門都希望通過(guò)項(xiàng)目獲得對(duì)一筆錢的支配與使用，這可進(jìn)一步解釋現(xiàn)代政府在社會(huì)福利項(xiàng)目上的擴(kuò)張。

從個(gè)人角度看，貧困是因收入不足交換不到自己所需的必需品。根據(jù)必需品的不同而呈現(xiàn)不同的問(wèn)題性：因收入不足無(wú)法供子女上學(xué)是教育問(wèn)題，看不起病是醫(yī)療問(wèn)題，老年勞動(dòng)力喪失后儲(chǔ)蓄不足提供老年生活必需品是養(yǎng)老問(wèn)題，失業(yè)后因收入中斷而陷入貧困是失業(yè)問(wèn)題，買不起房是住房問(wèn)題……處于貧困狀態(tài)的個(gè)人、家庭由于資產(chǎn)匱乏而享受不到良好的教育，引起人力資本的退化，由于資產(chǎn)匱乏而與財(cái)富創(chuàng)造的機(jī)會(huì)無(wú)緣，由于資產(chǎn)匱乏而游離于主流社會(huì)之外而日益邊緣化，因此，貧困會(huì)不斷地再生產(chǎn)出貧困，一旦掉進(jìn)這種“貧困陷阱”，就會(huì)長(zhǎng)期處于貧困的惡性循環(huán)中不能自拔，難以依靠自己的力量從中逃出。因此強(qiáng)制性收入轉(zhuǎn)移是解決貧困問(wèn)題的不可或缺的政策手段。

五、兩類政策的關(guān)聯(lián)分析——分配型政策效率的制約

我國(guó)當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各類社會(huì)問(wèn)題與矛盾叢生，圍繞解決社會(huì)問(wèn)題的公共政策層出不窮?；谑杖敕峙涠碌呢毟环只瘞?lái)的社會(huì)問(wèn)題更是公共政策學(xué)界研究的熱點(diǎn)。對(duì)分配型政策的關(guān)注本身也是我國(guó)貧困人口數(shù)量龐大的現(xiàn)實(shí)折射。所謂社會(huì)轉(zhuǎn)型期，是指一個(gè)社會(huì)資源處于產(chǎn)權(quán)界定相對(duì)不穩(wěn)定時(shí)期，有限的社會(huì)資源處于無(wú)序的競(jìng)奪狀態(tài)，損人利己的行為更易出現(xiàn)并難以得到糾正，因此呈現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)問(wèn)題與矛盾更為集中。其中最吸引眼球的矛盾是部分人通過(guò)損人利己的方式得以獲取資源成為富者，而部分人承受了被損害的后果得不到補(bǔ)償而喪失資源成為貧者，于是對(duì)于不斷擴(kuò)大的收入差距的關(guān)注就成為了社會(huì)問(wèn)題的焦點(diǎn)，因此，政府實(shí)施強(qiáng)制性的收入轉(zhuǎn)移獲得道義上的支持與來(lái)自正義的力量。分配型政策開(kāi)始滲透到各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)分配型政策的分析與研究也成為學(xué)界的熱點(diǎn)，我國(guó)社會(huì)保障政策研究的熱門可見(jiàn)一斑。

社會(huì)保障政策主要指向的是貧困問(wèn)題。從交換的角度看，貧困是指因?yàn)樯a(chǎn)不出有價(jià)值的東西而無(wú)法交換得到自己所需的物品，即資產(chǎn)的匱乏。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，資產(chǎn)的匱乏不是貧困的唯一致因，由于自由受限而無(wú)法從事財(cái)富生產(chǎn)的現(xiàn)象比比皆是。而即使進(jìn)行了生產(chǎn)但得不到有價(jià)值的東西的法律正義缺失現(xiàn)象也是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的常態(tài)。我國(guó)貧困人口幾乎都居住在或都來(lái)自鄉(xiāng)村地區(qū)，這是個(gè)常識(shí)性的判斷。從人口身份看，主要是農(nóng)民和農(nóng)民工。貧困農(nóng)民廣泛分布在各地鄉(xiāng)村，并非集中在邊遠(yuǎn)山區(qū)的貧窮鄉(xiāng)村中。如果土地有自由流轉(zhuǎn)與處置的自由，農(nóng)民事實(shí)上的貧困會(huì)大量減少，至少不會(huì)出現(xiàn)一個(gè)龐大的被征地的貧困農(nóng)民群體［6］。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工原本是脫離貧困的機(jī)會(huì)，然而，這種脫貧的愿望在克扣工資、拖欠工資、不發(fā)或少發(fā)加班工資等正義缺失的環(huán)境里最終成為奢望。更不用說(shuō)遷徙權(quán)利的受限下，農(nóng)民工因權(quán)利缺失所導(dǎo)致的后代逃脫陷阱的機(jī)會(huì)渺茫。

不管是自由受限還是正義缺失，人們?cè)谏a(chǎn)過(guò)程中利益受損，損人利己的結(jié)果得不到合法的糾正，都造成了合約的失敗，產(chǎn)生了損人利己的后果。而希望通過(guò)分配型政策去矯正合約問(wèn)題只能是奢望，一方面，分配的力度不會(huì)高到足以彌補(bǔ)因自由受限或正義缺失導(dǎo)致的收入損失，這也是我國(guó)城市最低保障水平不得高于城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的原因，否則，過(guò)大的分配力度會(huì)產(chǎn)生更多的社會(huì)問(wèn)題：人們從事財(cái)富生產(chǎn)的積極性受到打擊，社會(huì)福利蛋糕難以做大，因?yàn)樯a(chǎn)的萎縮導(dǎo)致就業(yè)的機(jī)會(huì)會(huì)大量減少，而總的用于轉(zhuǎn)移支付的收入量出現(xiàn)不足。另一方面，分配總得以納稅或交費(fèi)的方式來(lái)獲得分配的資源，然而，損人利己的后果卻是由特定的人群所造成的，由其他公民承擔(dān)部分特定施損者的損害后果也失公允。

因此為了解決貧困問(wèn)題，必須將分配型政策與解決合約問(wèn)題相結(jié)合。沒(méi)有強(qiáng)制性的收入分配就無(wú)法將貧困者從貧困的陷阱中拉出來(lái)，而僅僅是貧困造成后的濟(jì)貧政策不足以截?cái)嘭毨傻逆湕l，其結(jié)果是強(qiáng)制性收入轉(zhuǎn)移規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，貧困人口數(shù)量并沒(méi)有相應(yīng)減少，分配型政策的效率受到限制。

注釋：

①此觀點(diǎn)是詹姆斯·E·安德森(J.E.Anderson)對(duì)其他學(xué)者的總結(jié)。

②兩次調(diào)研結(jié)果前十位的問(wèn)題有些次序與內(nèi)容的不同，本文僅以兩次出現(xiàn)在前十位的問(wèn)題為例，排列沒(méi)有次序分別。

③對(duì)社會(huì)問(wèn)題的分類的科學(xué)探索詳見(jiàn)本文作者的前一篇文章：“嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)中的社會(huì)問(wèn)題分類邏輯——一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析視角”載于《社會(huì)科學(xué)家》2011年第12期。

［1］謝明.公共政策導(dǎo)論［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：39.

［2］JEAnderson.公共決策［M］.北京：華夏出版社，1990：155－159.

［3］汝信，陸學(xué)藝，李培林.社會(huì)藍(lán)皮書：2007年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

［4］汝信，陸學(xué)藝，李培林.社會(huì)藍(lán)皮書：2009年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［5］余飛躍.嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)中的社會(huì)問(wèn)題分類邏輯——一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析視角［J］.社會(huì)科學(xué)家，2011，176(12)：48－51.

［6］洪朝輝.論中國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困［J］.當(dāng)代中國(guó)研究，2004，82(1)：78－84.