加強(qiáng)海島管控能力建設(shè)探討*

莊孔造，林河山

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

加強(qiáng)海島管控能力建設(shè)探討*

莊孔造，林河山

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

海島的重要性日益引起國家有關(guān)部門的重視，近年來，《海島保護(hù)法》和《全國海島保護(hù)規(guī)劃》相繼發(fā)布，對維持海島開發(fā)秩序、維護(hù)國家海洋權(quán)益起到了至關(guān)重要的作用。然而，部分無居民海島管理還相對欠缺，存在著一系列嚴(yán)重問題，嚴(yán)重威脅我國海洋權(quán)益，亟須加強(qiáng)海島管控來維護(hù)我國的海洋權(quán)益。文章首先指出我國海島的概況和海島的重要戰(zhàn)略地位；其次，闡釋了我國海島開發(fā)與管理中出現(xiàn)的幾個問題并提出了加強(qiáng)海島管控的能力建設(shè)幾點(diǎn)建議；最后，總結(jié)了加強(qiáng)海島管控的重要性。

海島管控；海島開發(fā)與管理；海島立法；海洋權(quán)益

1 我國海島概況

海島是指四周為海水包圍，高潮時露出海面的陸地。我國海島數(shù)量眾多，分布廣泛。根據(jù) 《全國海島保護(hù)規(guī)劃》統(tǒng)計(jì)，我國擁有面積大于500 m2的海島7 300多個，海島陸域總面積近8萬km2，海島岸線總長約14 000 km余。我國海島呈明顯的鏈狀或群狀分布，大多數(shù)以群島或列島的形式出現(xiàn)，其中具有重要區(qū)位和特殊價值的有長山群島、廟島群島、舟山群島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島和釣魚島及其附屬島嶼等。我國海島分布不均，東海最多，約占66%；南海次之，約占25%；黃海居第三位，渤海島嶼最少。根據(jù)我國現(xiàn)在的行政區(qū)劃，我國的海島分別隸屬于遼寧、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南等省、市、自治區(qū)［］。

這些海島形成了一道海上的 “萬里長城”，是海上天然的屏障。這些海島既是海洋開發(fā)的基地，又是國防的前哨及對外開放的 “窗口”。

2 海島重要的戰(zhàn)略地位

海島地處海陸接合部，是海陸優(yōu)勢兼?zhèn)涞闹匾獓粒０稁ч_發(fā)的前沿和海洋開發(fā)的海中基地，也是對外開放的窗口，戰(zhàn)略地位非常重要［2］。根據(jù) 《聯(lián)合國海洋法公約》確定的領(lǐng)海和島嶼制度，海島在確定國家領(lǐng)?；€以及劃分內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)時具有關(guān)鍵性作用。據(jù)推算，一個島嶼或者巖礁的存在，就可以確定1 550 km2的領(lǐng)海海域，一個能維持人類居住或者其本身的經(jīng)濟(jì)生活的島嶼還可以擁有43萬km2的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。海島還是海防前沿陣地，被譽(yù)為 “不沉的航空母艦”，在我國海防建設(shè)中有不可替代的作用。因而，海島具有很高的經(jīng)濟(jì)權(quán)益和國防價值［3］。

2.1 海島的經(jīng)濟(jì)作用

海洋經(jīng)濟(jì)在過去的20年得到了迅猛的發(fā)展。2012年，在國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)困難明顯加大的背景下，中國海洋經(jīng)濟(jì)依然保持了平穩(wěn)較快的增長勢頭。2011年全國海洋生產(chǎn)總值45 570億元，比上年增長10.4%。海洋生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.7%。據(jù)測算，2011年全國涉海就業(yè)人員3 420萬人，比上年增加70萬人［4］。海島經(jīng)濟(jì)作為國民經(jīng)濟(jì)、海洋經(jīng)濟(jì)重要的組成部分，其發(fā)展對于海洋經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長具有不可替代的作用，并且海島可以作為海洋經(jīng)濟(jì)向遠(yuǎn)海發(fā)展的踏板，對海洋經(jīng)濟(jì)的 “遠(yuǎn)”發(fā)展具有重要意義。

2.2 海島的政治作用

（1）海島是國家領(lǐng)土的一部分。海島是我國領(lǐng)土的重要組成部分，對海島上的資源享有勘探、開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理的主權(quán)和使用權(quán)。

（2）海島作為領(lǐng)海基點(diǎn)。領(lǐng)海基點(diǎn)是確定領(lǐng)?；€的基礎(chǔ)。領(lǐng)?；€與海洋劃界密切相關(guān)。一個沿海國在向外海擴(kuò)展它的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，以及外大陸架等區(qū)域時，一般要預(yù)先確定一條起始線，這條起始線則稱為領(lǐng)?；€。

1996年5月15日，我國首次向世界公布了從東高角至海南島西部峻壁角約3 200多千米長的大陸領(lǐng)海基點(diǎn) （49個）和西沙群島領(lǐng)海線基點(diǎn) （28個）。領(lǐng)?；€聲明指出，中國政府將再行宣布其余領(lǐng)?；€［5］。

（3）海島在國際海洋劃界中的作用。就海洋主權(quán)爭議而言，最有效的解決途徑就是通過海上劃界來確定各自的管轄范圍。而在海上劃界中，海島無疑是最直接、最基本的劃界基礎(chǔ)。因此，從某種意義上而言，所謂海上劃界實(shí)際上是圍繞著島嶼歸屬而展開的。甚至，一些爭議就是因島而生的。也正因?yàn)檫@一緣故，在國際社會解決海上劃界問題時，均將海島作為最重要的參數(shù)加以考察。

2.3 海島的軍事作用

（1）海島作為軍事基地。從軍事上講，一個自然條件較好且適合駐軍的海島就是一個海上據(jù)點(diǎn)和軍事基地，它可以直接控制島嶼周圍的海域，且在海戰(zhàn)乃至現(xiàn)代局部戰(zhàn)爭中都具有攻、防雙重作用。

（2）海島的海上安全作用。從海上安全的角度來看，其一要維護(hù)國家領(lǐng)海主權(quán)，從而維護(hù)整個國家的安全；其二要維護(hù)海上資源的安全——包括油氣、漁業(yè)、航道，從而營造良好的海上安全環(huán)境，確保領(lǐng)土完整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.4 海島的其他作用

（1）海島作為科研基地。海島具有特殊的地理環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)，是一個天然的實(shí)驗(yàn)室，可以作為科學(xué)研究基地。我國作為世界大國，應(yīng)該重視海洋科學(xué)研究，這也是國家利益。

（2）海島作為國防教育基地。對國民進(jìn)行國防教育、愛國主義教育、生態(tài)環(huán)境教育等，有利于培養(yǎng)我國群眾的愛國情操和海洋國土意識，有利于更好地維護(hù)國家權(quán)益。其中，國防教育是增強(qiáng)全民憂患意識的重要手段。在競爭日益激烈的當(dāng)今國際舞臺，世界各國都十分重視國防教育，都把國防教育作為強(qiáng)化全民國防觀念、振奮民族精神、激發(fā)生存意識、增強(qiáng)國際競爭力的戰(zhàn)略性任務(wù)。而海島就處于國防的最前線，將海島作為教育基地，能更好地達(dá)到國防教育的目的。

3 我國海島管控中出現(xiàn)的問題

海島生態(tài)系統(tǒng)具有特殊性和脆弱性，極易受到破壞，一旦遭到破壞，很難恢復(fù)。長期以來，由于我國對海島開發(fā)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，尤其是無居民海島處于無人管理狀態(tài)，存在著一系列嚴(yán)重問題，嚴(yán)重威脅我國海洋權(quán)益。隨著我國經(jīng)濟(jì)特別是沿海經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海島受到無序開發(fā)、過度開發(fā)，海島生態(tài)環(huán)境及海島資源破壞嚴(yán)重，部分邊遠(yuǎn)海島缺乏實(shí)質(zhì)性管控，國家海洋權(quán)益和國防安全受到危害。我國海島管控主要存在以下幾個問題。

3.1 我國的海島管控能力不足

近年來，《海島保護(hù)法》和 《全國海島保護(hù)規(guī)劃》相繼發(fā)布，海島管控能力得到了一定程度的加強(qiáng)。但是海島的開發(fā)與管理的實(shí)際工作分散到多個部門，條塊分割、職責(zé)交叉，導(dǎo)致某些海島管理處于表面上有歸屬，實(shí)際上無人管的狀態(tài)。這種綜合管理的缺位直接導(dǎo)致了海島開發(fā)秩序混亂和資源環(huán)境的破壞。

3.2 海島生態(tài)破壞嚴(yán)重

3.3 海島數(shù)量急劇減少

近年來，炸島、采石、砍伐、挖砂等活動嚴(yán)重改變海島地形、地貌的事件時有發(fā)生，致使海島數(shù)量不斷減少。根據(jù)海島調(diào)查數(shù)據(jù)，20世紀(jì)90年代初期，福建省海島數(shù)量為1 546個，到2005年，因炸島和圍海造田等原因就消失了80多個；河北省海島數(shù)量為132個，到2005年僅存70個左右，減少數(shù)量約占原海島總量的46%。南海的許多珊瑚島，受挖掘和自然侵蝕的影響，已面臨滅失的嚴(yán)重威脅［6］。

3.4 無序開發(fā)損害國家權(quán)益

近年來，炸島炸礁等嚴(yán)重改變海島地貌和形態(tài)的事件時有發(fā)生，影響測繪工作的正常開展，也極有可能破壞我國領(lǐng)?；c(diǎn)，嚴(yán)重影響國家海洋權(quán)益。

3.5 海島權(quán)屬糾紛

海島誘人的價值，足以令人為之冒險。對于我國的某些海島，日本以及南部的海上鄰國從來沒有停止過窺視和掠奪，海權(quán)爭議也就從來沒有消停過。日本覬覦我國的釣魚島，企圖分得我東海海底一半以上的資源。位于南海的我國南沙、中沙和西沙群島的諸多海島，更是被菲律賓、馬來西亞、越南、文萊等國家瓜分。因此，必須通過海島立法來保護(hù)這些海島。

4 加強(qiáng)海島管控能力建設(shè)

鑒于上述海島管控中出現(xiàn)的問題，亟須加快海島立法進(jìn)程，加強(qiáng)對海島管控能力的建設(shè)，維護(hù)我國海洋權(quán)益。對于海島管控能力建設(shè)的具體措施，提以下幾點(diǎn)建議。

2.2 兩組患者治療前、后雙側(cè)卵巢AFC數(shù)比較 治療前兩組患者AFC數(shù)比較差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義(P>0.05)；治療后兩組患者AFC數(shù)高于治療前，且觀察組高于對照組，差異均有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義(P<0.05)。見表2。

4.1 增強(qiáng)全民族的海洋、海島觀念

由于我國傳統(tǒng)的 “重陸地、輕海洋”觀念存在，致使國人對海洋了解較少。2006年，共青團(tuán)中央在對上海大學(xué)生關(guān)于海洋觀念的抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多大學(xué)生認(rèn)為中國的版圖只有960萬km2的陸域國土，不清楚領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等海洋國土的概念，更不知一個島嶼還可以擁有43萬km2的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)［7］。我國是法制社會，應(yīng)加強(qiáng)對海島立法管理，使我國人民樹立海島法制化管理的觀念，增強(qiáng)全民族的海島保護(hù)意識。

4.2 繼續(xù)推進(jìn)海島立法進(jìn)程

加強(qiáng)海島立法工作，健全有關(guān)海島管理、保護(hù)、開發(fā)等方面的法律法規(guī)，保證海島事業(yè)在完善的法律制度下可持續(xù)發(fā)展。目前，我國已頒布 《海島保護(hù)法》、 《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，2012年4月正式發(fā)布了 《全國海島保護(hù)規(guī)劃》［8］，下一步應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)海島立法進(jìn)程，制定相應(yīng)配套的海島保護(hù)法律，構(gòu)建我國海島管理的法制體系。

4.3 建立海島聯(lián)動管理機(jī)制

為加強(qiáng)對海島的保護(hù)和管理工作，維護(hù)國家海洋權(quán)益，國家海洋局根據(jù)國家海島保護(hù)和管理工作的需要，2011年12月，中央編辦同意國家海洋局機(jī)關(guān)設(shè)立海島管理司，并相應(yīng)增加行政編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)［9］。海島管理司的成立，標(biāo)志著我國加強(qiáng)海島管理工作的開始，但還需建立海島管理機(jī)關(guān)的聯(lián)動機(jī)制，與國家、地方有關(guān)政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。

4.4 加強(qiáng)海島生態(tài)保護(hù)

制定科學(xué)的海島保護(hù)與利用規(guī)劃，統(tǒng)籌安排海島發(fā)展的各項(xiàng)工作，合理、有效地保護(hù)、開發(fā)和利用海島。加強(qiáng)海島生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，重點(diǎn)加強(qiáng)保護(hù)海島淡水、重要生物物種、沙灘、岸線、珊瑚礁等生態(tài)資源，對某些生態(tài)破壞較嚴(yán)重的重點(diǎn)海島進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。

4.5 加強(qiáng)科學(xué)研究

海島調(diào)查是海島科學(xué)研究和資源開發(fā)的基礎(chǔ)，目前，世界上有130多個沿海國家和地區(qū)存在著海洋權(quán)益之爭，有370多處海域劃界存在糾紛，1 000多個島礁有爭議［10］。因此，誰有這方面的詳盡資料，誰就能在法理上占據(jù)主動。對于中國與鄰國之間的海域劃界和爭奪海洋資源的矛盾，中國需要展開大量的海島資源環(huán)境調(diào)查和法理歷史研究，獲得全面、精確的海島資料和相關(guān)論證材料，才能與鄰國展開談判。

4.6 提升海防力量

海上力量是中國海洋權(quán)益維護(hù)的決定性力量。21世紀(jì)，中國的海洋權(quán)益面臨著多種挑戰(zhàn)，因此，只有加快海防現(xiàn)代化建設(shè)，建立科學(xué)的海上防衛(wèi)和安全機(jī)制，才能從根本上防止各種勢力以武力侵犯我國的海洋權(quán)益，維護(hù)國家的海上安全。

5 小結(jié)

海島作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個特殊區(qū)域，在國防、權(quán)益、資源等多個方面都有著極其重要的地位。因此，要從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識海島的重要性，加快海島立法進(jìn)程，加強(qiáng)海島管控。建立統(tǒng)一、有效的海島綜合管理體制，對海島生態(tài)、資源環(huán)境、開發(fā)和管理進(jìn)行統(tǒng)一考慮，加強(qiáng)海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立無居民海島規(guī)劃、開發(fā)利用和管理制度，引導(dǎo)海島的合理開發(fā)與利用，促進(jìn)海島的可持續(xù)發(fā)展。

［1］ 楊文鶴.中國海島［M］.北京：海洋出版社，2000.

［2］ 任潔.海島評估法律制度研究［D］.青島：中國海洋大學(xué)，2006.

［3］ 王忠.規(guī)范海島開發(fā)秩序保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境［J］．海洋開發(fā)與管理，2003，20（5）：41－43.

［4］ 中央政府門戶網(wǎng)站．國家海洋局發(fā)布《2011年中國海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報》［EB／OL］．［2012－03－13］．http：／／www．gov．cngzdt2012－03／13／content_ 2090846．htm．

［5］ 李令華.關(guān)于領(lǐng)海基點(diǎn)和基線的確定問題［J］.中國海洋大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2007（3）：14－18.

［6］ 楊邦杰，呂彩霞.中國海島的保護(hù)開發(fā)與管理［J］.中國發(fā)展，2009，9（2）：10－14.

［7］ 蘇朝權(quán).中國海洋權(quán)益的現(xiàn)狀與維護(hù)［D］.長春：吉林大學(xué)，2007.

［8］ 中央政府門戶網(wǎng)站．國家海洋局公布實(shí)施《全國海島保護(hù)規(guī)劃》［EB／OL］．［2012－04－19］.http：／／www．gov．cnjrzg2012－04／19／content_2117571．htm．

［9］ 中央政府門戶網(wǎng)站．中央編辦批準(zhǔn)調(diào)整海洋局機(jī)構(gòu)編制設(shè)海島管理司等［EB／OL］．［2011－12－12］．http：／／www．gov．cngzdt2011－12／12／content_ 2017741．htm．

［10］ 陸水明，陳璐.嚴(yán)峻的海洋形勢［J］.當(dāng)代軍事文摘，2005（7）：9－11.

國家海洋局海島管理司資助項(xiàng)目——加強(qiáng)南海諸島管控能力建設(shè)研究.