淺析海洋公共管理中的公民參與*

柯 昶，韓紅紅，張繼承

（1.國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860；2.中國海洋大學法政學院 青島 266100）

淺析海洋公共管理中的公民參與*

柯 昶1，韓紅紅2，張繼承1

（1.國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860；2.中國海洋大學法政學院 青島 266100）

海洋環(huán)境以及資源的共享性決定了海洋公共管理的主體必須要擴展到整個公民社會。涉海公民不再是海洋政策的旁觀者和被動接受者，而在海洋管理中承擔著重要角色。目前，我國海洋公共管理中的公民參與還存在一定的現(xiàn)實困境，直接制約著其海洋管理功能的發(fā)揮和參與價值的實現(xiàn)。通過法律制度、協(xié)調(diào)機制、信息技術(shù)以及海洋文化的建設(shè)促使公民積極參與到海洋管理過程中，實現(xiàn)人海和諧及公共利益的維護。

海洋公共管理；公民參與；公民角色；海洋意識

21世紀是海洋的世紀，海洋資源的開發(fā)給人類帶來巨大福利。面臨日益加劇的海洋能源競爭、環(huán)境污染以及資源衰竭，海洋戰(zhàn)略的實施使得海洋管理日益受到重視。海洋環(huán)境以及資源的共享性決定了現(xiàn)代海洋管理是具有公共性的管理，隨著海洋管理公共性和復雜性的增強，政府不再是海洋管理的唯一主體，政府的合作者需要擴展到整個公民社會，涉海公民不再滿足于僅僅作為海洋政策的旁觀者和被動接受者，而是在海洋管理中承擔重要角色，這使得政府、非營利組織以及公民之間互動性得到增強，海洋公共管理三位一體的局勢得到進一步彰顯，從而形成了建立在信任和互利基礎(chǔ)上公民對海洋資源開發(fā)、海洋環(huán)境保護以及海洋公共事務(wù)的協(xié)調(diào)治理網(wǎng)絡(luò)。

1 海洋公共管理中公民的角色承擔

海洋管理的公共性決定了政府不再是海洋管理的唯一主體，各種海洋非營利組織以及涉海公民也將參與到海洋管理中來，并發(fā)揮著越來越大的作用。聯(lián)合國21世紀議程明確要求：沿海國家應(yīng)在從事沿海和海洋區(qū)及其資源的綜合管理及可持續(xù)發(fā)展中突出學術(shù)部門和私人部門、非政府組織、當?shù)厣鐓^(qū)、公眾和土著人民參加［1］。而 《中國21世紀議程》也指出： “海洋資源、環(huán)境的開發(fā)利用和保護，單靠政府部門的力量是不夠，必須有廣大公眾的參與，包括教育界、傳媒界、科技界、企業(yè)界、沿海居民及流動人口的參與”。這表明，公民在海洋管理中的參與，更強調(diào)涉海公民在海洋管理政策制定過程中提供有益信息、表達自己的利益、思想、意愿和價值取向，從而影響海洋公共決策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督，促進海洋管理的科學化和民主化［2－3］。

1.1 信息供給角色

事實表明，充足的資源直接決定海洋管理的有效性。涉海公民的積極參與確保了公共資源、志愿資源以及私人資源的有效配置。在政府財政體系、企業(yè)、社會組織之外，為海洋公共管理提供了充足的資源保證［4］。在海洋公共管理過程中，公民充當著全面真實信息反饋的角色。

首先，信息反饋的全面性。海洋公共管理既要考慮其區(qū)域性，又要兼顧其國際性，因此海洋戰(zhàn)略的制定必須依靠大量的信息，僅僅依靠政府部門和非政府組織收集顯然是不夠的，尤其對于海島以及大部分海域，當?shù)鼐用褚约皾O民掌握的信息和經(jīng)驗遠遠多于政府和第三部門，這種信息的反饋將極大提高政府制定海洋政策的科學性，減少決策失誤的風險。

其次，信息反饋的真實性。人類對于海洋資源的開發(fā)、海洋事務(wù)的治理尚處于起步階段，而且存在大量人類尚未觸及的海洋區(qū)域，掌握第一手的真實信息具有關(guān)鍵的意義。公民直接參與海洋公共管理，減少了信息中間層傳遞過程中的失誤，極大地提高了信息的真實性。為海洋公共管理提供了有價值的決策信息。

再次，信息反饋的及時性。對于海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)脆弱以及漁業(yè)資源枯竭等問題，沿海居住區(qū)以及海島居民遠比政府部門和其他組織有更深刻的感觸，由于與自己的生活環(huán)境和生活質(zhì)量息息相關(guān)，公民更愿意在第一時間將這種信息和訴求上達，確保信息的時效性，在海洋管理中盡量做到防患于未然。

1.2 參與決策角色

海洋作為全人類的公共資源，海洋政策的制定必須體現(xiàn)科學性、合理性以及公平性，公民參與在促進科學決策以及公共決策實現(xiàn)公眾利益的最大化發(fā)揮了重要作用。海洋公共政策的價值取向、制定程序、具體實施是否受到廣大人民群眾的支持和認同，涉及公共政策的合法性問題，是衡量一個社會和諧與否的重要標準［5］。公民參與海洋決策可以促進決策的科學性和公平性。

1.2.1 科學性原則

海洋政策承擔著可持續(xù)開發(fā)、利用、保護海洋的角色。廣泛的公眾參與，是制定合理的海洋公共政策的基礎(chǔ)，任何一項科學海洋政策的制定都離不開公眾的積極參與［6］。無論海洋資源開發(fā)、海洋生態(tài)保護，還是涉及海洋權(quán)益的維護，海洋問題日益復雜化，單純依靠政府、企業(yè)、非營利組織以及專家群體已經(jīng)不能完全處理好各種海洋問題，必須要把民間智囊引入到海洋公共政策的制定過程中，以發(fā)揮公民尤其是沿海居民、漁民以及海島居民的作用。

1.2.2 公平性原則

海洋價值的凸顯使得海洋政策的制定勢必存在越來越多的利益糾紛與矛盾沖突，公民作為數(shù)量最多的海洋管理主體，其利益訴求必定要通過海洋政策加以體現(xiàn)。這種參與可以從一定程度上打破政府、企業(yè)以及個別團體、階層在海洋管理中謀取私利，維護為數(shù)眾多的弱勢群體的海洋權(quán)益，實現(xiàn)公共政策公共受益。

1.3 執(zhí)行決策角色

公民是海洋公共管理過程中政策的直接作用對象，海洋管理的有效性不僅取決于決策的科學性和民主性，更需要最廣大涉海公眾的認同感和支持度。海洋公共政策的合法性和執(zhí)行效果，最終將取決于廣大公民的有效配合和執(zhí)行。任何決策的制定如果沒有和決策相關(guān)的公民的參與是不可能得到順利實施的。公民參與海洋公共管理過程，通過有效的信息反饋和政策的制定表達自己的切身利益需求，自然就會減少抵制，從而有效降低海洋公共管理政策執(zhí)行的成本。而政策的最終執(zhí)行也必須依靠最廣大公民的力量。如在全民動員治理沿海環(huán)境污染中公民能利用其充足的人力、物力承擔起污染防治的責任；在海洋污染以及非法捕魚舉報制度中，公民也能利用其便利的條件在第一時間有效執(zhí)行。

1.4 實行監(jiān)督角色

缺少監(jiān)督必然導致政策的執(zhí)行偏差。在海洋管理過程中，涉及巨大的國家間利益和國內(nèi)利益矛盾，受各種利益集團的影響，海洋政策的實施以及海洋資源的保護很難做到盡善盡美，通過涉海公民的參與監(jiān)督來檢查相關(guān)區(qū)域的資源的利用情況以及環(huán)境的保護狀況，并適時反映與制止，可以很大程度上避免政策的執(zhí)行不力并作出相應(yīng)調(diào)整，以維護整體的海洋利益。如，在三沙市的建立和發(fā)展中，建立軍事基地以應(yīng)對周邊國家對我國領(lǐng)海島礁的霸占，維護主權(quán)利益固然可行，但也要發(fā)揮相關(guān)公民尤其是原居住漁民的積極作用，為這個 “五最”城市的建設(shè)提出建議、貢獻力量、實施監(jiān)督，以確保漁業(yè)和油氣資源的合理開發(fā)和國家權(quán)益的維護。

2 公民參與海洋公共管理的現(xiàn)實困境

盡管公民參與海洋公共管理具有獨特的價值和現(xiàn)實意義，但是由于受多種因素的制約，目前我國海洋公共管理中的公民參與還存在一定的現(xiàn)實困境，直接制約著其海洋管理功能的發(fā)揮和參與價值的實現(xiàn)。

2.1 公民參與海洋公共管理合法性地位

民主政治和全球公共管理的趨勢強調(diào)公民的有序參與。在海洋公共管理中，這種有序參與可以有多種形式，傳統(tǒng)的公民參與主要是依附式的參與，如通過政府海洋管理機構(gòu)，加入涉海非營利組織等參與海洋公共事務(wù)的管理，而目前恰恰欠缺的是公民的自發(fā)組織形式的參與和獨立的表達。

2.1.1 法律地位的授予

授權(quán)是公民有效參與海洋公共管理的基礎(chǔ)和前提。長期以來，政府與涉海公民都是管理與被管理的關(guān)系，作為海洋公共管理的三大主體之一，涉海公民一直處于被動地接受政府提供的服務(wù)以及執(zhí)行政府海洋政策的地位，海洋資源以相互獨立的方式進行管理使得政府決策呈現(xiàn)一個封閉式的系統(tǒng)，感興趣的公民很難有機會參與討論全局因素，其主體地位從未真正體現(xiàn)。

2.1.2 決策權(quán)的不平衡

在海洋公共政策制定過程中，政府部門精英和專家憑借權(quán)力和專業(yè)知識長期壟斷決策權(quán)，而最大的利益相關(guān)者以及掌握大量海洋信息和海洋管理經(jīng)驗的涉海公民卻被排斥在海洋公共政策的制定之外，沒有機會參與平衡的決策。這種自上而下的決策體制使很多重要的信息和建議只是作為參考，對最終的決策影響微乎其微。缺乏海洋公共管理主體之間的互動，涉海公民的參與只是一種象征性的靜態(tài)參與，學者們預想的聯(lián)合決策遠遠沒有實現(xiàn)［3］。

2.2 公民參與海洋公共管理的意識淡薄

公民參與海洋公共管理的一個重要前提條件是公民主體性意識的強化。參與海洋公共管理需要公民對海洋事務(wù)有一種強烈的責任心和主人翁精神，而受我國傳統(tǒng)政治體制以及海洋行政管理體制的影響，公民參與海洋管理大多是一種動員型的參與形式，即多數(shù)公民是在政府和非營利組織以及媒體的引導下被動的參與，“強國家，弱社會”的局面一時難以改變。加之海洋開發(fā)意識以及海洋知識的不足，目前大部分公民缺乏這種參與海洋管理的愿望和要求，主動性和自覺性不高，只是充當旁觀者的角色。涉海公民缺乏積極參與以及平等對話的訴求，海洋公共管理主體之間就很難形成良性互動。

2.3 公民參與海洋公共管理的組織基礎(chǔ)薄弱

公民參與海洋管理具有分散性與靈活性的特點，為避免參與的隨意性就必須要針對公眾參與海洋管理的目標、性質(zhì)、內(nèi)容、職能、機構(gòu)、權(quán)限、處罰等作出明確規(guī)范，以建立起良好的組織參與基礎(chǔ)。而在我國這種組織基礎(chǔ)還十分薄弱。首先，政府有組織有效率地動員涉海公民參與海洋管理的機制尚未形成，事故動員的滯后性明顯制約了公民在海洋公共管理中的作用發(fā)揮。其次，各種非營利組織在充當政府、企業(yè)以及公民橋梁作用的傾向度是不同的，非營利組織更多地加強與政府之間的溝通卻相對欠缺對涉海公民的有效教育、組織和引導。再次，社區(qū)作為公民基層的主要組織單位，尤其是于海洋利益息息相關(guān)的部分社區(qū)并沒有很好地建立起社區(qū)海洋管理的應(yīng)對方案，無法將分散的公民凝聚到海洋管理的過程中。缺乏有效的組織，公民參與海洋資源的開發(fā)利用，海洋環(huán)境的保護，海洋政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督將存在明顯的無序性和無效性，更談不上維護自身的海洋權(quán)益。最后，公民參與海洋管理的能力有限。公民參與的知識、手段相對缺乏，對政策制定過程了解也相對較少，自組織能力的薄弱直接降低了公民參與的質(zhì)量。

3 促進公民參與海洋公共管理的路徑選擇

公眾參與是確保海洋管理公共性的內(nèi)在要求和根本性因素。海洋公共管理的關(guān)鍵在于：是否能憑借有效制度保障和程序約定，確保各個主體之間在參與海洋公共管理中相互協(xié)調(diào)，從而保證各主體做到優(yōu)勢互補和功能整合，提升海洋公共管理的有效性。而涉海公民作為海洋利益的相關(guān)者和訴求者，理應(yīng)獲得在海洋政策制定中的話語權(quán)，積極參與到海洋管理過程中，促進人海和諧及自身利益的維護。

3.1 法律與責任機制

3.1.1 授權(quán)

海洋公共事務(wù)和公共問題具有復雜性、動態(tài)性和多元性等特點，海洋可持續(xù)發(fā)展以及海洋公平對海洋管理提出了更高的要求，僅僅通過傳統(tǒng)的海洋機構(gòu)組織形式和運行模式難以完成政府在海洋管理中的各種職能。公民作為參與海洋公共管理的主體必須得到依法授權(quán)，政府應(yīng)該將更多的管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商和互惠，以保證公民能夠順利地使用自身資源和其他社會公共資源有效參與海洋公共管理，這種授權(quán)是有效應(yīng)對危機的基礎(chǔ)和前提。這種授權(quán)主要體現(xiàn)在通過法律確定公民在海洋政策制定過程中的決策表達權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，更加重視發(fā)揮公民在參與自主性和創(chuàng)新性方面的授權(quán)。將公民參與的形式、內(nèi)容用法律和制度予以明確規(guī)范，建立專門以公民為行為主體的海洋管理參與體制，并提供一些配套措施，使公民的政治參與得以具體貫徹實施，從而避免分散參與的隨意性與偶然性［5］。利益主體之間經(jīng)過利益分化和統(tǒng)一、制衡與協(xié)調(diào)將促使海洋公共政策的制定更加趨向公平和科學。

3.1.2 權(quán)責協(xié)調(diào)機制

涉海公眾個人和政府、非營利組織在利益、目標上有時不完全一致。海洋管理應(yīng)該從國家和全體人民甚至全人類的長遠利益出發(fā)，綜合考慮中長期目標與近期目標，平衡全局與局部利益。而涉海公眾有時則較多考慮自身利益、眼前利益，并且有限理性使其反映的問題常帶有片面性或提出不切實際的要求［7］。因此，在對公民進行充分授權(quán)的同時，必須加強公民參與的責任意識，避免參與的無序性以及群體參與的非理性。相關(guān)責任機制可以通過約束權(quán)限的方式實現(xiàn)，如借鑒美國經(jīng)驗，如果承認漁民和水產(chǎn)品加工者對漁業(yè)資源的衰竭負有責任（確保公正），就相應(yīng)的減少其在海洋漁業(yè)政策制定中的影響力，通過利益的限制喚醒公民責任意識的提高［8］。而相反的，隨著公民在海洋事務(wù)管理中經(jīng)驗和責任的增長，可以適當增加其決策發(fā)言權(quán)及海洋影響力，以促進權(quán)責協(xié)調(diào)的良性發(fā)展。

3.2 多元協(xié)調(diào)機制

建立健全政府、社會組織以及公民之間的合作治理的協(xié)調(diào)機制，能夠保證政府及各類社會組織以及公民實現(xiàn)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，優(yōu)勢互補，功能聚合是海洋公共管理取得成功的關(guān)鍵所在。

海洋公共管理協(xié)調(diào)機制的建立需要建立主體間的互惠關(guān)系。參與激勵機制。通過激勵公民的對話與協(xié)作，努力在一定程度上實現(xiàn)公民的自我管理?！肮駞⑴c帶來的最重要的回報是它對于民主價值發(fā)揮的作用。不斷增強的公民參與通過發(fā)展公民與政府間新的溝通渠道并保證對政府的監(jiān)督，來增進政府以及公共管理者的責任心。而更加有力的公民參與還保證了公民對政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性的基礎(chǔ)”［9］。多元協(xié)調(diào)可以通過海洋問題座談會、意見征求、調(diào)查問卷以及海洋論壇交流的形式進行，廣泛采納各方意見。這種自上而下、自下而上相結(jié)合的縱向溝通以及橫向溝通的完善，使得相對分散的涉海公民為了同一個海洋管理目標而達到高度的凝聚，更好地體現(xiàn)海洋公共精神。

3.3 海洋信息化管理

隨著海洋領(lǐng)域的開發(fā)，海洋利益主體日益多元化，而涉海公民的個體利益取向更是呈現(xiàn)分散化趨勢，這就需要良好的利益訴求和信息溝通渠道。受技術(shù)因素以及管理體制的影響，傳統(tǒng)的海洋信息反饋主要是單向的，即政府縱向上發(fā)布海洋政策，公民處于單純接受與執(zhí)行的地位，而涉海公民由于時空的局限，所掌握的大量海洋信息也只能低效率地傳遞。這種信息的單向流動不利于海洋公共主體之間的協(xié)調(diào)互動。

海洋信息技術(shù)的應(yīng)用則為雙向溝通的實現(xiàn)提供了方便，打破了政府對海洋信息資源的壟斷和封閉。海洋政務(wù)的公開有利于公民了解具體海洋政策，并及時有效地將自己的意見建議以及信息反饋給相關(guān)部門和社會組織，當涉海公民意識到自己有機會和能力利用這種海洋信息技術(shù)表達自己的觀點，并能影響海洋政策的制定及實行從而更好地維護自己的利益，就會增加海洋事務(wù)的參與度并形成一種良性互動。這種雙向表達和隨之交互的主體聯(lián)系增強了海洋公共管理主體之間的互信和認同［10］。海洋信息技術(shù)的應(yīng)用推動了參與式的海洋管理模式的建立，將形成新型的政府、非政府組織以及公民之間的一種新型海洋管理良性互動關(guān)系。

3.4 公民海洋意識的提升

我國正面臨著嚴峻的海洋形勢，環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源浪費以及海洋權(quán)屬糾紛，21世紀，掌握海洋主導權(quán)就掌握了發(fā)展的優(yōu)先權(quán)。而這種海洋意識和海洋知識必須普及到每一位公民，海洋文化軟實力的建設(shè)也有賴于全民海洋意識的覺醒。公民要從觀念上成為一個新公民，不僅具有成熟的思想與公民意識，還必須要深刻認知公民在海洋管理中的權(quán)利與義務(wù)，并且采取積極的參與行動，具備充當某種特定角色的傾向［11］。樹立自主型海洋參與意識，即涉海公民基于自身的利益和社會需要而自覺地以某種形式對海洋管理過程施加影響的參與行為［12］。海洋公共管理強調(diào)動員公眾、全社會參與海洋公共管理，需要提高公眾的海洋責任意識、海洋公共管理能力，打破海洋事務(wù)參與冷漠的傳統(tǒng)。公民只有在不斷的海洋公共事物參與過程中，才會激發(fā)了他們的主體意識，鍛煉并提升他們參與海洋公共事務(wù)的能力，而這種意識和能力的形成對海洋公共管理良好運轉(zhuǎn)尤為重要。

提高社區(qū)參與海洋公共管理的能力。公民積極地參與海洋公共事務(wù)，很多時候是在某一共同目標之下組成一個公民公益性社區(qū)組織。社區(qū)作為公民參與的最基層單位，必須承擔起提高社區(qū)海洋意識的角色，將國家海洋法律法規(guī)以及基本的海洋常識通過講座、手冊以及課程的形式普及給社區(qū)公民，培養(yǎng)公民的海洋管理主體意識，形成凸顯公民主體意識的參與型文化模式，促進大眾海洋意識到提高。

海洋公共管理旨在處理海洋公共事務(wù)的過程中追求公共利益，它涉及的范圍超越單個個人、團體、區(qū)域甚至國界，而是承擔著全人類生活的福祉。因此必須發(fā)揮民智、民力，調(diào)動最廣大涉海公民的積極性，使公民真正加入海洋公共管理主體當中，在全社會形成共同關(guān)注、開發(fā)、治理海洋的良好局面。

［1］ 周學鋒.公共管理視閾下政府海洋管理職能探析［J］.中國水運，2009（1）.

［2］ 王琪，于忠海.我國海洋綜合管理中公眾參與的現(xiàn)狀分析及其對策［J］.海洋管理，2005（4）.

［3］ 張艾榮，黃寶榮.電子政務(wù)環(huán)境下的公民參與機制變遷研究［J］.中國行政管理，2008（8）.

［4］ 張勤，錢潔.促進社會組織參與公共危機治理的路徑探析［J］.中國行政管理，2010（6）.

［5］ 俞慈珍.擴大公民有序政治參與的現(xiàn)實意義及路徑依賴［J］.中國行政管理，2008（6）.

［6］ 時磊.海洋政策制定中的公民參與問題［J］.海洋信息，2007（4）.

［7］ 孫永怡.我國公民參與公共政策過程的十大困境［J］.中國行政管理，2006（1）.

［8］ 比利安娜，羅伯特.美國海洋政策的未來：新世紀的選擇［M］.張耀光，韓增林，譯.北京：海洋出版社，2010.

［9］ 霍海燕.公民社會的興起對政策制定的影響［J］.中國行政管理，2008（2）.

［10］ 孫壯珍.電子政務(wù)與公民社會相互影響方式研究［J］.電子政務(wù)，2008（7）.

［11］ 李圖強.簡論公民參與社會工作和社區(qū)發(fā)展［J］.中國行政管理，2004（5）.

［12］ 梁麗萍，邱尚琪.建國以來中國公民政治參與模式的演變分析［J］.中國行政管理，2004（5）.

國家海洋局海洋咨詢中心 “中國海洋管理哲學研究課題——海洋公共管理研究專題”成果.