開發(fā)區(qū)建設(shè)中的土地征收法律問題研究

土地作為一種稀缺且不可再生資源，既是城市活動的物質(zhì)載體，也是人類賴以生存的自然之母。開發(fā)區(qū)土地是開發(fā)區(qū)及其母城持續(xù)發(fā)展的基本資源條件之一。近年來，我國在開發(fā)區(qū)土地資源的開發(fā)利用過程中取得了不少成績；但也出現(xiàn)過一些失誤，如生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降、用地結(jié)構(gòu)不合理、忽視人居環(huán)境建設(shè)等。以福建平潭為例，它作為國家對臺工作的先行先試實驗區(qū)和各項措施的創(chuàng)新地，己成為各方關(guān)注的焦點，很多新措施都在實驗區(qū)先行先試。但由于舊有體制的局限，實驗區(qū)在開發(fā)建設(shè)過程中遇到了諸多新情況、新問題使得實驗區(qū)的開發(fā)和建設(shè)呈現(xiàn)出復雜性和艱巨性。其中，在農(nóng)村土地征收過程中，農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵犯就是不可忽視的一個問題。本文在對開發(fā)區(qū)建設(shè)中的征地問題及原因進行分析的基礎(chǔ)上，對開發(fā)區(qū)土地資源可持續(xù)利用的操作化途徑進行了探討。

一、開發(fā)區(qū)建設(shè)在征地過程中出現(xiàn)的問題

（一）征地過程過于偏重效率，影響開發(fā)區(qū)的科學發(fā)展

開發(fā)區(qū)的建設(shè)帶來了城市面積的擴大，農(nóng)村土地被征收也成了實現(xiàn)這一效果的必然途徑，開發(fā)區(qū)建設(shè)進程加速導致征地過程的冒進，也相應(yīng)帶來了諸多問題。為追求建設(shè)效率，一些開發(fā)區(qū)往往忽視了程序在保障征地農(nóng)民權(quán)益、實現(xiàn)公正方面的作用。在城鎮(zhèn)化的快速建設(shè)過程中，盲目拉大建筑規(guī)模，建設(shè)大廣場、大馬路的現(xiàn)象十分普遍，土地浪費現(xiàn)象很嚴重，出現(xiàn)了重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)劃之間的統(tǒng)籌不夠，不少建設(shè)規(guī)劃用地規(guī)模、用地標準過于寬松，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模增長不合理，工業(yè)用地比重過大、利用效率低下等問題。如果繼續(xù)這樣寬打?qū)捰?，較低水平重復建設(shè)，將會造成更大的浪費，非常不利于開發(fā)區(qū)的科學開發(fā)建設(shè)。同時，由于征地的盲目和激進，“強征強拆”的現(xiàn)象屢見不鮮，引發(fā)了大量矛盾，嚴重影響了開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定。在目前大規(guī)模推進城鎮(zhèn)化進程的背景之下，某些地方政府借著城鎮(zhèn)化的名義壯大“土地財政”，擴大財政收入的沖動十分強烈。如果繼續(xù)以這樣的理念來指導征地，城鎮(zhèn)化對農(nóng)民來說就不是一次提升生活品質(zhì)的機遇，反而成為對農(nóng)民利益的戕害。

（二）征地程序遭削減，農(nóng)民的土地權(quán)益被忽視

我國現(xiàn)有的土地征收程序是：“第一步：發(fā)布擬征地公告；第二步：確認征地調(diào)查結(jié)果；第三步：組織征地聽證；第四步：擬訂一書（三）四方案’組卷上報審批；第五步：征收土地公告；第六步：征地補償?shù)怯?；第七步：擬定征地補償安置方案并公告；第八步：征地補償安置方案公告；第九步：落實征地補償、安置資金（包括社保金）；第十步：交出土地?！盵1]在對開發(fā)區(qū)征地工作的實地考察過程中，我們發(fā)現(xiàn)相關(guān)的征地步驟常常被某些土地部門直接進行了簡化，最終的結(jié)果便是：征地補償方案在內(nèi)部已經(jīng)被確定，被征地農(nóng)民的意見完全被忽視。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實際上農(nóng)民收到的卻是讓其到指定單位辦手續(xù)的“通知書”，因為征收方案和補償安置方案均是在批準之后方才予以公告的。農(nóng)民提出的意見只有在確有必要的情況下才能改動已制定好的征收方案或補償安置方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。除此之外，被征收者在征收目的、征收范圍等方面都沒有表達自己意見的機會，由地方政府“一口價”制訂的方案，不僅剝奪了農(nóng)民在土地征收過程中的利益博弈權(quán)利，而且使農(nóng)民的知情權(quán)和話語權(quán)這些基本權(quán)益在無形中被“減化”。農(nóng)民成了征地方案 “無條件的接受者”，成了必須服從政府利益的奉獻者。

（三）征地程序的透明度和公示性不夠，農(nóng)民的協(xié)商權(quán)被剝奪

《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）第25條規(guī)定：“征用土地方案經(jīng)批準后，由被征地所在的市、縣人民政府組織實施，將批準征地機關(guān)、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。”這一規(guī)定是關(guān)于征地公告程序的要求。但在實際征地中，從土地征收決定，到補償費標準和征收爭議解決等諸多事項，都完全由土地管理部門決定并實施，實難保障征收程序的公示性，無法避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。特別是對農(nóng)民異議的反饋方式，某些土地管理部門僅僅是留下簡單的信息，而無詳細的申訴途徑。簡言之，“公告”僅成為一個走過場的形式而已。同時，在開發(fā)區(qū)的征地實踐中，這些信息會因為城鄉(xiāng)之間的信息網(wǎng)絡(luò)不暢通而無法傳達到被征地農(nóng)民手中；而農(nóng)民對這些信息敏感度的缺失，態(tài)度上的不置可否，使得公告更像是政府部門的“自導自演”。農(nóng)民對政府部門已經(jīng)擬定的征地補償、安置方案只能任由政府單方面操作實施。作為征收利害關(guān)系人的農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和申訴權(quán)，幾乎處于任人宰割的地位。

（四）征地后的補償難以實現(xiàn)到位，救濟機制不完善

《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。”但該法并未規(guī)定具體的分配程序。法律規(guī)定的漏洞，成為少數(shù)村集體組織干部任意分配補償費的借口和幌子。征地農(nóng)民的補償費，會因為土地管理部門及村干部的層層盤剝而變得少之又少。新聞報道中?？梢姷介_發(fā)區(qū)征地造成的補償糾紛。例如：“安徽省岳西縣響腸鎮(zhèn)規(guī)劃岳西縣循環(huán)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，征收了金山村新橋組的大部分土地。縣里對每畝土地以27200元下發(fā)征地補償款，可是村鎮(zhèn)以歷史問題為由將部分土地按每畝15200元補償，其余補償款被村里扣留?！薄皬V東增城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)征地補償標準不明朗，急需公正補償?！钡鹊取2]

盡管開發(fā)區(qū)農(nóng)民在征地過程中權(quán)利受損的現(xiàn)象屢見不鮮，而現(xiàn)有法律規(guī)定受害者獲得救濟的途徑卻存在問題?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條第3款規(guī)定：“征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地征收主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決”。這一規(guī)定將爭議的裁判者再次確定為地方政府。由于缺乏專門的土地征收裁決機構(gòu)，地方政府兼具了決策者、執(zhí)行者和裁判者的三種角色。英國法學家霍布斯曾經(jīng)說：“任何人在自己的爭訟案件中充當公斷人都不相宜?！盵3]49可見，這樣的救濟途徑根本不合理，極易導致強權(quán)方侵害弱勢農(nóng)民合法的土地權(quán)益，謀取自身利益最大化現(xiàn)象的發(fā)生。

二、開發(fā)區(qū)征地過程中出現(xiàn)的問題的原因分析

(一) 征地的法律依據(jù)模糊，政策的調(diào)整多于法律的規(guī)范

目前，我國法律就“公共利益”是什么，什么樣的農(nóng)地征收屬于“公共利益”的需要，都無明確的界定。在開發(fā)區(qū)的征地實踐中,“公共利益”和“開發(fā)建設(shè)”被人為地劃上了等號，某些政策甚至可以為征地大肆開道。因此，某些牟利部門借此機會濫用權(quán)力征地，大量的土地被商業(yè)目的利用：如房地產(chǎn)開發(fā)、建設(shè)高爾夫球場等。征地的法律依據(jù)不夠明確，導致某些土地管理部門通過行政手腕倒賣土地，從中牟取巨額利潤?？梢?，缺乏明確的征地法律依據(jù)是開發(fā)區(qū)土地征收權(quán)濫用的本質(zhì)原因。

（二）征地的審批機構(gòu)職能混同，監(jiān)督程序空置

依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征地前，審批機關(guān)必須對農(nóng)地征收目的的合法性進行審查。然而，地方政府土地管理部門的行政職能混同而又缺乏有效的監(jiān)督，致使實踐過程中產(chǎn)生了大量違法征收土地的行為。“在昆明市人民政府清理檢查的全市22個開發(fā)園區(qū)用地中，違法用地達107 宗，涉及到15個園區(qū)，涉及土地面積1.07萬畝?！盵4]上述材料表明：因?qū)徟鷻C構(gòu)職能混同又缺乏監(jiān)督，某些尋租者為了從土地征收中獲取更多利潤，濫用公權(quán)力侵害被征地農(nóng)民的土地權(quán)益；但是農(nóng)民由于自身法律權(quán)益保護意識的薄弱及法律知識的缺乏，在失地之后又只能默默忍受被侵害的事實。

（三）征地程序違法成本低廉，司法權(quán)威受到挑戰(zhàn)

現(xiàn)有法律對違法征地的懲罰十分輕微，導致程序違法成本十分低廉，因此助長了政府的違法征收行為，這也是開發(fā)區(qū)的土地征收程序被忽視，土地征收權(quán)被濫用的主要原因。某些土地管理部門打著開發(fā)區(qū)“大開發(fā)大建設(shè)”的旗號，在以地生財?shù)睦骝?qū)動下，做出了許多違法的征地行為，而這些違法行為卻未得到及時的追究。地方執(zhí)法機關(guān)對這些違法行為采取放任不管的態(tài)度，對農(nóng)民土地權(quán)益受侵害的現(xiàn)象熟視無睹。征地農(nóng)民之于土地管理部門，如魚肉之于砧板。這種弱勢對強勢的制度安排，給征收者以過大的權(quán)力，而被征收者連起碼的司法救濟權(quán)都沒有。制度建構(gòu)嚴重失衡，無法通過司法權(quán)來制約政府征地行為，也不能有效地維護被征收者的利益。在征地過程中，被征地農(nóng)民的權(quán)利在實體方面和程序方面都沒有得到應(yīng)有的法律保護，行政征收權(quán)被濫用，司法權(quán)威受到了挑戰(zhàn)。

（四）學術(shù)方面對開發(fā)區(qū)的征地關(guān)注甚少，無法為征地實踐提供理論支撐

開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)一直是媒體關(guān)注的焦點，然而，學術(shù)界從法律角度對如何規(guī)范征地程序的研究卻相對偏少。多數(shù)學者的研究集中在實驗區(qū)、開發(fā)區(qū)的制度創(chuàng)新、先行先試和自主立法等問題上，從法律視角對如何規(guī)范開發(fā)區(qū)征地實踐的研究目前基本空白；對如何切實保護好農(nóng)民的合法權(quán)益，幾乎沒有涉及，忽視了其中隱性矛盾的存在。開發(fā)區(qū)作為一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要區(qū)域，無論是在宏觀地位上，還是在微觀市情上，都有著自身的特殊性。顯然，正在快速城市化的開發(fā)區(qū)要求學術(shù)研究的深入探索并提供理論支持。

三、完善開發(fā)區(qū)征地中不足的因應(yīng)對策

（一）完善開發(fā)區(qū)征地的法律制度，并使之規(guī)范化

在開發(fā)區(qū)的征地實踐中，政策的調(diào)整范圍大于法律的規(guī)范，亟需將開發(fā)區(qū)征地的參考依據(jù)予以法律化，程序予以規(guī)范化。首先，審批機構(gòu)必須對征地方案的合法性進行形式和實質(zhì)性的審查；其次，必須邀請國土資源部、建設(shè)部等在征地方面有法律知識的專家和資深人員，對征地情況進行全面論證，同時，對補還方案進行修改和完善；最后，由土地管理部門在當?shù)馗嬷r(nóng)民征地的具體方案，同時必須聽取農(nóng)民對征地的異議。對待農(nóng)民反映出來的異議，應(yīng)該設(shè)計出一套可行的申訴方案，使得農(nóng)民可以通過依法申請聽證的行政程序救濟或者直接通過訴訟的方式維護自身的合法權(quán)益。

（二）推動相關(guān)制度的建立與執(zhí)行，改革審批程序

開發(fā)區(qū)的順利建設(shè)，離不開國家政策和法律制度的支持。因為開發(fā)區(qū)建設(shè)關(guān)乎當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和“先行先試”等政治目標的實現(xiàn)。首先，在宏觀管理方面，應(yīng)盡快推動開發(fā)區(qū)政策的落實。國家政策在開發(fā)區(qū)的落實，有利于加強有關(guān)地方和部門在開發(fā)區(qū)建設(shè)中的信息溝通和相互協(xié)作，有利于加強對規(guī)劃實施的指導、監(jiān)督和評估，可以改善上述所言的征地中政府職能混同的問題。其次，必須改革開發(fā)區(qū)征地的審批程序。審批機關(guān)受理征地申請后，應(yīng)分別從形式和實質(zhì)兩方面進行審查。形式方面，主要審查審批文本內(nèi)容的正確性；而實質(zhì)方面則是要審查征收的土地是否真正符合公共利益的需要。筆者認為，在后者的審查過程中，必須要有相關(guān)專家到現(xiàn)場察看并準備地圖、規(guī)劃資料等；調(diào)查官必須就實際調(diào)查結(jié)果做出報告；審批機構(gòu)應(yīng)該根據(jù)調(diào)查官的報告結(jié)果來決定征地是否合適。只有將以上措施落實到實處，才能最終從程序上做到審批合法合理。在城鎮(zhèn)化進程大力推進的今天，地方政府不僅必須轉(zhuǎn)變行政職能，同時也應(yīng)該在土地征收中恪守市場化的基本原則，賦予農(nóng)民公平的土地交易博弈權(quán)。

（三）完善公告制度，力求將其透明化、多樣化

從土地征收決定到補償費標準的制定和征收爭議的解決，這些事項如果完全由行政機關(guān)決定并實施，實難保障征收程序的公示性，無法避免暗箱操作行為的發(fā)生。因此，必須完善公告制度，將開發(fā)區(qū)的征收方案、補償安置方案以及土地征收用途透明化。首先，公告通知形式應(yīng)多樣化。除了采取原有的在法定地點公告外，還應(yīng)該采取書面形式通知征地者，告知其可以申訴的途徑、時間和期限，同時應(yīng)該收取農(nóng)民了解征地公告后的回執(zhí)，保證農(nóng)民對征地各項內(nèi)容確有了解。另外，還可以利用報紙、廣播、政府公眾信息網(wǎng)、送信件、手機短信等媒介和其他方式讓土地權(quán)利人充分了解公告情況，并確保相應(yīng)的公告期。其次，應(yīng)將公告內(nèi)容具體化。公告的內(nèi)容應(yīng)該避免走形式和出現(xiàn)過于專業(yè)、難懂的內(nèi)容。對待征地法律知識相對缺乏的農(nóng)民而言，土地管理部門應(yīng)該附上具體的補償方案，包含農(nóng)民的財產(chǎn)評估方法、權(quán)利救濟的行使方式、期間等。上述內(nèi)容都應(yīng)該具體和詳細，方能達到公告的標準。

（四）將征地補償程序嚴格落實，監(jiān)督到位

保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，必須嚴格遵循補償費用分配的程序。正如有學者提出：“對于農(nóng)村土地征收，從根本上說，不應(yīng)該由政府制訂一個補償標準，讓農(nóng)民無條件地執(zhí)行，而是必須依據(jù)市場化的原則，賦予農(nóng)民充分展開市場博弈的權(quán)力?！盵5]征收農(nóng)村土地，實際上是政府在贖買農(nóng)民的生活資料和生產(chǎn)資料，農(nóng)民不能僅僅是無條件的服從者，而應(yīng)該是與政府公平博弈的一個交易者。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關(guān)系到每個農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，法律應(yīng)賦予并保障政府部門和農(nóng)民的依法監(jiān)督權(quán)。對于補償費用的分配，應(yīng)該是由征地者和土地管理部門在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上進行。如果雙方達成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。由需用地人按照補償方案給付土地征收補償費用后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，不僅有利于雙方利益的實現(xiàn)，而且還可避免不必要的糾紛，維護交易安全。

（五）懲處違法征地行為，提供有效救濟

農(nóng)村土地與城市土地不同之處在于，土地對農(nóng)民來說，既是重要的生活資料，又是重要的生產(chǎn)資料。但是在農(nóng)村土地被視為集體所有后，農(nóng)民對作為自己生活資料和生產(chǎn)資料的土地卻失去了自由支配的權(quán)利。政府征收土地的時候，基本上是由政府自行確定價格，將農(nóng)民對土地的權(quán)利徹底架空。目前開發(fā)區(qū)征地過程中出現(xiàn)的各種違法亂象，亟需嚴格執(zhí)行土地征收程序，加大力度懲處違法征地行為，提升牟利者的違法成本。首先，建立農(nóng)民、農(nóng)村土地的保護責任制。例如，可以考慮將開發(fā)區(qū)按照各個行政單位，層層設(shè)立責任制，行政區(qū)的土地管理部門負責人應(yīng)該對農(nóng)民、農(nóng)地負責，如果在其任期內(nèi)出現(xiàn)土地被違法征收導致農(nóng)民上訪或者農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，則必須通過行政手段追究相關(guān)負責人的責任；在行政處罰上，加大對征地過程中的各種違法行為的打擊力度，比如征收后造成土地閑置的，應(yīng)根據(jù)土地閑置期間對農(nóng)業(yè)造成的損失對該區(qū)的責任人予以相應(yīng)處罰。其次，學界應(yīng)該從法律視角加強對開發(fā)區(qū)征地的高度關(guān)注，對其中隱藏的各種矛盾及時給予專業(yè)性的意見和建議，特別是應(yīng)對如何規(guī)范開發(fā)區(qū)征地的程序操作，對如何切實保護好農(nóng)民的合法權(quán)益等問題做出規(guī)定，保證被征地農(nóng)民的土地權(quán)利能夠得到有效的救濟，防止社會矛盾的激化和沖突的發(fā)生，為開發(fā)區(qū)的順利建設(shè)發(fā)展提供有力的理論支撐和制度供給。

四、結(jié)語

開發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，無疑對拉動國家及地方社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。然而征地實踐所暴露出的諸多問題，潛藏著各種顯性和隱性矛盾，需要我們傾注更多深入的關(guān)注。在當今快速城鎮(zhèn)化的過程中，土地征收問題是不可忽視的重大問題，因為它關(guān)乎著整個和諧社會的建設(shè)；同時，它也是一個長期被主流輿論忽視的重要命題，這與農(nóng)民在我國現(xiàn)實的社會公共事務(wù)中缺少話語權(quán)有直接關(guān)系。各經(jīng)濟開發(fā)區(qū)應(yīng)該嚴格落實征地的法律政策，保證土地資源得以可持續(xù)利用，經(jīng)濟得以健康發(fā)展。

[1]傅棟梁.土地征收程序[EB/OL].(2011-10-28)[2013-4-2].http://www.lawtime.cn/article/lll102319385102324479oo60209.

[2]佚名.廣東增城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)征地問題[EB/OL].(2013-3-04)[2013-4-2].http://wz.wen.oeeee.com/Content/57665.html.

[3][英]霍布斯.利維坦[M].黎思復,黎廷弼,譯.北京:商務(wù)印書館,1985.

[4]宇星.國土部:36 市區(qū)943個項目土地違規(guī)抵押貸款1039.22億[EB/OL].(2013-3-25)[2013-4-3].http://finance.ifeng.com/news/house/20130325/7818979.shtml.

[5]佚名.農(nóng)村土地征收需保障農(nóng)民公平博弈權(quán)[EB/OL].(2013-10-22)[2013-11-2].http://finance.eastmoney.com/news/1350,20131022331020621.html.