官義合作，委托救災(zāi)——1917年京直水災(zāi)救濟方式探析*

王 林

(山東師范大學(xué)歷史與社會發(fā)展學(xué)院，山東濟南，250014)

1917年7至9月間，直隸、京兆一帶發(fā)生特大水災(zāi)①①京兆:清代為順天府，1914年10月改稱京兆，設(shè)京兆尹，治所北京，轄20縣。直隸名稱沿襲清代，省會設(shè)天津縣，1914年6月置津海、保定、大名、口北4道，轄119縣。當(dāng)時的文獻習(xí)慣將這一區(qū)域簡稱為京直、順直、京畿一帶等。，災(zāi)區(qū)達103縣，受災(zāi)村莊19045個，受災(zāi)人口625萬余人，成災(zāi)田畝254823頃②《京畿水災(zāi)民捐賑款收支征信錄》，1921年印本，殷夢霞、李強選編《民國賑災(zāi)史料續(xù)編》第9冊(下稱《續(xù)編》)，北京:國家圖書館出版社，2009年，第170頁。。災(zāi)情發(fā)生后，北京政府設(shè)立督辦京畿一帶水災(zāi)河工善后事宜處(以下簡稱督辦處)，任命熊希齡為督辦，主持賑濟和河工事宜。為聯(lián)合中外各慈善團體籌議賑濟及處理善后事宜，又設(shè)立京畿水災(zāi)賑濟聯(lián)合會(以下簡稱聯(lián)合會)。由于這次水災(zāi)發(fā)生在清朝荒政解體而新的救災(zāi)體制尚未建立之際，又處在一個弱勢政府統(tǒng)治時期，救災(zāi)面臨巨大的困難。但在各方努力下，這次水災(zāi)救濟仍取得了顯著的成績，特別是其官義合作、委托救災(zāi)的救災(zāi)方式，為民國時期的災(zāi)荒救濟提供了有益的經(jīng)驗，故頗有值得探究之處③目前相關(guān)成果主要有:王秋華:《1917年京直水災(zāi)與賑濟情況略述》，《北京社會科學(xué)》2005年第3期;池子華:《中國紅十字會救濟1917年京直水災(zāi)述略》，《淮陰師范學(xué)院學(xué)報》2005年第2期。。

一、急賑由義賑承擔(dān)

1917年夏秋間，因連日暴雨，北運河、永定河、大清河、子牙河、南運河等接連發(fā)生漫口或潰決，京直一帶均成澤國，天津先后遭遇兩次大水，租界被淹，《大公報》被迫?？?，釀成了數(shù)十年未有之巨災(zāi)。

災(zāi)情發(fā)生后，京直官紳各界紛紛成立義賑機構(gòu)，向社會各界募捐救濟災(zāi)民。8月11日，直隸官紳及各機關(guān)在省議會設(shè)立賑撫總機關(guān)，名為順直義賑會(又稱順直水災(zāi)義賑會)，設(shè)會長一人主持全會事務(wù)，下設(shè)總務(wù)股、文牘股、會計股、庶務(wù)股、交際股、查放股，各股人員均為名譽職，不支薪費，凡本會人員均有勸募捐款之責(zé)④《順直水災(zāi)義賑會章程》，《大公報》1917年8月12日。。順直水災(zāi)義賑會布告稱，本會辦理義賑原為拯救被水災(zāi)民，以成災(zāi)至六分者始行賑撫，務(wù)各安心靜候，毋得自相紛擾⑤《天津大水災(zāi)詳記》，《大公報》1917年8月14日。。此機構(gòu)后來還被督辦處委托辦理春賑。

直隸另一個義賑機構(gòu)是由警察廳出面組織的天津水災(zāi)急賑會。事務(wù)所就設(shè)在警察廳內(nèi)，一切費用由警察廳擔(dān)任，查放人員由警界酌派，概盡義務(wù)。賑款全賴勸募，倘有不足，請官補助。其勸募辦法由各區(qū)警署聯(lián)合地方紳董勸告商民量施助款，由該管警界代收。所進捐款先就天津施放，如有余款用以補助外縣災(zāi)區(qū)。由發(fā)起人中舉常川董事或辦事員若干人，以便分任籌辦，各專責(zé)成，不設(shè)會長名義。此次災(zāi)情雖重，仍援歷次辦法，事畢不請獎勵，以重義務(wù)。將來安置災(zāi)民辦法，預(yù)擬以工代賑，以免坐食賑款，養(yǎng)成游惰之流弊①《籌辦天津水災(zāi)義賑大概辦法》，《大公報》1917年8月16日。。8月26日，水災(zāi)急賑會在警察廳開會，由廳長擬定救濟災(zāi)民辦法如下:災(zāi)民凡有能力自食其力者，每戶可由義賑款內(nèi)撥借十元，俾其租房營生，此項借款分五個月無利歸還，災(zāi)民借用賑款，必須先覓連環(huán)妥保，到期不還由保人負責(zé)，借款不得再領(lǐng)賑濟②《警察廳董事會議救濟災(zāi)民辦法》，《大公報》1917年8月27日。。

天津水災(zāi)急賑會是這次天津水災(zāi)救濟最重要的義賑團體。據(jù)統(tǒng)計，該會賑濟災(zāi)民食物并窩鋪葦席及救生渡船等項共計現(xiàn)洋246863元余，其各善團捐助之米面饅頭衣物等項，均就原物散放，未計在內(nèi)③《京畿水災(zāi)善后紀實》卷八，民國間印本，《續(xù)編》第7冊，第292頁。。

9月下旬天津第二次水災(zāi)發(fā)生后，直隸督軍曹錕在天津預(yù)備大鍋30口，每日蒸作饅首，警察處長預(yù)備大鍋8口，合計每日可蒸饅首2萬斤，散給被水災(zāi)民④《京訊中之天津水災(zāi)近況》，《申報》1917年10月4日。。

9月27日，在京各機關(guān)各界發(fā)起成立京師籌辦天津水災(zāi)急賑會，設(shè)于京師警察廳內(nèi)。計劃購制饅首20萬斤，并與京奉路局商定，特備專車裝運赴津以便散賑災(zāi)黎。29、30兩日均已特開專車2次，兩日共運去饅首85000余斤⑤《專車裝運饅首》，《大公報》1917年10月2日?！毒┯嵵兄旖蛩疄?zāi)近況》，《申報》1917年10月4日。。

至10月初，津埠災(zāi)民約有10余萬，由官廳收容者約4萬余人。官廳安插災(zāi)民之法，系將無水之區(qū)所有公共場所如會館、祠廟等為之收容，仍不足則將小學(xué)堂一律停課以其房屋充用，又不足則更新搭土柵篷屋若干處，每處可容10余人。至災(zāi)民食品，則除官廳趕造饅首散放外，更有各慈善家亦往施放。⑥《天津水災(zāi)之籌畫與報告》，《申報》1917年10月5日。

在本地官紳對災(zāi)民急賑的同時，上海各慈善團體也積極參與救災(zāi)，它們一方面在上海多方籌款，一方面派員到災(zāi)區(qū)直接放賑。當(dāng)時影響較大、屢見報端的上海慈善團體有中國紅十字會、中國濟生會、京直奉水災(zāi)義賑會等。

天津第二次水災(zāi)發(fā)生后，中國紅十字會副會長沈敦和就迭接曹督軍、王京兆尹暨旅津浙紳函電乞賑，當(dāng)即電準中央政府在紅會青島災(zāi)賑余款項下先撥1萬元，并自助巨款分匯散放，一面派員分往京直各災(zāi)區(qū)調(diào)查⑦《沈仲禮、朱葆三謹募京兆直隸水災(zāi)急賑》，《申報》1917年9月5日。。

截至11月底，中國紅十字會迭赴天津、武清、文安、滄縣、東光、徐水，及獲鹿縣屬之石家莊、津?qū)僦畻盍嗟忍幉榉偶辟c，計散糧食、棉衣10余萬元，并搭蓋窩棚，酌設(shè)工廠，留養(yǎng)災(zāi)民婦孺，以年終為限，于災(zāi)民衣食住三項完全擔(dān)任⑧《中國紅十字會急募京直水災(zāi)賑款棉衣并籌放冬春續(xù)賑》，《申報》1917年11月24日。。

文安是重災(zāi)區(qū)，也是紅十字會放賑的重點，放賑員蔡天泰向本會報告說:我會辦理文賑，加洋至四萬元，棉衣萬件。文縣一、二、三區(qū)，計193村，衣糧均經(jīng)散放，其四、五、六等區(qū)，糧亦起運在途。又籌辦留養(yǎng)習(xí)工所二處，每處留養(yǎng)災(zāi)民百余人，附習(xí)織布編席等工藝，各以5個月為限。又在蘇橋、左莊、灘里搭蓋蘆屋300余間，安置沖塌房屋無家可歸之災(zāi)民⑨《匯錄關(guān)于賑災(zāi)之電文》，《申報》1917年12月15日。。

紅十字會在天津楊柳青施放急賑，成績顯著。當(dāng)?shù)丶濌忍貋黼姷菆笾轮x:“敝鎮(zhèn)決口當(dāng)沖，受災(zāi)最烈。雖經(jīng)就地籌賑一次，而杯水車薪。正虞青黃不接，幸蒙貴會查賑員姚衢笙先生惠臨災(zāi)地，急濟哀黎。查得極貧者六千七百余人，散放紅糧五百余石，棉衣二千件，餅干藥品十四箱?；I備至周，措施極當(dāng)，并于孤寡產(chǎn)婦等四百余口特別賑濟，尤為完善?！薄?0《拯救災(zāi)黎之聲謝》，《申報》1917年12月3日。

中國濟生會也積極參與急賑。10月26日該會駐津辦事員佘桂笙向本會報告稱:本會對于饒陽、獻縣一帶已定一萬五至二萬元，津北急捐七千，再前次之面粉三千包，餅干四十一箱及藥品等物，約計已達三萬余元。此間急賑已函請熊督辦補助，刻已蒙先撥到五千元，以后尚可續(xù)撥。有此后援，始放膽做去。惟以義賑而請官賑補助，未免不合，然為災(zāi)民起見，豈能坐視不救，不得不稍為權(quán)宜之計①《濟生會駐津辦賑員之報告》，《申報》1917年10月28日。。

京直奉水災(zāi)義賑會是由淞滬護軍使盧永祥發(fā)起，在上海紳商各界頗有影響。該會曾與上海紳商各界假哈同花園開籌募京直奉水災(zāi)賑濟大會，各團體在會場擔(dān)任售物，均將本利完全助賑。原定四天，后又展期三天。收入總數(shù)計4萬余元，除去開銷約得3萬元左右②《愛儷園籌賑會之結(jié)束》，《申報》1917年10月6日。。至10月初，該會捐款所入及愛儷園游覽收入，統(tǒng)計已達85000余元。鑒于濟生會放賑員早經(jīng)出發(fā)且多熱心任事之人，該會決定與濟生會聯(lián)合放賑，以圖迅速③《水災(zāi)義賑會會議放賑辦法》，《申報》1917年10月12日。。該會作為義賑組織，放賑員除政界外，商界均選熱心殷實者充任，自出發(fā)起至散竣返滬，一切開支均系自備資斧，以示涓滴歸公之意④《賑務(wù)消息匯志》，《申報》1917年10月16日。

另外，據(jù)《京畿水災(zāi)善后紀實》統(tǒng)計，參與京直水災(zāi)急賑的還有江蘇仁德堂義賑公會。該會在東光急賑129村，6113戶，34106口，發(fā)放棉衣、面粉、招留災(zāi)民食宿、轉(zhuǎn)運賑物及調(diào)查散放費用，共計18371元;滄縣急賑56村，3206戶，18894口，共放洋10176元;青縣急賑87村，4080戶，24683口，共放洋8865元;霸縣急賑放洋1489元⑤《京畿水災(zāi)善后紀實》卷八，《續(xù)編》第7冊，第269頁、第270頁、第271頁。。

盡管上述慈善團體積極參與京直水災(zāi)急賑，但由于災(zāi)區(qū)廣大，能得到外地慈善團體賑濟的畢竟只是少數(shù)，大部分受災(zāi)縣只是靠本地力量自救。如涿縣急賑即由當(dāng)?shù)伛v軍和官紳自行救濟。駐涿縣王旅長向記者講述:“水來時，水頭有高至十丈余，勢極洶猛，且在夜半，令人猝不及防，俄頃之間，房屋倒塌，化為烏有。由余捐洋二千，同時地方官吏紳商暨諸慈善家亦多樂輸巨款，成立急賑事務(wù)所，廣設(shè)粥廠，多備面包。后直隸曹督軍送來饅首等件，亦分致各鄉(xiāng)災(zāi)區(qū)。復(fù)清檢旅部兵士殘廢之衣，分給赤身露體者?！雹蕖朵每h水災(zāi)慘狀紀聞》，《申報》1917年9月15日。

水災(zāi)具有突發(fā)性的特點，救濟也必須快捷及時。因此，災(zāi)害發(fā)生之初的急賑最為關(guān)鍵。可1917年京直水災(zāi)發(fā)生之初，剛剛經(jīng)歷府院之爭和張勛復(fù)辟的北京政府政局未穩(wěn)，財力艱窘，對發(fā)生在眼皮底下的大災(zāi)并無具體的救濟措施。直到9月29日才任命熊希齡為督辦，9月30日才由大總統(tǒng)發(fā)布命令，著財政部發(fā)帑銀30萬元，交熊希齡會同直隸省長遴派廉正官紳分赴災(zāi)區(qū)趕辦急賑，可這區(qū)區(qū)30萬元也沒有如數(shù)撥付，最后只撥給10萬元⑦《京畿水災(zāi)善后紀實》卷十九，《續(xù)編》第8冊，第373頁。。

這次水災(zāi)急賑主要由各慈善團體承擔(dān)，對此熊希齡也很清楚。他在10月底的談話中就說:“現(xiàn)在各處急賑，均系由紅十字會及諸慈善團體經(jīng)手散放?！雹唷毒╃芩疄?zāi)籌賑治河之進行》)，《大公報》1917年10月20日。故他上任之后仍將急賑寄希望于各慈善團體，直接籌劃冬賑事宜。他在《呈大總統(tǒng)匯報籌辦賑務(wù)情形文》中提出六條籌賑計劃，包括委托士紳籌辦冬春兩賑、修復(fù)官民堤埝、設(shè)因利銀號及收買布匹、籌設(shè)慈幼局、籌辦平糶、設(shè)河工討論會等，其中并無涉及急賑事宜。急賑是水災(zāi)救濟的第一步，若急賑不力，災(zāi)民或葬身洪流，或凍餓斃命，后果極為嚴重，也會使以后的冬賑、春賑更加困難?？梢?，1917年京直水災(zāi)的救濟一開始就極為被動。

二、冬春兩賑委托義賑辦理

10月4日，督辦處在北京設(shè)立，下設(shè)總務(wù)、賑務(wù)、編譯、會計四股。10月7日，又在天津設(shè)立辦公處，下設(shè)總務(wù)、河工、會計三股。此后，督辦處就成為領(lǐng)導(dǎo)這次水災(zāi)救濟和河工事宜的總機構(gòu)。但在此后的救災(zāi)中，督辦處并未直接查放賑款，而是分別委托兩個義賑組織來具體實施冬賑和春賑，這也成為這次水災(zāi)救濟的最大特點。

熊希齡上任伊始，面臨的最大困難就是冬賑即將開始，可督辦處既缺錢又缺人，無法直接實施。為了能在最短時間內(nèi)實施冬賑，他不得不求助于當(dāng)時正在參與救災(zāi)的各慈善團體。熊希齡最后選中了順直助賑局來實施冬賑，順直義賑會來實施春賑。他在10月下旬對記者談話時說:“此后將放冬賑，時期甚長，為費甚巨，在災(zāi)區(qū)之廣達一百零五縣之多，如由政府派員散放，財力人力均所不及，為委托當(dāng)?shù)丶澥哭k理，則素?zé)o接洽，亦苦莫有委托。因是決定托順直賑捐局(即順直助賑局)經(jīng)手散放?！彼赃x中此局，是因為“該局系直省公正士紳組織，辦理數(shù)年，信用素著，與各縣紳士均有聯(lián)絡(luò)，此事托其主持，最為適當(dāng)”①《京畿水災(zāi)籌賑治河之進行》，《大公報》1917年10月20日。。除時間緊迫，缺人缺錢外，熊希齡委托義賑機構(gòu)辦理冬春賑，還有主觀的考慮，那就是藉資于紳。他在向大總統(tǒng)匯報籌辦賑務(wù)情形時明確表示“委托士紳以籌辦冬春兩賑”，其理由是:“當(dāng)水災(zāi)發(fā)生之時，京畿有順直助賑局而天津亦設(shè)順直義賑會以應(yīng)之，其用意皆輔官力之不足，而實則與官絕不相謀。念自來辦賑之事莫不藉資于紳，官中所委各員無論如何潔己愛民，要之人地生疏，即不免情形隔閡，且災(zāi)區(qū)太廣，考察難周，安得多數(shù)勤廉之吏以供驅(qū)使?”②《京畿水災(zāi)善后紀實》卷三，《續(xù)編》第7冊，第110頁。

督辦處作為官辦賑濟機構(gòu)，將本屬自己的查放業(yè)務(wù)委托給義賑機構(gòu)來具體實施，它又如何能保證被委托的義賑機構(gòu)能及時地實施冬賑呢?熊希齡采取的措施是由督辦處另設(shè)各路委員長對義賑機構(gòu)的查放進行監(jiān)督，這樣做就能使官賑與義賑機構(gòu)各盡其職，“在該局純用士紳，殷懷桑梓，有休戚相關(guān)之誼，自不蹈侵欺遺漏之嫌;在本處但籌款項從事監(jiān)督補助，無直接爭名之心，仍不失相助為理之意”③《京畿水災(zāi)善后紀實》卷三，《續(xù)編》第7冊，第111頁。。

至于具體放賑辦法，督辦處和順直助賑局都明確表示按義賑辦理。熊希齡在布告中稱:“本督辦會商直隸省長、京兆尹意見相同，即將官辦冬賑事宜完全委托該局按照義賑辦理，以期周至?！雹堋毒╃芩疄?zāi)善后紀實》卷六，《續(xù)編》第7冊，第176頁。順直助賑局在《查放賑務(wù)規(guī)條》中也明確規(guī)定:“本局所辦系屬義賑，本年又受官府委托專辦此事，責(zé)任尤重。在事諸君子皆宜顧名思義，務(wù)使義聲昭著，遐邇同欽，以盡吾等效力桑梓之天職。”⑤《京畿水災(zāi)善后紀實》卷六，《續(xù)編》第7冊，第178頁。

從順直助賑局制定的各項章程及發(fā)布通告來看，它確實是嚴格按照義賑來辦理冬賑的。其中規(guī)定:一、查賑員挨村分查。查賑員每到一縣，先調(diào)取官署中準災(zāi)冊藉，凡各村成災(zāi)分數(shù)咸以此為標準。每大路設(shè)查員12人，每一縣查員6人，分三支路，逐日黎明分頭挨村分查⑥《京畿水災(zāi)善后紀實》卷六，《續(xù)編》第7冊，第179頁。。二、查放分離。每路查賑員查畢一、二縣后，即另派放賑員督率佐理各員前往散放⑦《京畿水災(zāi)善后紀實》卷六，《續(xù)編》第7冊，第181－182頁。。三、查放費用均由本局供給?！俄樦敝c局通告》第1號告知各縣:“所有查放各員皆系本局聘請正紳，一切津貼、伙食、煤、茶、紙墨、車船、騾馬各項費用，全由本局自備。”⑧《京畿水災(zāi)善后紀實》卷六，《續(xù)編》第7冊，第185頁。這些都是近代義賑慣用的方法，也是義賑與官賑的最主要區(qū)別。

順直助賑局分十四路查放，每路設(shè)總辦一人，綜理查放賑務(wù)一切事宜，局員一人，佐理文牘庶務(wù)冊藉等事。與此相對應(yīng)，督辦處也將災(zāi)區(qū)分為14路，每路設(shè)委員長一名及委員若干名，委員長承督辦之命，總理本路查賑事宜，委員輔助委員長調(diào)查賑務(wù)。查賑委員應(yīng)行調(diào)查之事極為廣泛，有26項之多，可以說與災(zāi)情及救災(zāi)有關(guān)的事項無所不包。為了明確責(zé)任，突出重點，督辦處在發(fā)給各路委員長命令中強調(diào):“凡助賑局查報災(zāi)情是否確實，散放有無遺漏，該管知事籌辦善后各事能否周妥，均應(yīng)隨時隨地詳細調(diào)查，就近會商，據(jù)實呈報本處，俾情形不致隔閡。該委員長不得拘泥查賑二字，逐戶調(diào)查，徒費時日，轉(zhuǎn)致籌劃不周?！雹帷毒╃芩疄?zāi)善后紀實》卷五，《續(xù)編》第7冊，第163—164頁。

為切實履行監(jiān)督職責(zé)，熊希齡還電令各路委員長在助賑局放賑時“督同委員眼同監(jiān)放，并于局收賑票加蓋監(jiān)放委員名章，并核記散放款數(shù)，隨時電呈備案”①《京畿水災(zāi)善后紀實》卷六，《續(xù)編》第7冊，第187頁。。順直助賑局認為這一條規(guī)定“難免稽延時日，且日間放款，晚間結(jié)賬，在勢亦難辦到”。熊希齡不得不致電各路委員長:“如遇同時散放兩地點時，可加派委員同時會放，以期迅速。如職員有時不敷分配，并可臨時委托正紳代辦，仍報本處備案。至日間放賑，晚間結(jié)賬，在勢容有困難，亦可通融辦理?！雹谥芮锕饩?《熊希齡集》第6冊，長沙:湖南人民出版社，2008年，第384—385頁。當(dāng)大名路委員長告知助賑局拒絕監(jiān)督時，熊希齡電令該路委員長重申監(jiān)督之意:“本處補助賑款，頒出政府，宜有監(jiān)放之責(zé)。除函知該局飭遵外，仰該委員長仍遵前令辦理?！雹壑芮锕饩?《熊希齡集》第6冊，長沙:湖南人民出版社，2008年，第388頁。

在督辦處和順直助賑局的合作下，冬賑得以順利實施。原商定督辦處補助80萬元，順直助賑局自籌50萬元，因不敷分配，熊希齡又請大總統(tǒng)命財政部加撥40萬元。據(jù)放竣后統(tǒng)計，順直助賑局津局與京局共散放各縣六分以上災(zāi)區(qū)冬賑1488917元。另外，因各縣四五分災(zāi)村不在助賑局查放之列，另由督辦處撥洋140100元，交由各該縣知事會同該路查賑委員長分別查放。天津一縣由督辦處撥給紅糧8000石，交由天津警察廳(委托急賑會)散放，因存糧不敷，實發(fā)紅糧459413斤。通縣冬賑由中國濟生會散放義賑，由督辦處補助3萬元。唐山、隆平、柏鄉(xiāng)、任縣由上海京直奉義賑會完全擔(dān)放④《京畿水災(zāi)善后紀實》卷六，《續(xù)編》第7冊，第192－194頁。。

冬賑之后即是春賑，按督辦處之前與慈善團體會商的結(jié)果，春賑改由順直義賑會辦理。不過，順直義賑會的春賑辦法與冬賑辦法完全不同，它是按照順直各縣災(zāi)民多寡、災(zāi)情輕重將賑款發(fā)交各該縣知事會同公正士紳分別散放，不再另派查員。至于為何要采取這種辦法，順直義賑會在《春賑責(zé)成縣知事查放文》中說:“本會自成立之始，當(dāng)即開議公決，對于籌募賑款，自應(yīng)由敝會及各機關(guān)行政長官公同擔(dān)任;對于查放賑款，擬請省長責(zé)成各縣知事?lián)?。良以各縣知事為親民之官，于各縣情形較為熟悉，辦事手續(xù)亦較便利，若另委員查放，亦須由縣知事公同負責(zé)，而川資車馬等費所費不貲?！雹荨毒╃芩疄?zāi)善后紀實》卷七，《續(xù)編》第7冊，第219頁。其具體查放辦法主要有兩點:一是查賑標準不論成災(zāi)分數(shù)，凡屬積水未消、未經(jīng)播種或曾已播種之戶，而于青黃不接之際，實難自給者，均應(yīng)普與賑撫。二是查放賑款應(yīng)由各縣知事督同各地方團體或公正紳耆切實調(diào)查散放，不得專任村正副擔(dān)任，以杜弊端。直隸各縣由督辦處、直隸省長派員監(jiān)放，京兆各縣由督辦處、京兆尹派員監(jiān)放，監(jiān)放員隨時監(jiān)察，以期核實⑥《京畿水災(zāi)善后紀實》卷七，《續(xù)編》第7冊，第225頁。。據(jù)事后統(tǒng)計，這次春賑由順直義賑會自籌20萬元，督辦處補助50萬元，實放天津等102縣春賑615700元⑦《京畿水災(zāi)善后紀實》卷七，《續(xù)編》第7冊，第246頁。。

從以上敘述可以看出，這次冬賑和春賑的最大特點就是官賑與義賑合作，委托救災(zāi)。督辦處作為官賑機構(gòu)，直隸省長和京兆尹作為災(zāi)區(qū)最高行政長官，均不直接放賑，而是委托順直助賑局按義賑辦法實施冬賑，委托順直義賑會實施春賑，督辦處只負監(jiān)督補助之責(zé)。這次冬賑和春賑進展比較順利，但也存在以下問題:

1.冬賑按災(zāi)分查放不盡合理。順直助賑局原定辦法不查四五分災(zāi)村，后雖經(jīng)督辦處另款補賑，而災(zāi)民凍餓致斃者所在多有，其中尤以五分災(zāi)為最。因五分災(zāi)情本與六分無甚區(qū)別，況且“各縣所定災(zāi)分系以村莊被淹多少為準，并未親勘，全憑村正副與差役查報，據(jù)以轉(zhuǎn)呈，其狡猾者則輕可為重，愚憨者則重轉(zhuǎn)為輕，故往往有四五分各村災(zāi)況過于六七分災(zāi)情，一經(jīng)限制遂致無告”⑧《京畿水災(zāi)善后紀實》卷七，《續(xù)編》第7冊，第217—218頁。。春賑不再按災(zāi)分查放就是為了糾正這一問題。

2.監(jiān)督先緊后松。從規(guī)章上看，冬賑的監(jiān)督應(yīng)該說是比較嚴格的，而春賑就有名無實。由于督辦處派出的各路查賑委員于冬賑結(jié)束后分別裁減，每路僅酌留一二員辦理善后未完事件，監(jiān)放事繁，不敷分配，于是另訂監(jiān)放春賑辦法四條，其中第一條規(guī)定:“各縣春賑由各知事遴選正紳擔(dān)任查放，由直隸省長或京兆尹會同本處派員監(jiān)放，本處委員長及委員亦得隨時接洽，以免隔閡。”①《京畿水災(zāi)善后紀實》卷七，《續(xù)編》第7冊，第228頁。但直隸省對監(jiān)放春賑辦法又加以變通:“凡賑款數(shù)目在千元以下者，免于委派;其賑款在千元以上之縣，即就各該縣公正士紳擇員委任，以資便利。”②《京畿水災(zāi)善后紀實》卷七，《續(xù)編》第7冊，第230頁。另外，監(jiān)放員應(yīng)需公費30元也由該縣知事先行撥款墊給，同時函達順直義賑會請領(lǐng)歸墊。這樣變通下來，監(jiān)放的效果恐怕就很難保證。

3.賑款數(shù)額太少，災(zāi)民所得極為有限。冬賑在清代被稱為正賑、大賑，是水災(zāi)救濟的大宗，災(zāi)民過冬全靠此賑，而這次冬賑由順直助賑局和督辦處實放的賑款僅160余萬元，平均一縣不到2萬元，最多的6萬余元，最少的僅數(shù)百元。春賑賑款更少，102縣僅放61萬余元，每縣平均僅6000元，天津所得最多，也只有49000元，最少的懷柔僅400元，其他各縣為幾千元或上萬元不等。面對如此巨災(zāi)，每縣所得實在太少，分到每個災(zāi)民手中的就更少了。

三、雜賑中的官義合作

熊希齡在擔(dān)任督辦伊始，鑒于政府缺錢缺人的嚴峻現(xiàn)實，就抱定了聯(lián)合各慈善團體共同救災(zāi)的宗旨，而當(dāng)時在京直災(zāi)區(qū)放賑的慈善團體有十幾個之多，各不相謀，難免會有重復(fù)遺漏。為克服這一弊端，熊希齡召集各慈善團體商議，于10月15日在北京成立京畿水災(zāi)賑濟聯(lián)合會。根據(jù)聯(lián)合會章程，此會以聯(lián)合中外各慈善團體籌議賑濟京畿一帶災(zāi)區(qū)并一切善后事宜為宗旨，會員由各慈善團體及公益團體推定。其具體聯(lián)合辦法是:凡加入本會之各團體自行籌辦之事務(wù)，均不受本會之監(jiān)督，但宜將所辦各事通知本會，如有必須聯(lián)合籌劃事項，仍應(yīng)交由本會共同議決實行。其有辦理賑務(wù)及其他善后事項欲要求本會之協(xié)助者，無論是否加入本會之各團體，均得將所擬辦法陳述于本會，經(jīng)本會可決即予以助力。聯(lián)合會對于中外各界得設(shè)法捐募款項，其未經(jīng)勸募逕以款項捐送者，亦收受之，其入款于指定銀行儲蓄，并隨時刊登中外報紙③《京畿水災(zāi)民捐賑款收支征信錄》，《續(xù)編》第9冊，第183－184頁。。聯(lián)合會以熊希齡為會長，美國紅十字會代表顧臨為副會長，內(nèi)設(shè)文牘股、會計股、庶務(wù)股。從機構(gòu)設(shè)置來看，聯(lián)合會只是一個募集捐款、協(xié)調(diào)各慈善團體賑濟的聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，并不直接放賑。

聯(lián)合會與督辦處區(qū)別在于，督辦處代表政府，其賑款來自政府撥付，稱為官款;而聯(lián)合會是各慈善團體的聯(lián)合機構(gòu)，其賑款全部來自募捐，稱為民捐。盡管這兩個機構(gòu)之間也有合作，但其職能明顯不同，特別是賑款收支完全是兩條線。熊希齡既是督辦處督辦，又是聯(lián)合會會長，一身兩任，他就是要借助這兩個機構(gòu)，利用官民兩方面資源來救災(zāi)。

1917年京直水災(zāi)的救濟，除上文論述的冬賑、春賑外，還有平糶、賑煤、貸紗、寒衣、以工代賑等項，以及由地方官紳與教會設(shè)立的粥廠、義當(dāng)、因利局、籽種借貸所、老弱留養(yǎng)所等雜賑。冬賑和春賑主要由督辦處委托義賑機構(gòu)辦理，平糶、賑煤、貸紗、寒衣、以工代賑等項主要由督辦處負責(zé)，雜賑主要由聯(lián)合會提供經(jīng)費補助。

平糶糧食為紅糧、玉米兩種，由工賑項下?lián)芸?4萬元，在奉、吉等省采購。所購糧食隨到隨賣隨購，前后共購糧84236石余，連裝糧麻袋，共計支出858635元，支配59縣分別平糶。因第二批糧食到時各縣糧價已平，春收又豐，余糧的四分之一作為放賑之用。賑煤由開灤、井陘公司捐助及督辦處自購，共計11281噸，散放41縣。直隸數(shù)縣民眾以織布為業(yè)，水災(zāi)導(dǎo)致機戶無力購紗停機。為救濟機戶，督辦處向三井洋行貸紗100萬元，委托天津商業(yè)聯(lián)合會轉(zhuǎn)發(fā)各縣商會貸給布商，以10個月為限如數(shù)繳還，其息款則由督辦處擔(dān)任。寒衣則包括督辦處以捐款制作者、將捐助單夾衣改制者、各處官民捐助者，共計461955件，支配散放103縣。以工代賑修筑的馬路有三條:一是由美國紅十字會與督辦處各出款10萬元修筑的京通路;二是由督辦處撥給京兆尹6萬元修筑的西山路;三是由督辦處代京兆尹向中法實業(yè)銀行借款25萬元修筑的門頭溝路①《京畿水災(zāi)民捐賑款收支征信錄》，《續(xù)編》第9冊，第172－174頁。。

由于冬春賑濟有限，老弱貧困災(zāi)民仍難以生存。為了補官賑之不足，督辦處迭令各縣官紳勸募捐款，籌辦雜賑，并由京畿水災(zāi)賑濟聯(lián)合會委托各縣官紳教會辦理。1921年1月，熊希齡在總結(jié)雜賑成績時說:“委托教會及地方官民設(shè)立各雜賑機關(guān)而由本處補助或保息者，結(jié)果亦甚良善。統(tǒng)計共辦成因利局三百零九處、義當(dāng)二十九處、老弱留養(yǎng)所一百八十一處、粥廠五百九十三處、籽種借貸所四十九處，約共集款九十余萬元，皆由本處補助及各地方自籌之款，而為之訂立劃一章程，使賑務(wù)之設(shè)置周密，輔官賑之所不及，亦極有益于無告者也?！雹凇毒╃芩疄?zāi)民捐賑款收支征信錄》，《續(xù)編》第9冊，第174－175頁。

各縣設(shè)立的雜賑機關(guān)若需要聯(lián)合會補助，應(yīng)先由縣知事或各路查賑委員長提出申請，經(jīng)聯(lián)合會議決同意即可補助。如安平縣因水圍不通，各村災(zāi)民亟需留養(yǎng)救濟，由聯(lián)合會酌撥2萬元，交由胡牧師帶往賑濟③周秋光編:《熊希齡集》第6冊，長沙:湖南人民出版社，2008年，第466頁。。最后，安平縣設(shè)立留養(yǎng)所兩處，經(jīng)費全由聯(lián)合會補助，共計58000元又4000吊(中國紅十字會留有賑款4000吊以備留養(yǎng)所遣散時用)，留養(yǎng)人數(shù)7869口，留養(yǎng)期限時間4個月④《京畿水災(zāi)善后紀實》卷十六，《續(xù)編》第8冊，第73頁。。再如，無極縣籌辦粥廠，縣知事約集紳富認捐2000元，懇請聯(lián)合會補助3000元。聯(lián)合會同意補助，但要求先將開列預(yù)算，暨辦理若干處，設(shè)立期限，詳細報告后再行酌撥⑤周秋光編:《熊希齡集》第6冊，長沙:湖南人民出版社，2008年，第513頁。。最后，無極縣設(shè)立粥廠九處，官紳捐助現(xiàn)洋2150元，倉谷變價折合洋519元，倉谷140石，合洋816元，聯(lián)合會補助1375元，共計4861元，每日食粥2639人，設(shè)廠期限兩個月又15天⑥《京畿水災(zāi)善后紀實》卷十六，《續(xù)編》第8冊，第110頁。。

各縣雜賑機構(gòu)的開辦及維持費用一般分當(dāng)?shù)毓偌澴曰I、督辦處撥款及聯(lián)合會補助三項。但各縣情況不一，有三項都有的，也有只有一項或二項的，也有全由聯(lián)合會補助的。如靜?？h設(shè)立留養(yǎng)所兩處，當(dāng)?shù)匾朴觅c款2000元，督辦處撥款補助400元，聯(lián)合會補助3400元，共計5800元，留養(yǎng)人數(shù)512名，留養(yǎng)期限5個月。天津縣設(shè)立留養(yǎng)所兩處，經(jīng)費全由聯(lián)合會補助，共47215元，收養(yǎng)人數(shù)7409人。⑦《京畿水災(zāi)善后紀實》卷十六，《續(xù)編》第8冊，第82頁，第62頁。

聯(lián)合會在這次水災(zāi)救濟中，共收到國內(nèi)外各處捐款93萬余元，京鈔13萬余元，公債20萬余元，另有日金、盧布、儲蓄票、雜鈔若干元。支出項目共有226項，全是補助各慈善團體及教會開辦的各類賑濟機構(gòu)，以留養(yǎng)所、粥廠、慈幼局經(jīng)費及開辦慈幼院(即香山慈幼院)基金為大宗。⑧《京畿水災(zāi)民捐賑款收支征信錄》，《續(xù)編》第9冊，第447頁，第486頁。由此可見聯(lián)合會在這次水災(zāi)救濟的作用，其民捐民辦的賑濟辦法也充分體現(xiàn)了義賑的特征。

四、民初救災(zāi)的新格局

1917年京直水災(zāi)的救濟是在一個極其不利的環(huán)境下進行的。就國內(nèi)而言，國家未統(tǒng)一，政局不穩(wěn)，救災(zāi)期間國務(wù)總理和財政總長又先后辭職。民國建立后，清代的荒政體制自然解體，而新的救災(zāi)體制又未建立，出現(xiàn)了一個制度真空。特別是財政艱窘更使救災(zāi)幾乎難以開展，截至11月5日，督辦處僅收到財政部撥款10萬元、銀行借款96萬余元、各處捐款16萬余元及銀700兩，共計收入僅123萬余元⑨《京畿水災(zāi)善后紀實》卷四，《續(xù)編》第7冊，第133頁。。1918年2月，熊希齡在給大總統(tǒng)的呈文仍明確要求“賑務(wù)之款尚須續(xù)撥”，并將這次救災(zāi)賑款與晚清順天府尹周家楣辦賑相比，“當(dāng)時被災(zāi)不過二十一縣，受災(zāi)之民不過一百三十余萬人，而支出賑銀及漕米等款已合銀洋三百余萬元之巨。今京畿災(zāi)區(qū)一百零三縣，災(zāi)民五百余萬，視周家楣時加至四倍，而支出官款僅一百九十余萬元，即合之本省公款及各慈善團體所放并計，亦不過二百八十余萬元?！倍?，大總統(tǒng)和國務(wù)院均要求將所借日款“少撥賑務(wù)多撥河工”，為此，熊希齡深感愧對災(zāi)民，并盡可能多撥賑務(wù)，以惠及更多災(zāi)民①《京畿水災(zāi)善后紀實》卷十九，《續(xù)編》第8冊，第340頁。。雖然賑務(wù)結(jié)束時通過銀行借款籌集的官款總數(shù)達425萬余元，但其中用于賑濟的也僅有242萬余元②《京畿水災(zāi)民捐賑款收支征信錄》，《續(xù)編》第9冊，第175頁。。就國際形勢而言，歐洲正處于一戰(zhàn)，無法對中國的救災(zāi)提供大力援助。天津英文《北華日報》對此感嘆道:“吾人以歐洲戰(zhàn)事，捐款協(xié)助傷兵殘疾孤兒俘虜?shù)?，囊多告罄。今遇此巨?zāi)，不能多施賑濟，誠屬恨事?！雹邸短旖蛩畡葜庥崱?，《申報》1917年10月4日。中國紅十字會副會長沈敦和籌辦賑務(wù)多年，也以今昔時勢不同為恨，“當(dāng)年曾籌集一百五十萬元，大半來自外國，今則必須自行籌款”④《天津水災(zāi)之西訊》，《申報》1917年9月26日。。綜合起來看，這場水災(zāi)救濟面臨的困難就是缺錢、缺人、缺制度、缺外援，救災(zāi)的難度可想而知。

但1917年京直水災(zāi)的救濟除急賑倉促外，其余各類賑濟竟能有條不紊地實施，而且還取得了明顯的效果。熊希齡感到慶幸的有以下幾點:一是冬春各賑辦理迅速，災(zāi)民不至有凍餓斃命者;二是各河決口及伏秋兩汛均經(jīng)堵筑宣防，次年得免再罹水患，春收可獲，賑期不用延長;三是平糶能全數(shù)收回糶本，鮮有失耗;四是貸紗竟皆保全信用，如期還款。他認為上述成績的取得“全賴政府之大力主持，地方長官之和衷共濟，中外各慈善團體之傾誠相助，同事僚友之匡襄輔翼，京畿人民之樸厚見信”⑤《京畿水災(zāi)民捐賑款收支征信錄》，《續(xù)編》第9冊，第177－178頁。。熊希齡的這番表白并非全是客套話，這次水災(zāi)救濟之所以能在困難的條件下取得明顯的成績，與它采取的救災(zāi)方式有直接關(guān)系，從中也能看出民國初年救災(zāi)體制的一些新變化。

1.委托救災(zāi)。這次水災(zāi)救濟，雖成立了督辦處，但具體的賑濟活動，均采取委托的方式進行。正如熊希齡所言:“自六年九月奉命辦賑之日起，以至善后事竣之日止，均系委托中外慈善團體代辦，本處從未直接經(jīng)手放賑，惟加派委員監(jiān)視督查，以求實惠及民而已?！雹蕖毒╃芩疄?zāi)民捐賑款收支征信錄》，《續(xù)編》第9冊，第171頁。

熊希齡之所以堅持委托放賑，除缺錢缺人時間緊迫這些客觀原因外，主觀上是為了杜絕官賑之弊。他在《呈大總統(tǒng)瀝陳京畿工賑情形》一文中對此有明確說明:“希齡深鑒前清官吏藉賑入私之弊，故此次對于賑款嚴定界限，凡本處行政經(jīng)費均請財政部撥發(fā)，辦事人員多由各署咨調(diào)，仍留原薪，毫不于賑款內(nèi)開支一文。放賑之事全行委托本地士紳及各慈善團體，本處僅居監(jiān)察地位，毫不直接查放。至采辦糶糧亦委津紳經(jīng)理，并請國務(wù)院派員監(jiān)察貸放，棉紗亦托商會經(jīng)理，并請財政部派員會辦。凡此者皆所以預(yù)防流弊，昭信天下，免負國家及中外助捐紳商之厚意也?！雹摺毒╃芩疄?zāi)善后紀實》卷十九，《續(xù)編》第8冊，第340頁。他在1921年1月為《京畿水災(zāi)民捐賑款收支征信錄》寫序時，再次重申“委托地方士紳及教會辦理賑濟以杜官吏之侵蝕”⑧《京畿水災(zāi)民捐賑款收支征信錄》，《續(xù)編》第9冊，第171頁。。從賑濟的實際效果來看，委托救災(zāi)應(yīng)該說是比較成功的，這也成為這次水災(zāi)救濟的最大特點。

2.官義合作、官紳合作。官賑委托義賑辦理實際上就是官義合作或官義合辦。這種救災(zāi)方式在清末就已出現(xiàn)，且取得了明顯的成效，最典型的就是1906年江北水災(zāi)的救濟。當(dāng)時江北發(fā)生大水，徐?；窗哺鲗贋?zāi)情奇重，難民尤多。由于地方官不作為，官賑陷入癱瘓狀態(tài)，而與此形成鮮明對比的是，駐滬商務(wù)大臣呂海寰、盛宣懷選派士紳來災(zāi)區(qū)放義賑，隨查隨放，甚為簡捷，兼可杜絕一切弊端。見此情景，正為缺錢缺人焦慮萬分的新任兩江總督端方不得已“將所有官發(fā)賑款交該紳等查照義賑章程一并核實散放，仍由地方官委員監(jiān)視照料”⑨《江北工賑平糶辦理完竣折》，《端忠敏公奏稿》卷八。。正是由于委托士紳按義賑辦理，冬賑、春賑才得以順利進行。熊希齡之前雖未主持過賑務(wù)，但他在晚清民初官場混跡幾十年，對官賑之弊與義賑之利應(yīng)該很清楚，他之所以堅持官賑委托義賑辦理正是要杜官賑之弊，揚義賑之長。

1917年京直水災(zāi)救濟的官義合作同以前相比，合作的程度更深，幾乎做到了官義一體，合二為一。如前所述，各義賑團體參與了救災(zāi)全過程，是這次救災(zāi)的主要力量，而官賑機構(gòu)督辦處雖不直接放賑，但其在救災(zāi)的作用也不可忽視，其主要職責(zé)是制定賑濟計劃、籌集賑款、申請路電免費、協(xié)調(diào)、補助、監(jiān)督各慈善團體的賑濟，另外，各縣知事在義賑團體放賑期間，也遵照督辦處指示，給以協(xié)助和配合，為義賑提供方便。在具體的賑濟過程中，官賑與義賑分工合作，義賑官助，義放官監(jiān)，各司其職，各盡其責(zé)，使賑濟得以順利開展。正如熊希齡在1920年總結(jié)的那樣:“民國六年辦理賑務(wù)之次序，由政府擔(dān)任者為急賑、冬賑、春賑、糶糧、賑煤、貸紗、施衣等項。由地方官民所擔(dān)任者為因利局、收養(yǎng)所、義當(dāng)、粥廠等項，而加以政府之補助。由中外各慈善團體所擔(dān)任者，為急賑、收養(yǎng)所、粥廠、以工代賑等項，而亦加政府之補助。其聯(lián)絡(luò)支配之方法，全屬之于水災(zāi)賑濟聯(lián)合會，故能分工并進，災(zāi)區(qū)普無偏枯向隅之患?！雹僦芮锕饩?《熊希齡集》第6冊，長沙:湖南人民出版社，2008年，第378頁。原文標點有改動。

官義合作從賑務(wù)人員的身份來講，就是官紳合作。熊希齡作為這次救災(zāi)的核心人物，他本人的身份就是亦官亦紳。他之前做過國務(wù)總理，有深厚的官場資源，災(zāi)前已辭去公職隱居天津，變成士紳。水災(zāi)發(fā)生后，他在天津的寓所被淹，老家湖南也遭兵燹，他自稱是雙料難民。9月25日水淹天津之后，他當(dāng)即奔赴北京乞助，將中國銀行公會捐款萬余元交京師警察廳購備糧食運往天津賑濟，后又多次前往政府請愿，力主籌款辦賑。財政總長梁啟超將熊的請求交由國務(wù)會議討論，結(jié)果一致認為熊須出面擔(dān)負辦賑責(zé)任方能定議。熊不得不勉為其難，出任督辦一職，承辦善后工賑事宜②《京畿水災(zāi)民捐賑款收支征信錄》，《續(xù)編》第9冊，第170頁。。熊希齡作為督辦處督辦和聯(lián)合會會長，也是亦官亦紳。作為督辦他直接與中央政府、直隸省長、京兆尹接洽，向各省督軍省長、各慈善團體募集捐款棉衣，向銀行借款，向各縣知事發(fā)布命令、通告。作為會長他又以紳的身份與各慈善團體協(xié)商救災(zāi)。這種亦官亦紳的身份一方面使他能游刃于官紳兩界、充分動員官紳力量來聯(lián)合救災(zāi);另一方面也使他更看重紳的力量，盡可能將賑務(wù)委托士紳按義賑辦理。

3.義賑合作。近代義賑自19世紀70年代興起后，發(fā)展迅速，成為近代救荒的一支重要力量，在歷次大災(zāi)的救濟中均有義紳奔波的身影，均有義賑顯赫的業(yè)績。參與1917年京直水災(zāi)救濟的各國及南方慈善教會團體有江蘇仁德堂義賑公會、上海順直水災(zāi)義賑會、上海義賑會、上海義賑協(xié)會、上海廣仁堂盛宅、上海中國濟生會、上海中國紅十字會、佛教慈悲會、中華圣公會、華北基督教會、日本義賑會、美國紅十字會等二十余家，籌集賑款賑物一百余萬元，分別承擔(dān)了急賑、冬賑、春賑、雜賑等多項賑濟事項。

為克服放賑中的重復(fù)遺漏，各慈善教會團體還成立了京畿水災(zāi)賑濟聯(lián)合會，將義賑間的合作提高到了一個新的水平，特別是華洋義賑之間的合作更有意義。熊希齡對此也極為看重，1923年4月，他在為《北京國際統(tǒng)一救災(zāi)總會報告書》作序時總結(jié)道:“民國以前，各省荒災(zāi)均由政府發(fā)帑救濟。雖有中外善士籌捐辦賑，然亦各行其是，從未有華洋聯(lián)合組織團體以統(tǒng)一者。自民國六年順直水災(zāi)，余奉命督辦善后事宜，因思賑務(wù)固屬善舉，而流弊亦所宜防，最好離去本地官紳，純以第三者之資格執(zhí)行其事，則賑務(wù)乃有實效。故力主持委托教會外國人或他省慈善團體代為辦理，特于北京設(shè)立順直水災(zāi)聯(lián)合會，延請中外熱心慈善之人，會同討論，分別委托各縣教會慈善團體從事散放，其結(jié)果成績甚優(yōu)，災(zāi)民得以全活，是為華洋合辦之嚆矢。”③周秋光編:《熊希齡集》第6冊，長沙:湖南人民出版社，2008年，第615－616頁。熊希齡這段話說得有點絕對，其實在清末華洋義賑之間就有過合作，出現(xiàn)了華洋義賑會這類的機構(gòu)。不過1917年的華洋合作顯示出民初華洋義賑的新氣象，為之后華洋之間更大規(guī)模的合作提供了經(jīng)驗。1920年北方五省旱災(zāi)救濟中成立了北京國際統(tǒng)一救災(zāi)總會，1921年又成立了中國華洋義賑救災(zāi)總會，成為民國時期最大的義賑機構(gòu)，這些無疑都是京直水災(zāi)救濟中華洋義賑合作的繼續(xù)和發(fā)展。

4.民初賑災(zāi)方式的新變化。前面提到，1917年京直水災(zāi)的救濟是在清代荒政解體而新的救災(zāi)體制尚未建立的背景下進行。與清代荒政相比，這次京直水災(zāi)救濟在方式上有明顯的變化:第一，由官方主導(dǎo)的救災(zāi)格局被徹底打破。清代荒政運作模式是各級地方官層層上報災(zāi)情，皇上發(fā)布救災(zāi)上諭，各級地方官奉旨救災(zāi)，救災(zāi)經(jīng)費除朝廷撥發(fā)帑銀外，主要是截漕和賑捐。嘉道以后，由于財力不濟和吏治腐敗，這種官方主導(dǎo)的救災(zāi)體制已經(jīng)運轉(zhuǎn)不靈，救災(zāi)越來越離不開義賑的支持，1906年江北水災(zāi)的救濟就是明證。不過因為清政府尚未垮臺，清代荒政雖積重難返，但還在苦苦支撐。民國建立后，清代荒政體制自然解體，再加上民初中央政府弱勢，無錢、無人、無制度、無威信，官方根本無力救災(zāi)，官方主導(dǎo)救災(zāi)的格局被徹底打破，以至于在1917年京直水災(zāi)救濟中官賑不得不全部委托義賑辦理，讓義賑充當(dāng)主角。第二，義賑在救災(zāi)中的重要性更為突出，成為救災(zāi)的主導(dǎo)力量。晚清以來，義賑與官賑的關(guān)系大體經(jīng)過義賑補官賑之不足、官賑仿照義賑進行、官義合辦、官賑委托義賑辦理等幾個階段，賑款使用由官義兩條線，發(fā)展為官義一體，兩者的主次也發(fā)生顛倒，由起初的官主義輔，發(fā)展到義主官輔。在京直水災(zāi)救濟中，官賑委托義賑進行，官賑機構(gòu)負責(zé)聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，而具體查放事務(wù)完全由義賑來承擔(dān)，義賑在救災(zāi)中明顯處于主導(dǎo)地位。此后的1920年旱災(zāi)的救濟更是如此，北京國際統(tǒng)一救災(zāi)總會成為救災(zāi)的總機關(guān)。這種官輔義主的救災(zāi)格局成為北京政府統(tǒng)治時期救災(zāi)的基本方式，直到1930年代南京國民政府重新建立救災(zāi)體制后才發(fā)生變化，官方又重新掌控救災(zāi)的主導(dǎo)權(quán)。

綜上所述，1917年京直水災(zāi)的救濟雖規(guī)模不算大，時間不算長，但其委托救災(zāi)、官義合作的救災(zāi)方式還是給人留下了深刻的印象。在清代荒政解體而新的救災(zāi)制度又未建立的特殊時期，這場大災(zāi)的救濟既繼承晚清以來官義合辦的傳統(tǒng)，又根據(jù)實際情況有所變化，在官義合作、義賑合作等方面探索出一些新方法，為后來的災(zāi)荒救濟提供了經(jīng)驗和借鑒，起到了承前啟后的作用，在中國近代救荒史上應(yīng)占有一席之地。熊希齡作為這次水災(zāi)救濟的關(guān)鍵人物，利用自己的特殊身份，在救災(zāi)中充分調(diào)動官紳兩方面資源，不辭辛勞，殫精竭慮，不僅完成政府委托的使命，而且積累了豐富的救災(zāi)經(jīng)驗，奠定了他后半生從事慈善事業(yè)、成為著名慈善家的基礎(chǔ)。