加快濱州城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思考

■宋建斌

十七屆五中全會通過的 《建議》指出： “堅持把經(jīng)濟結(jié)構戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向”、 “構建擴大內(nèi)需長效機制”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，加快推進社會主義新農(nóng)村建設，促進區(qū)域良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展”。如何理解 “城鎮(zhèn)化擴大內(nèi)需上升為國家戰(zhàn)略”這一重大戰(zhàn)略部署？怎樣積極穩(wěn)妥推進濱州城鎮(zhèn)化？對以上問題的思考既具有理論價值，又有實踐意義。

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出及重大意義

（一）城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出

2001年公布的 《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》首次提出： “要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。”黨的十五屆五中全會明確提出：要 “在著重發(fā)展小城鎮(zhèn)的同時，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動作用，提高各類城市的規(guī)劃，建設和綜合管理水平，走一條符合我國國情，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路?！?“十五”時期的實踐表明，這條城鎮(zhèn)化道路是正確的，是符合我國國情的。2002年黨的十六大報告明確提出： “要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。”黨的十六屆五中全會又明確提出： “建設社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務。要按照生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)風文明，村容整潔，管理民主的要求，堅持從各地實際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實穩(wěn)步推進新農(nóng)村建設。堅持 ‘多予少取放活’，加大各級政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村增加投入的力度，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，強化政府對農(nóng)村的公共服務，建立以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的長效機制”。2011年12月底召開的中央經(jīng)濟工作會議，一大亮點是提出了加快推進城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略舉措，明確要 “以穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化為依托”，加快經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與推進城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，大力拓展發(fā)展空間。

（二）城鎮(zhèn)化的重大意義

1.城鎮(zhèn)化能夠創(chuàng)造投資需求。推進城鎮(zhèn)化必然要加快城鎮(zhèn)基礎設施建設，比如，完善城市道路、給排水、電力、通訊、住房等基礎設施的投資。專家通過測算表明，城鎮(zhèn)化每新增一個百分點，可以新增投資6.6萬億，這可以在很大程度上替代我國10萬億的出口。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，每投入100元的房地產(chǎn)業(yè)資金，可創(chuàng)造相關產(chǎn)業(yè)170-200元的需求。而長期以來，小城鎮(zhèn)建設的投資力度較弱，2007年我國城市基礎設施投資6422億元，只占GDP的2.6%或全社會固定資產(chǎn)投資的4.7%，低于聯(lián)合國建議的占GDP的3%～5%或占全社會固定資產(chǎn)投資9%～15%的標準，可見未來我國城鎮(zhèn)基礎設施投資建設潛力巨大。

2.城鎮(zhèn)化有助于擴大消費。有關研究表明，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，可以有1000萬到1200萬的農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)居住、生活、就學、就業(yè)，尤其是城市人口的消費是農(nóng)村的2.7-3倍，將拉動最終消費增長約1.6個百分點。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)推算，2006年農(nóng)民工的年均消費支出5556元，而農(nóng)民工在城市消費又以食品消費為主，占51%；如果農(nóng)民工舉家遷移，這一比重就能降到43%左右，那么農(nóng)民工家庭的人均消費就可能增加到6500元左右，相當于城鎮(zhèn)水平的75%。這還不包括舉家遷徙后購買住房的消費。因此，從根本上解決在城鎮(zhèn)流動就業(yè)的農(nóng)村人口舉家定居問題，有可能帶動城鎮(zhèn)低端房地產(chǎn)市場以及工業(yè)制成品市場的消費；能夠增加城鎮(zhèn)人口比例，提高城鎮(zhèn)化水平，帶來消費總量的擴大，為我國經(jīng)濟增長創(chuàng)造長期的內(nèi)需發(fā)展空間。

3.城鎮(zhèn)化是緩解就業(yè)壓力的有效途徑。一是城鎮(zhèn)化有助于轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力。以2008年為例，我國共轉(zhuǎn)移農(nóng)民工2.25億人，其中各類城市吸收了52.9%的農(nóng)民工，共1.19億人；小城鎮(zhèn)吸收了47.1%的農(nóng)民工，共1.06億人。二是推進城鎮(zhèn)化將對服務業(yè)產(chǎn)生巨大的需求，而服務業(yè)又是創(chuàng)造就業(yè)最大的行業(yè)。未來幾年，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，我國服務業(yè)發(fā)展將進入快車道，預計到2020年第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重將達到56%以上，服務業(yè)大發(fā)展將創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，這將對緩解長期以來存在的就業(yè)壓力、提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益產(chǎn)生重要的推動作用。

綜上所述，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，既是擴大國內(nèi)需求、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構的重要抓手，也是為我國經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展開拓新空間的有效途徑。

濱州城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及分析

濱州市位于黃河下游、魯北平原，地處黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)和山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)兩大國家戰(zhàn)略的疊加區(qū)域?，F(xiàn)轄六縣一區(qū)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、北海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，共有91個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、5302個行政村（居）和375萬人，版圖面積9600平方公里。2011年，全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1817.6億元，同比增長11.7%；完成地方財政收入130.76億元，同比增長12.6%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到22540元，增長14.5%；農(nóng)村居民人均純收入8744元，增長21.5%。連續(xù)3年在全省科學發(fā)展綜合考核中位列第4名。近年來，濱州市按照中央和山東省的決策部署，認真落實山東省城鎮(zhèn)化工作會議精神，大力實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快中心城區(qū)、縣城、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)4個層面建設，完善城鎮(zhèn)體系，強化設施建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城鎮(zhèn)化工作取得積極進展。截止2011年底，濱州市城鎮(zhèn)化率由2005年的31.44%提高到47.98%，位居全省第10位，年均增長2.76個百分點；城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)建成區(qū)面積由2005年的69.7萬人、146平方公里分別增長到170萬人、279平方公里。濱州城鎮(zhèn)化盡管取得了大的成就，同時也存在一些不容忽視的問題。

（一）主要不足

濱州市城鎮(zhèn)化工作雖然取得了一定成績，但與先進城市相比，還存在一定差距。一是城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。截止2011年底，全市城鎮(zhèn)化率為47.98%與山東省50.95%相比還有較大差距；同時也與工業(yè)占GDP為60.4%的比重不協(xié)調(diào)。二是城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展嚴重不平衡。南部鄒平、博興兩縣和北部縣區(qū) （黃河以北）城鎮(zhèn)化水平差距較大，發(fā)展不均衡。三是小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐乏力，吸納能力不強。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少特色產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)，對縣域經(jīng)濟的支撐拉動作用不明顯，對農(nóng)村勞動力吸納力不強，影響了小城鎮(zhèn)建設資源的集聚，限制了二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。四是小城鎮(zhèn)基礎設施不完善，體制機制有待健全。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政基礎設施和公共服務配套設施建設還有待進一步提高。管理體制粗放、綜合治理能力弱，生態(tài)建設和環(huán)境治理滯后，行政協(xié)調(diào)能力和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實力有待加強。五是城市社會問題日益凸顯。突出表現(xiàn)為農(nóng)民工子女上學難、社會保障程度低等問題。

（二）原因分析

1.規(guī)劃體制不完善，存在部門分割、區(qū)域分割、城鄉(xiāng)分割等問題，制約了總體規(guī)劃的科學性和協(xié)調(diào)性的提高。

2.公共服務和社會保障體系統(tǒng)籌層次不夠，勞動者平等就業(yè)制度還未形成。

3.市管縣體制缺陷，加重了 “城市偏斜”。這一體制強化了市級政府的資源配置權力，但也帶來了地級市與縣級爭利、財富日益向市級集中等現(xiàn)象，致使縣級及縣以下政府促進發(fā)展和提供服務所需要的公共資源嚴重不足。

4.城市財政收入結(jié)構不合理。目前我國城市收入主要來源于增值稅、營業(yè)稅以及土地使用出讓收益，這種結(jié)構鼓勵城鎮(zhèn)招商引資，做大經(jīng)濟總量，卻不鼓勵吸收外來移民。

5.管理考核政策不完善。偏重以經(jīng)濟增長指標為核心的干部考核體系，使得地方政府注重城鎮(zhèn)化的速度，忽視城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和效益，忽視公共服務的全覆蓋，造成各地區(qū)在推進城鎮(zhèn)化過程中，只愿意讓外地民工打工、提供勞務，而不愿意接受他們成為當?shù)爻擎?zhèn)的一員。

加快濱州城鎮(zhèn)化的建議

濱州應搶抓黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)和山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)開發(fā)建設重大機遇，以打造 “黃河三角洲中心名城”為目標定位，以開展和諧城鄉(xiāng)建設行動為載體，加快推進中心城區(qū)、縣城、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū) “四點對接”，積極打造宜居宜業(yè)、低碳生態(tài)中心城區(qū)，特色魅力縣城，生機繁榮小城鎮(zhèn)和美麗有序農(nóng)村社區(qū)。

（一）完善提升城市功能，構建城鄉(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化體系

1.做大做強中心城區(qū)。增強中心城區(qū)的承載力、吸納力，切實發(fā)揮中心城區(qū)的輻射帶動能力。圍繞打造“黃河三角洲中心名城”，統(tǒng)籌規(guī)劃，搞好銜接，搭建 “一主三輔四城”臨海傍河的城市主體框架 （一主：主城區(qū)；三輔：沾化、北海新區(qū)、博興按中心城市的輔城區(qū)方向發(fā)展；四城：主城區(qū)的東城區(qū)、西城區(qū)、南城區(qū)、北城區(qū)的拓展延伸），加快城市水系、景觀、路網(wǎng)、管線建設，實施城中村改造，完善公共交通、市政公用和公共服務設施，逐步實現(xiàn) “城市生態(tài)化、規(guī)劃國際化、建設精品化、管理數(shù)字化、城鄉(xiāng)一體化、運作市場化”，提升“四環(huán)五海、生態(tài)濱州”建設水平。著重構建布局合理、安全暢通的大路網(wǎng)體系，推進市縣政府駐地一級路連接線和農(nóng)村公路網(wǎng)絡建設，打造濱州“四十分鐘”交通圈。

2.實現(xiàn)縣城發(fā)展大跨越。充分發(fā)揮縣城承上啟下的節(jié)點效應，提升綜合能力，構筑黃河南北競相發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、全面發(fā)展的新格局。南部 （鄒平、博興、高新區(qū)）突出 “高”和 “新”，以鄒平國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)為龍頭，繼續(xù)壯大經(jīng)濟總量，全面推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，到2016年南部地方財政收入實現(xiàn)150億元；中部 （濱城、惠民、陽信、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）突出 “綠”和 “特”，堅持生態(tài)優(yōu)先，嚴格控制工業(yè)開發(fā)強度，大力實施農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化推廣打造50處綠色有機農(nóng)產(chǎn)品示范基地；北部 （沾化、無棣、北海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）突出 “大”和 “強”，發(fā)揮臨港優(yōu)勢，加快建成臨港產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、山東省重要沿海經(jīng)濟增長帶，到2016年北部地方財政收入達到70億元。

3.大力建設小城鎮(zhèn)。把小城鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快推進新型城鎮(zhèn)化的重要節(jié)點，進一步提升小城鎮(zhèn)綜合實力，提高帶動周邊農(nóng)村發(fā)展的能力。加強小城鎮(zhèn)基礎設施建設，引導小城鎮(zhèn)基礎設施向農(nóng)村延伸、公共服務向農(nóng)村覆蓋，配套建設村鎮(zhèn)基礎設施及公共服務設施。把中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)上升到縣域次中心去定位，與國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃等有機銜接、協(xié)調(diào)推進。實施擴權強鎮(zhèn)戰(zhàn)略，創(chuàng)新管理體制。認真落實擴權強鎮(zhèn)有關政策規(guī)定，賦予重點鎮(zhèn)縣級管理權限，突出經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、城鎮(zhèn)建設三個重點，設立高效便民的行政機構，建立行政審批直通車制度，優(yōu)化服務環(huán)境，提高行政效能。積極探索建立適合小城鎮(zhèn)建設特別是重點鎮(zhèn)建設的土地、資金等政策措施。用足用活土地政策，盤活存量土地。加大市場化運作力度，爭取每個重點鎮(zhèn)都成立投資開發(fā)公司，破解資金瓶頸。

4.推進農(nóng)村新型社區(qū)建設。深入開展、扎實推進農(nóng)房建設與危房改造工作，并逐步實現(xiàn)常態(tài)化。2012年在全市選擇50個精品社區(qū)作為示范點，按照新型農(nóng)村社區(qū)的標準，與路域綜合開發(fā)治理工作緊密結(jié)合，統(tǒng)籌安排基礎設施、公共服務設施及周邊環(huán)境建設。同時，繼續(xù)加大村莊綜合整治力度，加快基礎設施建設步伐，建設生態(tài)文明鄉(xiāng)村。一是對規(guī)劃中保留的村莊，按照市委、市政府的總體部署，與全市農(nóng)村環(huán)境綜合整治創(chuàng)建生態(tài)文明村工作、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作及省建設廳開展的 “村容村貌整治工作”結(jié)合起來，在全市選擇300個村莊作為示范點，大力實施 “五化”工程，搞好村莊整治。二是對規(guī)劃中需搬遷改造的村莊，以清理 “三大堆”為重點，做到無亂堆亂放、無亂搭亂建、無亂涂亂畫現(xiàn)象，維護日常清潔。

（二）調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構，壯大城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟基礎

圍繞 “黃藍兩區(qū)”建設，加快推進 “工業(yè)興市”步伐。以提高效益和增加就業(yè)為核心，以促進社會資源和生產(chǎn)要素優(yōu)化配置為重點，形成特色鮮明、錯位發(fā)展、相互協(xié)調(diào)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。把推動綠色發(fā)展放在城鎮(zhèn)化工作的突出位置，加快形成集約節(jié)約的產(chǎn)業(yè)結(jié)構、增長方式和消費模式，努力破解資源和環(huán)境約束，增強可持續(xù)性。按照 “布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、土地集約、生態(tài)環(huán)保”的原則，完善城市功能分區(qū)，合理配置產(chǎn)業(yè)用地，以各類園區(qū)為載體，加快結(jié)構和布局調(diào)整，逐步形成城區(qū)以第三產(chǎn)業(yè)為主、工業(yè)園區(qū)以第二產(chǎn)業(yè)為主、城市外圍以城郊農(nóng)業(yè)為主，城市由內(nèi)向外 “三二一”產(chǎn)業(yè)合理分布的新格局。

（三）加快基礎設施建設，積極完善體制機制

加大小城鎮(zhèn)基礎設施建設投入，吸引社會資金參與小城鎮(zhèn)建設，加大信貸支持力度，整合涉農(nóng)資金向小城鎮(zhèn)傾斜。建立職能明確、結(jié)構合理、廉潔高效的小城鎮(zhèn)管理體制。積極探索擴權強鎮(zhèn)改革，按照權責一致、依法下放、能放即放的原則，通過委托、授權等多種形式，賦予縣級更多的經(jīng)濟社會管理權限。加強小城鎮(zhèn)管理隊伍建設，搞好對小城鎮(zhèn)管理人員培訓與考核。繼續(xù)深化改革，完善戶籍和社會保障制度，進一步放寬戶口準入條件。推動社會服務資源向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)村人口向中心城區(qū)、縣城和重點鎮(zhèn)集中，促進農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化。

（四）完善土地制度，促進土地節(jié)約集約利用，妥善處理相關方利益

首先是進一步改革土地價格形成的市場機制，使土地市場價格真正反映出土地資源的稀缺性，以促進土地資源的高效集約配置。按照十七屆三中全會的要求，逐步打破政府對土地一級市場的壟斷，允許符合土地利用規(guī)劃安排的農(nóng)村集體土地直接進入土地一級市場。要采取嚴厲的行政和規(guī)劃措施，禁止地方政府低價或零價出讓土地。其次，強調(diào)適當控制建設用地供給量，以高密度、集約化、功能混合的用地模式為主導，加大城市內(nèi)部廢棄、閑置土地的再開發(fā)利用，同時加快舊城更新和城市老工業(yè)區(qū)改造，提高城市土地集約利用水平。再次，要嚴格管理土地收益，完善土地收益征收辦法；建立農(nóng)民市民化過程中土地權利分享與退出機制。

（五）加快城市規(guī)劃體制改革，發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控作用

建立城市總體規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等相關規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)機制。強化規(guī)劃的剛性約束力，充分發(fā)揮規(guī)劃對城鎮(zhèn)建設的規(guī)范作用，加強對城市發(fā)展空間的管制和資源保護，走緊湊型的城市發(fā)展道路。加快規(guī)劃體制和方法的變革與創(chuàng)新，把經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃有機的結(jié)合在一起，把支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為城市規(guī)劃的重要任務。嚴格規(guī)劃實施和監(jiān)督，逐步建立城市規(guī)劃決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的機制，不斷規(guī)范和完善城市規(guī)劃決策程序，增加透明度，擴大公眾參與，減少和約束規(guī)劃部門自由裁量權，杜絕領導干部對規(guī)劃的隨意干預和變更，維護規(guī)劃嚴肅性。要重視和加強對新任地方領導干部，特別是要對黨政一把手進行城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的培訓。通過培訓，提高貫徹落實科學發(fā)展觀，加強城市規(guī)劃、管理、建設的能力和水平。

（六）完善對縣鄉(xiāng)政府的政績考核體系，加大對城鎮(zhèn)化質(zhì)量的監(jiān)督力度

政績考核要超越以經(jīng)濟指標為中心的模式，要綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展、社會和諧、環(huán)境保護等問題，既要保持將促進城鄉(xiāng)就業(yè)增長、節(jié)約資源能源和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民利益保護等列入考核內(nèi)容，也要研究規(guī)范這些指標的統(tǒng)計監(jiān)測方法和考核辦法，提高考核質(zhì)量。要建立完善的監(jiān)督體系，實現(xiàn)對政府權力部門和決策機關的有效監(jiān)督，促進依法行政，強化責任追究，防止短期行為。要進一步暢通信息渠道，解決政府行政和對政府監(jiān)督中的信息不對稱等問題。