非政府組織保護(hù)弱者權(quán)益的路徑及優(yōu)勢

鄭 蕓，鄭 霖

（蘇州大學(xué) a.政治與公共管理學(xué)院；b.人文社會科學(xué)院，江蘇 蘇州 215021）

分化社會中弱者和弱勢群體的產(chǎn)生，是一種必然現(xiàn)象，特別是在市場經(jīng)濟(jì)體制“獎優(yōu)罰劣”原則的放大作用下，這就更是一個不可以回避的問題。然而，社會弱勢群體的生存狀態(tài)是標(biāo)志一個國家文明程度的晴雨表，追求現(xiàn)代文明的國家無不關(guān)注弱者權(quán)益的保護(hù)，正在構(gòu)建社會主義和諧社會的中國必然在此行列。政府是弱者權(quán)益保護(hù)的第一責(zé)任者，但無論國際經(jīng)驗還是中國的現(xiàn)實都表明：非政府組織介入弱者權(quán)益保護(hù)，既是必須亦是必然。

一、政府對弱者權(quán)益保護(hù)輸出機(jī)制的偏好及障礙

何為弱者？弱者是指那些“由于自然與社會的、先天與后天的、人為與非人為因素的影響，在社會地位、財富分配、政治權(quán)力行使、法律權(quán)利享有方面處于相對不利地位以及在發(fā)展方面潛力相對匱乏的人或人群”[1]2。盡管按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，弱者的類型繁多，但都有一個共同特征：僅靠自己的能力無法擺脫困境，必須依靠外力援助。由此，圍繞弱者權(quán)益保護(hù)必然涉及到“社會支持”范疇，即一定社會網(wǎng)絡(luò)運用一定的物質(zhì)和精神手段對社會弱者進(jìn)行無償幫助的一種選擇性行為。[2]弱者權(quán)益保護(hù)的社會支持網(wǎng)絡(luò)大體由政府組織、社會組織以及個人組成，其中政府是主導(dǎo)，這既是政府的義務(wù)所在，亦是政府保證整個社會有效運轉(zhuǎn)的必須。

弱者之所以為弱者的直接原因，就是在各種稀缺資源的競爭與分配中處于弱勢地位。人們常常關(guān)注物質(zhì)資源、精神資源和文化資源對生活的影響，但對社會生活具有決定性建構(gòu)作用的卻是制度性資源，每一次的制度選擇與變遷，是產(chǎn)生弱者及弱者群體的根本原因。解鈴還需系鈴人?，F(xiàn)代國家中的政府，通過以社會保障制度為主體的制度化方式為弱者提供正式的、定期的幫助，致力于從物質(zhì)層面根本緩解弱者的困境，對弱者群體的各項基本保障作用明顯。政府對弱者的權(quán)益保護(hù)，最主要的特征就是制度化、正式化，而物質(zhì)化的工具性支持則是其輸出偏好。在實踐中，政府對弱者權(quán)益保護(hù)的輸出偏好面臨著一系列的困境。

困境之一，有限的財政能力與總量巨大的弱者權(quán)益保護(hù)間的矛盾。盡管近年來中國政府的財政能力不斷增強(qiáng)，但要對因人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)等多方面的改革、變動而產(chǎn)生出來的弱者實行完全的幫助，依然捉襟見肘。近年來，中國社?；鸬母采w率低和個人賬戶缺口已引起多方關(guān)注。僅就養(yǎng)老保險而言，基本養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟(jì)活動人口覆蓋率僅為22.1%，就業(yè)人口覆蓋率僅為22.7%，城鎮(zhèn)就業(yè)人口覆蓋率為56.9%，大約是全世界覆蓋率最低的國家之一。[3]農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋率水平總體更低，2003-2008年農(nóng)村養(yǎng)老保險金供款人數(shù)占勞動力的比重和占勞動年齡人口的比重一直在11%上下徘徊,養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)與達(dá)到退休年齡的人數(shù)之比也僅僅從2.16%增加到5.02%，增加了不到3個百分點，增加幅度十分有限；雖然2009年“新農(nóng)?！痹圏c推行后，覆蓋率水平有所提高，但指標(biāo)的絕對值仍處于較低水平。[4]除此之外，囿于歷史原因、財政緊張和地區(qū)差距，中國社會保障的“碎片化”特征所產(chǎn)生的不平等，進(jìn)一步弱化了政府進(jìn)行弱者權(quán)益保護(hù)的社會效應(yīng)。

困境之二，政府弱者權(quán)益保護(hù)的層次單調(diào)與弱者需求多元化之間的矛盾。政府考慮到行政成本，更多地是從宏觀層面的“弱者中的大部分或者是處于中位的弱者”為基點來制定弱者權(quán)益保護(hù)相關(guān)政策，管理層次既高又單調(diào)，個別性較弱。這種模式一方面必然導(dǎo)致政府保護(hù)弱者權(quán)益的邊際成本明顯加大，另一方面由于未能細(xì)分弱者的實際需求，政府向弱者提供的物質(zhì)和服務(wù)缺乏針對性，弱者群體的多元化和弱者權(quán)益的多元化皆無法得到必要關(guān)照，政府社會支持的效率在上述因素的共同作用下必然顯著降低。再加上相關(guān)機(jī)制的不健全，甚至?xí)霈F(xiàn)“冒名頂替”“吃空額”的現(xiàn)象，使政府社會支持的效率受到相當(dāng)大的損害。

困境之三，單維的幫助模式影響了政府對弱者權(quán)益保護(hù)的效果。政府對弱者的社會支持，一般而言，“工作模式較單一，支持的發(fā)送與傳遞過程較為簡單，主要是單向式的給予，即由支持方向受助方傳遞錢物，其中一些支持還帶有明顯的形式主義的色彩。這種支持方式使施助與受助雙方的地位不平等，施助方基本上是家長式的支持，受助方的需求意愿沒有得以充分的表達(dá)，支持缺乏個性化，最終必然影響支持的實際效果”[5]。畢竟，社會支持不僅僅是一種單向的關(guān)懷或幫助，它在多數(shù)情形下，是一種社會交換。[6]

困境之四，政府的社會支持忽視了弱者的情感需求。盡管學(xué)者們在社會支持的內(nèi)容概括上有分歧，但以“鼓勵、愛、尊重、關(guān)心、信任和同理心為主要目標(biāo)，甚至包括陪伴在內(nèi)”[7]的情感支持，卻是其中的共同選項。概凡弱者，身心都較脆弱、敏感，情感需求之于他們必是不可或缺的，有時甚至?xí)艞壩镔|(zhì)支持而力保個人隱私和尊嚴(yán)。官僚化的政府支持易被形式主義、政績思想捆綁，弱者接受政府社會支持的信息、過程往往會以各種形式公諸于眾，從而對弱者造成了程度不同的傷害。事實上，弱者獲得了情感支持之后，能在更大程度上激發(fā)其內(nèi)在的潛能和能動性，不僅與社會支持網(wǎng)絡(luò)間有了互動，更易形成擺脫困境的內(nèi)外合力。

事實表明，在對弱勢群體社會支持這一問題上，政府公共管理功能的輸出偏好及輸出性障礙，僅僅期望通過行政系統(tǒng)內(nèi)部改革已經(jīng)不能解決問題。國際上的諸多實踐表明，在政府和非政府組織均能履行的許多功能上，依靠社會自治機(jī)制（非政府組織的作用）往往能取得更好的效果，特別是在政府力有所不及的方面，非政府組織能夠更好地發(fā)揮“拾遺補(bǔ)缺”的作用。[8]非政府組織以資金捐贈等方式使得弱者獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)安全感和社會福利，并通過調(diào)查、研究和宣傳等途徑，提醒更多社會力量來關(guān)注弱者的生存狀況及亟待的幫助。從更廣的視角來講，非政府組織一方面可以形成對“政府失靈”的有益補(bǔ)充，另一方面也可以作為公民社會的代表力量對抗 “市場”可能對“弱勢群體”形成的剝奪、排斥和隔離。[9]

二、非政府組織介入弱者權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵點

在弱者的需求結(jié)構(gòu)中，生理性需要處于須優(yōu)先滿足的地位，但“社會弱者要能真正擺脫其低層次性和脆弱性，從根本上提高生活質(zhì)量和增強(qiáng)承受力，必須是在安全、交往、尊重以及自我實現(xiàn)等需要都得到滿足”[10]114。由此可知，填平弱者之所以弱的“溝壑”，除了要投入物質(zhì)資本、人力資本之外，還要幫助弱者生成并積累社會資本。對于個人而言，社會資本是“通過他們的成員身份在社會網(wǎng)絡(luò)中獲取稀缺資源的能力，是個人與他人關(guān)系中包含著的一種資產(chǎn)”[11]。在這種社會關(guān)系中，“一個人被確認(rèn)和識別的價值作為個人和社會群體成員共享的類似利益和資源，不僅提供情感支持，而且獲得某些資源的公共認(rèn)可。這些強(qiáng)化對維持心理健康和資源所有權(quán)是必不可少的”[11]。

非政府組織作為弱者社會支持的主體之一，其外延邊界并不十分清晰，尤其是在非政府組織發(fā)育環(huán)境不夠理想和運行機(jī)制不夠完善的中國，從理論上界定非政府組織的定義實非易事。若從內(nèi)涵上看，非政府組織是由保持相同或相近志向的志愿者組成的、具有穩(wěn)定的組織形式和固定的成員—領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)的、超出于政府機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)之外而獨立運作且發(fā)揮特定的社會功能的、不以營利為目的而關(guān)注于特定的或普遍的公眾公益事業(yè)的民間團(tuán)體。[12]非政府組織具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性等特性，相比于政府、市場和個體等弱者社會支持主體，具有更高的社會資本生成和積聚能力。

首先，非政府組織有助于弱者生成“結(jié)構(gòu)的社會資本”。結(jié)構(gòu)的社會資本是指主體所嵌入的社會網(wǎng)絡(luò)的數(shù)量、質(zhì)量以及主體在網(wǎng)絡(luò)中的角色和地位。弱者由于自身的特殊原因，社會參與的范圍和程度相對較小，其自有的結(jié)構(gòu)性的社會資本存量必然較少。非政府組織在保護(hù)弱者權(quán)益的具體行動中，其民間性和自治性決定了其開放性的組織結(jié)構(gòu)特征，它與弱者之間一定頻次的互動，易促成弱者的社會網(wǎng)絡(luò)和相關(guān)非政府組織的結(jié)構(gòu)發(fā)生變動直至再構(gòu)，弱者結(jié)構(gòu)性的社會資本存量在這種變動中必然得到提升。區(qū)別于政府的“以強(qiáng)力求公益”和企業(yè)的“以志愿求私益”，非政府組織是“以志愿求公益”[13]5，其活動不為“一己或一群”之私利，而是以社會公共利益為一切活動之旨?xì)w，內(nèi)含了集體主義、利他主義、無私奉獻(xiàn)等精神，公益性與基于責(zé)任意識、參與意識、合作意識和自我完善意識之上的志愿精神成為非政府組織的主要道德屬性。非政府組織在公益性和志愿精神的規(guī)范和引領(lǐng)下，能以“益弱益貧”的立場與弱者形成長期的平等互動，既擴(kuò)展了弱者比較依賴的以親戚關(guān)系為核心的社會網(wǎng)絡(luò)，又調(diào)整了弱者與其他強(qiáng)勢主體之間以“依賴—服從”為特征的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)關(guān)系，明顯改善了弱者社會網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量。個人擁有的社會網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量越高，社會資本就越豐富，社會適應(yīng)能力也就越強(qiáng)。

其次，非政府組織有利于提高弱者認(rèn)知性的社會資本存量。認(rèn)知性的社會資本是指成員間主觀上共享的規(guī)范、價值、信任、態(tài)度和信念等。弱者之弱，往往體現(xiàn)在因自身某一方面的弱勢而影響與他人、社會間交往，與社會主流價值、信念、規(guī)范之間的融入程度不理想，從而最終形成了多種資源獲取困難的弱勢。人們內(nèi)在的交往需要可以通過文化的交流和傳播實現(xiàn)，也可以在自愿性結(jié)社中獲得。非政府組織提供了一種特有的“公共領(lǐng)域”，成為公眾定位個人的社會角色，增強(qiáng)政治參與能力，培養(yǎng)社會責(zé)任感和合作精神、公共精神的重要場所。[14]非政府組織對弱者經(jīng)濟(jì)支持的力度不及政府，政策支持的可能性更小，但是非政府組織之于弱者的幫助中不僅有工具性行為，還有以志愿為基礎(chǔ)的表達(dá)性行為，從而給予弱者因平等交往關(guān)系而形成的情感支撐，這是弱者接受援助過程中不可多得的資源。具體地說，致力于弱者權(quán)益保護(hù)的非政府組織的成員，與弱者通過這一“公共領(lǐng)域”，滿足了相互交流和理解的內(nèi)在需要。除此之外，非政府組織借助自我規(guī)范和約束、潛移默化的教化、真誠的救助和引導(dǎo)、持續(xù)的倡導(dǎo)和激勵等方式，提升自身形象，增強(qiáng)組織的社會認(rèn)可度，在全社會營造出對弱者關(guān)懷的道德氛圍和倫理秩序，提升弱者權(quán)益保護(hù)體系的整體效能；弱者借助非政府組織這一中間橋梁，實現(xiàn)從個人到組織再到社會的整合和認(rèn)同，弱者在與他人及社會的交流和合作中獲取信任和信心，建立自尊，約束自身的投機(jī)心理和惰性心理，幫助弱者逐漸擺脫弱者心理和現(xiàn)實身份。

沒有絕對的弱者，也沒有永遠(yuǎn)的弱者，關(guān)鍵是能否找到解決弱者困境的關(guān)鍵點，使弱者在多方力量的共同努力下形成提升自我的持續(xù)性能力。社會資本借助社會網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)結(jié)作用，既在客觀層面搭建了具有自我生長能力的弱者權(quán)益保護(hù)網(wǎng)，又能幫助弱者生成并積累融入社會、贏得社會理解和支持的主觀能量。

三、非政府組織保護(hù)弱者權(quán)益的優(yōu)勢

隨著社會文明程度的不斷提高，保護(hù)弱者權(quán)益，最大程度地實現(xiàn)社會公平和正義，已成為中國構(gòu)建和諧社會的共識，以公益性、志愿性作為自身主要精神特質(zhì)的非政府組織注定成為其中的主角之一，并具有獨特的優(yōu)勢。

第一，貼近實際，便于溝通。非政府組織最大的優(yōu)勢在于能夠深入基層，貼近社會弱勢群體，這種貼近不僅是地理意義上的貼近，更是一種社會意義上的貼近。在扶助弱勢群體時，政府是以自上而下的、縱向的外部視角來看待這一群體，往往無法細(xì)致了解弱勢群體的具體疾苦及其內(nèi)部分化；而非政府組織則從水平角度以平等的眼光看待這一群體，他們會與社會弱勢群體進(jìn)行交流與溝通，深入其中，因而更能真實全面地了解問題所在，在扶助社會弱勢群體活動中能面對當(dāng)?shù)氐母鞣N既定條件，如經(jīng)濟(jì)、政治、文化等，并根據(jù)實際情況去確定自己的戰(zhàn)略、計劃等，以期更好地解決問題。[15]

非政府組織貼近社會基層，不僅有利于確定自己保護(hù)弱者權(quán)益的行動方案，還因其本身的溝通優(yōu)勢可提升政府保護(hù)弱者權(quán)益的效率。弱者的利益保護(hù)需求因各自不同的狀況往往顯得比較零碎而復(fù)雜，政府囿于有限的資源以及其觀察、理解弱者權(quán)益保護(hù)需求的視角，必然在弱者權(quán)益保護(hù)相關(guān)政策的制訂和實施中存在一定的盲點，影響了政府弱者權(quán)益保護(hù)的實效，嚴(yán)重地甚至?xí)夯跽呷后w與政府之間的關(guān)系。而非政府組織在志愿精神的激勵下始終保持著與民眾溝通、聯(lián)系的熱情，而弱者群體基于非政府組織平等的、踏實的工作風(fēng)格往往會給予其更多的信任，從而易將自身的利益保護(hù)需求訴之于非政府組織。非政府組織能將來自基層的弱者權(quán)益訴求，通過組織化的理性加工之后代向政府表達(dá)，可有效降低政府制訂弱者權(quán)益保護(hù)政策的成本，消除政府弱者權(quán)益視野中的盲區(qū)，在更大程度上幫助弱者群體實現(xiàn)自身的利益訴求。非政府組織在政府與弱者群體之間，其中介作用不僅表現(xiàn)在連接，更體現(xiàn)在潤滑，最終獲得三方共贏的結(jié)果。

第二，動員廣泛，資源配置效率高。首先，由于非政府組織不謀求私利，追求公益，有良好的社會形象，容易使人產(chǎn)生信任感，因而，比起政府和企業(yè)來更容易獲得社會的捐贈，能夠動員政府無法動員的本土資源和海外資源，在一定程度上彌補(bǔ)了政府對弱勢群體社會支持財力的不足。[8]其次，由志愿精神、自治精神主導(dǎo)著的非政府組織，其運轉(zhuǎn)和行動更多地依靠自主行動、自我約束、自我規(guī)范的自治機(jī)制，不僅大大降低了運行成本，而且明顯地提高了內(nèi)部的資源配置效率。最后，相比其他社會組織，非政府組織具有開放性的顯著特征。非政府組織與外部之間的能量交換，既利于非政府組織積極輸出自身進(jìn)行弱者權(quán)益保護(hù)的信念和信息，另一方面利于擴(kuò)大非政府組織保護(hù)弱者權(quán)益的資源數(shù)量和類型。除此之外，還為引進(jìn)外部力量監(jiān)督、規(guī)范非政府組織的弱者權(quán)益保護(hù)活動提供了可能，更利于避免貪污和浪費。優(yōu)良的自律管理、自覺維護(hù)信譽(yù)的意識、較強(qiáng)的風(fēng)險責(zé)任感和較強(qiáng)的動員能力，既擴(kuò)大了非政府組織進(jìn)行弱者權(quán)益保護(hù)可利用資源的廣度，又促進(jìn)了可利用資源體系的整合與優(yōu)化。

第三，體制靈活，易于創(chuàng)新。眾所周知，當(dāng)今社會變化的節(jié)奏明顯加快，在全球化潮流的影響下，不同地域間、不同文化間的滲透亦日益加深，而所有這些變化都不可避免地對弱者權(quán)益保護(hù)提出了新的挑戰(zhàn)，保護(hù)弱者權(quán)益的工作需要不斷創(chuàng)新。

非政府組織較之于政府、企業(yè)，對社會公益有著特別強(qiáng)烈的使命感，加之其內(nèi)部沒有政府官僚體系中嚴(yán)格的規(guī)制以及錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的牽絆，因此面對新問題、新挑戰(zhàn)時，其內(nèi)部的創(chuàng)造潛力更易被激活。臺灣的慈濟(jì)已有45年的歷史，它是目前全世界規(guī)模最大的一家慈善組織，近年來隨著兩岸交流的增加，其在大陸的知名度也迅速提高。大規(guī)模的組織如何保證效率，按照西方的組織理論必須要秉承“先計劃、后執(zhí)行”的理念，作為相應(yīng)時間段的規(guī)劃。但慈濟(jì)卻篤信“行動優(yōu)先”，這樣才能在最短時間內(nèi)對弱者提供幫助，面對弱者及時作出反應(yīng)。事實證明這一轉(zhuǎn)變具有較好的效果。

案例：臺灣慈濟(jì)“行動優(yōu)先”理念[16]在慈濟(jì)的成長歷程里，1996年是一個重要的時間節(jié)點。那一年，一場大臺風(fēng)重創(chuàng)臺灣，而慈濟(jì)的資源分散各處，整合困難，沒有很好發(fā)揮作用。證嚴(yán)法師更看到這背后的人際冷漠疏離，她提出“社區(qū)志工”觀念，以社區(qū)為主，重新整編“委員”分組，帶動社區(qū)居民“敦親睦鄰，守望相助”。社區(qū)編組，讓慈濟(jì)的組織行動力得以迸發(fā)，慈濟(jì)人平時就地耕耘志業(yè)，一旦災(zāi)難發(fā)生，能就近取得資訊，及時救助苦難。2011年3月日本海嘯發(fā)生后，慈濟(jì)日本分會賑災(zāi)團(tuán)在當(dāng)天就啟動，當(dāng)天就為幾千位民眾提供了熱食。而且，臺灣的物資最早送到日本的，也是慈濟(jì)的環(huán)保毛毯和香積飯。做完這些，慈濟(jì)還沒有正式開始對外募款。

第四，選擇性強(qiáng)，目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制完善?？陀^地說，當(dāng)下中國社會中弱者面臨著多方面的困難，與政府對弱者權(quán)益保護(hù)所追求的“大而全”不同，非政府組織受制于自身的能力，往往以滿足于某一弱者群體的某一類需求為目標(biāo)。在現(xiàn)實中，非政府組織主要作為政府政策和資金支持的有益補(bǔ)充，更傾向于依托政府和社會資源，開展一些針對性較強(qiáng)的項目，如開發(fā)式扶貧和再就業(yè)培訓(xùn)等。[9]非政府組織進(jìn)行弱者權(quán)益保護(hù)的強(qiáng)選擇性，雖然在一定程度上阻礙了組織影響力的擴(kuò)展，但是符合非政府組織的自身實際和組織宗旨，同時又能降低非政府組織進(jìn)行弱者權(quán)益保護(hù)的邊際成本，提高行動效率。當(dāng)然，要確保非政府組織進(jìn)行弱者權(quán)益保護(hù)的強(qiáng)選擇性兼?zhèn)涔ぞ呃硇院蛢r值理性，需要有完善的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制。非政府組織突出的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)能，主要得益于它的公益性和民間性。較高的社會美譽(yù)度和較強(qiáng)的社會資源利用能力，提高了非政府組織的援助內(nèi)容在弱者群體中的熟識度和認(rèn)可度，更易在施助方與受助方之間達(dá)成援助共識。諸如“國際微笑行動”和“白內(nèi)障光明行動”等成功范例，都體現(xiàn)了非政府組織基于目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制的強(qiáng)選擇性所產(chǎn)生的良好社會效應(yīng)。

非政府組織在弱者權(quán)益保護(hù)體系中的參與已是不可或缺，雖然與政府在此中的影響不能匹敵，但它的作用不可小覷。非政府組織對弱者權(quán)益的保護(hù)，從直觀上看是對弱者權(quán)益保護(hù)體系有效的能量補(bǔ)

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