我國財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察制度變遷及啟示

馮一飛

（德州市財(cái)政局綜合科，山東 德州 253000）

我國財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察制度變遷及啟示

馮一飛

（德州市財(cái)政局綜合科，山東 德州 253000）

財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察制度是我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分。我國財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察史大體可以分為三個(gè)階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、改革開放初期和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期。不同時(shí)期有其不同的特點(diǎn)。通過研究我國財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察的發(fā)展歷史，可以認(rèn)為，完善新時(shí)期的財(cái)政監(jiān)察制度，一是要加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)察力度；二是創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作方法；三是提高財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察質(zhì)量。

財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察制度；財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察史；經(jīng)濟(jì)監(jiān)督

財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察制度是我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，它貫穿于財(cái)政運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，是保證國家財(cái)政政策和宏觀調(diào)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段，對(duì)財(cái)政資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的有效發(fā)揮和國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有重要的意義。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善和公共財(cái)政框架的逐步建立，財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作應(yīng)該如何與之相適應(yīng)，己經(jīng)成為一個(gè)迫切需要研究、解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

根據(jù)當(dāng)前我國財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，要推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作又好又快發(fā)展，首先要了解我國財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作的發(fā)展過程。

我國財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察史大體可以分為三個(gè)階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、改革開放初期和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期。通過對(duì)這三個(gè)時(shí)期財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作的研究，只有總結(jié)各個(gè)階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、拓展工作思路、改善工作方法，才能更好地推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作的進(jìn)步。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作

1950年11月，政務(wù)院頒布了《中央人民政府財(cái)政部設(shè)置財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法》，財(cái)政部發(fā)出《為設(shè)置各級(jí)財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)補(bǔ)充規(guī)定的通知》，規(guī)定在中央財(cái)政部設(shè)財(cái)政監(jiān)察司，各級(jí)政府相應(yīng)設(shè)立財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職權(quán)主要是監(jiān)察執(zhí)行財(cái)政政策、法令、制度等事項(xiàng)。中央政府還在財(cái)政監(jiān)督方面陸續(xù)頒布了各項(xiàng)規(guī)定和辦法，對(duì)財(cái)經(jīng)系統(tǒng)各部門和企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支和預(yù)算管理方面做出了詳細(xì)規(guī)定，以對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作做出指導(dǎo)。通過加強(qiáng)對(duì)財(cái)政稅務(wù)系統(tǒng)、銀行系統(tǒng)、國有企業(yè)等國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)收支部門的財(cái)政監(jiān)督，來加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督，標(biāo)志著新中國財(cái)政監(jiān)督制度開始建立。

鄧小平同志任財(cái)政部長(zhǎng)期間，提出了著名的“財(cái)政六條”，其中一條就是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)察，加強(qiáng)財(cái)政管理與監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，保證國家資金的合理和節(jié)約使用。這成為當(dāng)時(shí)財(cái)政監(jiān)督工作的理論依據(jù)和指導(dǎo)思想。

1954年新中國第一部《憲法》誕生。根據(jù)《憲法》第二十七條第九和第十則規(guī)定，全國人民代表大會(huì)擁有決定國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算和決算的權(quán)力。由此可見，社會(huì)公眾和人大在法律上擁有監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)的權(quán)力。但是，由于這個(gè)時(shí)期政府在政治活動(dòng)中居于主導(dǎo)和決定地位，造成財(cái)政外部監(jiān)督更多地只是名義和形式上的，真正存在并發(fā)揮作用的只有內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督只是內(nèi)部監(jiān)督的陪襯。

在“大躍進(jìn)”時(shí)期，“左”傾思想泛濫，財(cái)政監(jiān)察被視為束縛發(fā)展的因素。1958年，財(cái)政部撤銷財(cái)政監(jiān)察司，地方各級(jí)監(jiān)察部門也相應(yīng)取消。其后，中央在調(diào)整大躍進(jìn)時(shí)期錯(cuò)誤經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想后逐步恢復(fù)建立財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，1962年，為嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，財(cái)政部提出建立財(cái)政駐廠員制度。這一制度在當(dāng)時(shí)特定的歷史時(shí)期發(fā)揮了重要作用，不僅為國家財(cái)政挽回了許多損失，還為健全財(cái)務(wù)制度和加強(qiáng)宏觀調(diào)控提供了大量寶貴的信息。但是，由于財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)體系已經(jīng)遭受破壞，財(cái)政監(jiān)督的作用已經(jīng)不如從前有效，財(cái)政監(jiān)督工作開展艱難。及至“十年動(dòng)亂”時(shí)期，財(cái)政監(jiān)察部門再次遭到撤銷，財(cái)政駐廠員編制也被收回，財(cái)政監(jiān)察工作再次受到嚴(yán)重打擊。

這一時(shí)期的財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作，由于效仿了蘇聯(lián)以行政監(jiān)督為主的財(cái)政監(jiān)督模式，以及鄧小平同志等對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作的重視，使得財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察制度逐步健全，成效良好。但是，由于后期行政色彩日漸濃重，法律因素日益弱化，財(cái)政監(jiān)督制度缺乏穩(wěn)定性，人為因素影響較大。財(cái)政外部監(jiān)督不充分，缺乏實(shí)際調(diào)研和群眾基礎(chǔ)等因素，加之傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下國家財(cái)政不講經(jīng)濟(jì)效益的指令性分配方式，使得弊端不斷顯現(xiàn)。以至于改革開放初期不得不通過財(cái)政大檢查來實(shí)施整頓。

二、改革開放初期的財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作

1978年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部恢復(fù)建立財(cái)政監(jiān)察司，各地也相繼恢復(fù)財(cái)政監(jiān)察專門機(jī)構(gòu)并配備人員，同時(shí)恢復(fù)財(cái)政駐廠員制度，對(duì)中央企業(yè)財(cái)務(wù)收支實(shí)施監(jiān)督。但由于當(dāng)時(shí)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域監(jiān)督機(jī)制不健全，特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中，我國財(cái)經(jīng)領(lǐng)域偷逃騙稅、截留國家財(cái)政收入、揮霍浪費(fèi)國家財(cái)政支出等問題相當(dāng)突出，財(cái)經(jīng)秩序比較混亂，嚴(yán)重影響了改革與發(fā)展的順利進(jìn)行。針對(duì)這種情況，1985年8月，黨中央、國務(wù)院決定設(shè)立非常規(guī)機(jī)構(gòu)“稅收、財(cái)務(wù)大檢查辦公室”（1986年更名為稅收、財(cái)務(wù)、物價(jià)大檢查辦公室），由各級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，人大、政協(xié)參與，財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、物價(jià)等部門共同組織，發(fā)揮權(quán)威性高、力度大、范圍廣的優(yōu)勢(shì)，對(duì)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的違法、違紀(jì)問題進(jìn)行集中整治。

此次大檢查不同于以往，不僅設(shè)立了非常規(guī)機(jī)構(gòu)“大檢辦”（1989年改為常設(shè)機(jī)構(gòu)），而且廣泛邀請(qǐng)人大、政協(xié)及民主黨派人士參與大檢查工作。每年由國務(wù)院“大檢辦”統(tǒng)一部署，由單位自查到重點(diǎn)抽查，由點(diǎn)及面，逐步擴(kuò)展，向制度化、規(guī)范化、法制化邁進(jìn)，對(duì)治理財(cái)經(jīng)秩序混亂、打擊違法亂紀(jì)起到了切實(shí)的推動(dòng)作用，集中體現(xiàn)了政府規(guī)范財(cái)經(jīng)紀(jì)律的決心。自1985年至1998年，財(cái)政大檢查共查處各種違法違紀(jì)問題資金共計(jì)兩千多億元，挽回流失的財(cái)政收入一千多億元，平均每年挽回財(cái)政收入一百多億元，充分體現(xiàn)了大檢查的重要性和必要性。

這一時(shí)期的財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作受改革開放的巨大推動(dòng)，體現(xiàn)出新時(shí)代的特色。不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下主要以行政監(jiān)督為主落實(shí)財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察的方式，這一時(shí)期的創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是理念上，強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察是維護(hù)財(cái)政紀(jì)律，推動(dòng)增收節(jié)支，促進(jìn)社會(huì)主義四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要保證；二是目標(biāo)上，強(qiáng)調(diào)收支平衡，保障國家財(cái)政分配行為和宏觀調(diào)控的順利實(shí)施；三是把監(jiān)督重點(diǎn)放在中央企業(yè)、省屬企業(yè)和其他大型企業(yè)、各類公司上；四是以稅收、財(cái)務(wù)、物價(jià)大檢查為主要監(jiān)督形式，逐步擴(kuò)展監(jiān)督內(nèi)容，并通過紀(jì)委、監(jiān)察局的介入有效約束“大檢辦”本身可能出現(xiàn)的違法違紀(jì)行為。然而，大檢查這種集中運(yùn)動(dòng)式工作方法是在特定的歷史條件下產(chǎn)生的，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，以及1994年分稅制財(cái)政體制改革的實(shí)施，財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作也出現(xiàn)了新形勢(shì)下的新變化，因此，80年代的財(cái)政大檢查于1998年退出歷史舞臺(tái)。但其意義及影響十分深遠(yuǎn)，迄今各地仍保留大量“大檢辦”時(shí)期的資料，各地仍通過學(xué)習(xí)和借鑒這些資料來指導(dǎo)當(dāng)前的財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作。

三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作

1994年的分稅制財(cái)政體制改革，是我國舉世矚目的經(jīng)濟(jì)體制改革，其深度和廣度都是前所未有的，被譽(yù)為我國稅制改革和財(cái)政體制改革的里程碑，奠定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)稅收體制和財(cái)政體制的基本模式。其后，建立公共財(cái)政體系成為財(cái)政事業(yè)的主導(dǎo)。在此背景下，我國財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作也進(jìn)行了大變革，“公共財(cái)政框架”成為財(cái)政監(jiān)督檢查工作的主線。這一時(shí)期的財(cái)政監(jiān)督檢查工作體現(xiàn)了三個(gè)特點(diǎn)：一是外部監(jiān)督逐漸完善，二是多部門承擔(dān)財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，三是財(cái)政監(jiān)督法制體系建立完備。

外部監(jiān)督逐漸完善主要體現(xiàn)在社會(huì)公眾與人民代表大會(huì)對(duì)財(cái)政的監(jiān)督，以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)介入財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作兩方面。雖然1954年我國第一部《憲法》已明確社會(huì)公眾與人大在法律上擁有監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)的權(quán)力，但受限于當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境，直到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后這一權(quán)力才得到充分肯定和重視，其作用才得到全面發(fā)揮。這一時(shí)期，社會(huì)公眾與人大對(duì)財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作的約束力不斷增強(qiáng)。人民代表大會(huì)不僅審查批準(zhǔn)預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，還可以改變或撤銷財(cái)政預(yù)決算的不適當(dāng)決議；全國人大及其常委會(huì)還要對(duì)中央和地方財(cái)政預(yù)決算情況進(jìn)行監(jiān)督，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)還要對(duì)本級(jí)和下一級(jí)財(cái)政預(yù)決算情況進(jìn)行監(jiān)督。這一完備的體系既是財(cái)政外部監(jiān)督進(jìn)一步完善的結(jié)果，又是人民擁有對(duì)國家事務(wù)的管理和監(jiān)督權(quán)力的充分體現(xiàn)。與此相配套的社會(huì)中介對(duì)財(cái)政的監(jiān)督，為各企業(yè)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體提供了專業(yè)的自我監(jiān)督和外部監(jiān)督專業(yè)人員，給社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了保障。

1983年審計(jì)署的成立標(biāo)志著我國獨(dú)立審計(jì)體系的建立。審計(jì)部門的基本職能是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)。其中，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能是審計(jì)部門的基本職能，具有獨(dú)立性。這一獨(dú)立性成為財(cái)政監(jiān)督檢查工作的強(qiáng)有力保證。此外，國家和地方各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)雖然不是財(cái)政監(jiān)督的專門部門，但由于肩負(fù)了國家主要財(cái)政收入的征收管理工作，其對(duì)財(cái)政收入的監(jiān)督檢查的有效性得到了保證。與此同時(shí)，財(cái)政部門內(nèi)部的監(jiān)督檢查工作也有了長(zhǎng)足發(fā)展。1994年分稅制財(cái)政管理體制實(shí)施，為保證財(cái)政監(jiān)督檢查工作有效開展，財(cái)政部成立財(cái)政監(jiān)督司，1995年組建財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦，2000年財(cái)政監(jiān)督司更名為財(cái)政監(jiān)督局（后改名為財(cái)政部監(jiān)督檢查局），標(biāo)志著財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的逐步健全和財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的逐步理順。至此，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相輔相成，相互配合，極大地促進(jìn)了財(cái)政監(jiān)督檢查工作的有效開展。具有財(cái)政監(jiān)督職能的多部門聯(lián)合監(jiān)督成為我國財(cái)政監(jiān)督檢查工作的主要形式。

由于建國初期行政色彩過于濃重，導(dǎo)致我國財(cái)政監(jiān)督法制體系一直沒能夠真正完善。這一狀況直到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后才改善，除《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《審計(jì)法》、《稅收征收管理法》外，我國還制定了《財(cái)政檢查工作規(guī)則》及其一系列的配套規(guī)則。各地方財(cái)政部門也陸續(xù)出臺(tái)了根據(jù)地方工作實(shí)際情況制定的《財(cái)政監(jiān)督條例》。而國務(wù)院于2004年通過的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》也為嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、糾正懲處違法行為、促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

四、建國以來財(cái)政基礎(chǔ)監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

回顧六十多年的發(fā)展歷程，我們可以深刻感受到財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，加大財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察力度，創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督檢查工作方法，提高財(cái)政監(jiān)督檢查質(zhì)量，是營造規(guī)范、健康、有序地經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵問題。“十二五”期間，黨中央、國務(wù)院將進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加強(qiáng)公共財(cái)政管理工作。面臨新的形勢(shì)，財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作還要在哪些方面進(jìn)行改進(jìn)，需要進(jìn)一步深入研究。

（一）加大財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察力度。借鑒改革開放初期80年代財(cái)政大檢查經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)政經(jīng)常性審計(jì)的基礎(chǔ)上，定期開展全國范圍內(nèi)的財(cái)政專項(xiàng)檢查行動(dòng)，查漏補(bǔ)缺，確保封堵腐敗源頭。結(jié)合經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)稅政策實(shí)際，確定監(jiān)督重點(diǎn)，針對(duì)重點(diǎn)適時(shí)開展監(jiān)督工作，提高監(jiān)督效率。在監(jiān)督過程中，通過多部門聯(lián)合，充分調(diào)動(dòng)財(cái)政監(jiān)督力量，既要抓好工作過程，又要抓好跟蹤問效。積極引導(dǎo)人民群眾和社會(huì)中介參與財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用，全方位、多層次開展財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督力度。

（二）創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作方法。鑒于國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察工作也應(yīng)隨時(shí)調(diào)整工作思路和工作方法。因此，財(cái)政監(jiān)督工作人員要自覺加強(qiáng)學(xué)習(xí)，通過不斷開展各項(xiàng)學(xué)習(xí)活動(dòng)開拓眼界，激活思路，在提高自身知識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力的基礎(chǔ)上勇于創(chuàng)新。切實(shí)增強(qiáng)法制觀念，通過認(rèn)真學(xué)法提高依法行政能力，通過秉公執(zhí)法加強(qiáng)監(jiān)督力度。樹立公正、公開理念，增加工作透明度。把好交換意見關(guān)，在全面深入掌握被查單位違規(guī)事實(shí)的基礎(chǔ)上做好充分準(zhǔn)備，掌握主動(dòng)，積極溝通，靈活運(yùn)用交換意見技巧，做到既依法處理違規(guī)行為，又讓被查單位認(rèn)識(shí)并自覺接受處理結(jié)果。

（三）提高財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察質(zhì)量。各級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到提高監(jiān)督監(jiān)察質(zhì)量是大勢(shì)所趨，是保證公共財(cái)政體系發(fā)展完善的必然要求，是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的先決條件，因此，各級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門要突出工作重點(diǎn)，長(zhǎng)期不懈地把提高財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察質(zhì)量作為第一要?jiǎng)?wù)來抓。要不斷加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督部門隊(duì)伍建設(shè)，在注重提高自身業(yè)務(wù)能力的同時(shí)，培養(yǎng)過硬的政治素質(zhì)，建立一支政治堅(jiān)定、作風(fēng)優(yōu)良、公正廉明、業(yè)務(wù)精熟的工作隊(duì)伍，為有效開展財(cái)政監(jiān)督工作提供強(qiáng)有力的組織保障。在保證隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)建立完善財(cái)政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)格按照程序開展工作，做到計(jì)劃、總結(jié)、反饋、指導(dǎo)一應(yīng)俱全，真正做到以監(jiān)督問效提高財(cái)政資金使用效率，提高財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

由上可知，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，公共財(cái)政體系的不斷完善，財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，其推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用將日益增強(qiáng)。繼續(xù)以唯物主義歷史觀為切入點(diǎn)，以史為鑒，全面推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察事業(yè)，具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

（責(zé)任編輯：趙揚(yáng)）

F810.2

A

1008—6153（2013）02—0098—03

2012-12-10

馮一飛（1988-），男，山東德州人，財(cái)政部財(cái)科所研究生在讀，德州市財(cái)政局干部。