鄉(xiāng)村二維關(guān)系的歷時(shí)嬗變及發(fā)展進(jìn)路摭談

陳祥英

（華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079）

【經(jīng)濟(jì)與管理】

鄉(xiāng)村二維關(guān)系的歷時(shí)嬗變及發(fā)展進(jìn)路摭談

陳祥英

（華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079）

黨的十八大確立了全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，并把建設(shè)社會(huì)主義民主政治、社會(huì)主義和諧社會(huì)作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重要內(nèi)容。新中國(guó)成立后，我國(guó)的農(nóng)村治理體制經(jīng)歷了幾次變遷，主要是改革開放前的人民公社制度和改革開放后尤其是村民自治實(shí)施以后形成的“鄉(xiāng)政村治”體制。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，要在鄉(xiāng)村推動(dòng)社會(huì)主義民主政治和社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，全面建成小康社會(huì)，需要推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、完善基層民主制度，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主的有機(jī)結(jié)合。

鄉(xiāng)村關(guān)系；農(nóng)村治理體制；基層民主

“鄉(xiāng)村關(guān)系”主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)(以下稱村委會(huì))之間的關(guān)系，還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村委會(huì)之間的關(guān)系。[1]從更廣的范圍來(lái)考察，鄉(xiāng)村關(guān)系也指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政權(quán)與村級(jí)組織之間的關(guān)系。了解鄉(xiāng)村關(guān)系的歷史沿革，要通過(guò)對(duì)農(nóng)村基層治理體制的變遷來(lái)考察。不同時(shí)期、不同體制的農(nóng)村基層治理體制所形成的鄉(xiāng)村關(guān)系具有不同的特征；同一體制、不同時(shí)期、不同任務(wù)的農(nóng)村基層治理體制形成的鄉(xiāng)村關(guān)系也具有不同的特征。新中國(guó)成立后，我國(guó)的農(nóng)村治理體制經(jīng)歷了幾次變遷，主要是改革開放前的人民公社制度和改革開放后尤其是村民自治實(shí)施以后形成的“鄉(xiāng)政村治”體制。

一、人民公社時(shí)期：以黨組織為核心的行政權(quán)力支配型體制

建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期我國(guó)農(nóng)村實(shí)行人民公社體制，在村小組的基礎(chǔ)上建立生產(chǎn)小隊(duì)，在行政村的基礎(chǔ)上建立生產(chǎn)隊(duì)，在鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上建立人民公社。人民公社是“政社合一”的組織，既是農(nóng)村基層政權(quán)機(jī)關(guān)，行使政治統(tǒng)治職能，同時(shí)又是農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)單位，組織經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。人民公社內(nèi)部實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的管理模式，即土地及其他生產(chǎn)資料歸公社、大隊(duì)、小隊(duì)三級(jí)集體所有。但對(duì)生產(chǎn)管理的責(zé)任，以及對(duì)收入進(jìn)行的核算都下放到各個(gè)生產(chǎn)小隊(duì)。公社一級(jí)的干部都是由縣里任命；生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)干部名義上是由社員選舉產(chǎn)生，實(shí)際上是由公社任命的，生產(chǎn)小隊(duì)長(zhǎng)則是由大隊(duì)長(zhǎng)任命的。因此人民公社事實(shí)上成為國(guó)家對(duì)農(nóng)村從政治、經(jīng)濟(jì)到文化等各方面進(jìn)行控制的強(qiáng)有力的工具。

新中國(guó)建立后，隨著土地改革、農(nóng)村集體化的進(jìn)行，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步在農(nóng)村建立并完善黨的組織體系，以保證黨對(duì)農(nóng)村的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。人民公社體制建立后，根據(jù)人民公社的組織結(jié)構(gòu)和分級(jí)設(shè)置，實(shí)行公社黨委與公社管理委員會(huì)合署辦公，相應(yīng)地，生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)小組也設(shè)立相應(yīng)的黨支部和黨小組。尤其是在“文化大革命”時(shí)期實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，公社黨委書記和大隊(duì)支書權(quán)力增大，成為鄉(xiāng)村的權(quán)力核心。公社黨委書記和大隊(duì)書記權(quán)力過(guò)于集中，且缺乏有效的監(jiān)督，因此經(jīng)常瞎指揮、強(qiáng)迫命令、搞官僚主義?！罢绾弦弧钡娜嗣窆珞w制又實(shí)行“黨政不分”、“黨政合一”的管理體制，使農(nóng)村基層事務(wù)的決定權(quán)高度集中在黨組織之中，黨組織實(shí)際上是管理農(nóng)村基層事務(wù)的主要機(jī)構(gòu)。[2]因此人民公社時(shí)期的鄉(xiāng)村關(guān)系是一種典型的“以黨為核心的行政權(quán)力支配型”的鄉(xiāng)村關(guān)系。這種體制既禁錮了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，妨礙了農(nóng)村生產(chǎn)的發(fā)展，也為現(xiàn)在的農(nóng)村“兩委矛盾”埋下隱患。

二、“鄉(xiāng)政村治”格局下的鄉(xiāng)村關(guān)系

（一）“鄉(xiāng)政村治”體制初步形成

1980年代，我國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，“政社合一”的人民公社體制已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村的發(fā)展，國(guó)家迫切需要在農(nóng)村實(shí)行一種新型的管理體制。此時(shí)廣西宜山、羅城兩縣的部分農(nóng)村基于社會(huì)管理的實(shí)際需要，自發(fā)組建村委會(huì)，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維護(hù)社會(huì)治安，后來(lái)職能逐漸擴(kuò)展，成為農(nóng)民對(duì)基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸方面進(jìn)行自我管理的自治性組織。1982年12月通過(guò)新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》，確定了人民公社廢除后的鄉(xiāng)村組織形式，規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國(guó)農(nóng)村最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)行鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！蓖瑫r(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置黨委，原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)改為行政村，在行政村設(shè)立黨委和村委會(huì)。行政村實(shí)行村民自治，村委會(huì)是村民自治組織。1983年10月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，強(qiáng)調(diào)在建鄉(xiāng)的過(guò)程中，設(shè)立村民委員會(huì)。當(dāng)時(shí)國(guó)家是以村民委員會(huì)這種自治形式，把人民公社解體后一盤散沙的農(nóng)民再度組織到國(guó)家政權(quán)體系中來(lái)，用這種民主機(jī)制整合分散化的農(nóng)民。[3]當(dāng)時(shí)為了村民自治的推廣，主要是確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的性質(zhì)，并沒有確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)之間的相互關(guān)系。此時(shí)成立的村委會(huì)是主要目的是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，維護(hù)社會(huì)治安，因此在工作中村委會(huì)自覺接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能在農(nóng)村實(shí)施的職能。這個(gè)時(shí)期的鄉(xiāng)村關(guān)系還是以鄉(xiāng)政權(quán)力為核心。

（二）《村組法（試行）》頒布到稅費(fèi)改革前：壓力型體制下的控制與掙脫

1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》）頒布，我國(guó)的村民自治進(jìn)入了一個(gè)新的階段，各地相繼建立了村委會(huì)。包括憲法和《村委會(huì)組織法》在內(nèi)的一系列法律條文確認(rèn)了村民委員會(huì)的自治性質(zhì)，并規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會(huì)之間是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”、“協(xié)助與被協(xié)助”的關(guān)系。1987年的《村委會(huì)組織法》（試行）第三條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！?998年修訂后的《村委會(huì)組織法》第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！睆倪@些法律來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間的關(guān)系主要是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”、“協(xié)助與被協(xié)助”，而不是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”、“命令與服從的”關(guān)系。村民委員會(huì)屬于自治組織，并不隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有協(xié)助的義務(wù)。由此在國(guó)家農(nóng)村基層行政管理中，形成了鄉(xiāng)政管理與村民自治的二元格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是行使行政管理職能，完成國(guó)家的行政任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家政權(quán)體系中屬于基礎(chǔ)和末梢地位，決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù)都要其貫徹和落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的控制，而村委會(huì)要依法行使自治權(quán)，力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的控制，就形成了壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的控制與村委會(huì)掙脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制兩種矛盾狀態(tài)下的鄉(xiāng)村關(guān)系。

（三）稅費(fèi)改革后：行政主控、多方位的鄉(xiāng)村關(guān)系

稅費(fèi)改革后，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接聯(lián)系減弱，村委會(huì)不再過(guò)多承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的行政任務(wù)。由此形成了村對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附性增強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的控制越來(lái)越弱之間的悖論。[4]稅費(fèi)改革后，村干部的補(bǔ)助、村委會(huì)的辦公費(fèi)和村莊公共事業(yè)開支基本上都來(lái)自于上級(jí)的財(cái)政支出，村對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依賴和服從也就成為邏輯上的必然。但是與此相反，在村對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依性越來(lái)越強(qiáng)的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的控制能力卻越來(lái)越弱。同時(shí)，隨著我國(guó)基層民主政治建設(shè)步伐的加快，廣大農(nóng)村村民的民主意識(shí)日益增強(qiáng)，要求村委會(huì)依法自治的呼聲日漸增強(qiáng)。很多村干部的工資不能及時(shí)發(fā)放、辦公經(jīng)費(fèi)的短缺、以及村莊自身的利益等多種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的很多政令很難在村莊執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就采取用黨的領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人情感的方式來(lái)加強(qiáng)對(duì)村干部的控制，從而達(dá)到對(duì)村委會(huì)的控制?！耙患缣簟睘猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府支配村委會(huì)創(chuàng)造了更加有利的條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用村委會(huì)主任的“雙重身份”對(duì)其發(fā)號(hào)施令，以符合法律和組織程序的方式直接干預(yù)村莊事務(wù)。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的控制有可利用的體制性權(quán)力，但是沒有掌握能行使體制性權(quán)力的資源。黨的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的個(gè)人情感的成為加強(qiáng)對(duì)村莊控制，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)的重要方式。

（四）新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期：服務(wù)型政府與“管治型”政府

黨的十六屆五中全會(huì)作出了加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大決定，提出實(shí)施以“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”為內(nèi)容的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是黨和政府在農(nóng)村工作的基石，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作用發(fā)揮得好壞，直接關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家設(shè)在農(nóng)村最基層的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，除了進(jìn)行必要的社會(huì)管理以外，更主要的是履行公共服務(wù)的職能，為農(nóng)民提供基本的、均等化的公共產(chǎn)品，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更主要的是一種“管治型”政府，表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的全面管理上，沒有從根本上擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立起來(lái)的無(wú)所不管、無(wú)所不包、無(wú)所不能的權(quán)力運(yùn)行模式。[5]而在進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更重要的是要發(fā)揮服務(wù)功能，為農(nóng)村發(fā)展提供所需的公共服務(wù)。

三、鄉(xiāng)村關(guān)系的發(fā)展趨向：政府管理與基層民主的有機(jī)結(jié)合

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，要在鄉(xiāng)村社會(huì)全面建成小康社會(huì)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，應(yīng)該形成政府管理與基層民主有結(jié)結(jié)合的鄉(xiāng)村關(guān)系。在具體內(nèi)容上首先充分劃分政府管理與基層群眾自治的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是貫徹落實(shí)國(guó)家的方針、政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。其次是健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，充分發(fā)揚(yáng)群眾自治，保障和落實(shí)群眾的民主權(quán)利，建設(shè)中國(guó)特色的民主政治。再次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要力爭(zhēng)公共服務(wù)均等化，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式，用“財(cái)政兜底”的方式提供鄉(xiāng)村基本的公共服務(wù)，滿足群眾的基本需求。最后要充分培育社會(huì)組織，積極發(fā)揮基層社會(huì)組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮鄉(xiāng)村文化、化解鄉(xiāng)村之間的矛盾，充分調(diào)動(dòng)和利用社會(huì)力量來(lái)建設(shè)和諧社會(huì)。村莊是新農(nóng)村建設(shè)的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也起著重要的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在新農(nóng)村建設(shè)中提供單個(gè)村莊無(wú)法提供的公共服務(wù)功能，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能搖擺不定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間不能形成良性的合作共贏的關(guān)系，村莊也就不能保證有持續(xù)的熱情和動(dòng)力參與新農(nóng)村建設(shè)，新農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)效目標(biāo)和已經(jīng)取得的成績(jī)就會(huì)受到影響。要持續(xù)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，就必須重新理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間的關(guān)系，要切實(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能的轉(zhuǎn)變。對(duì)于村莊而言，要正確認(rèn)識(shí)和處理村黨支部與村民委員會(huì)的關(guān)系，構(gòu)建民主合作的村莊治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮村黨支部應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)。同時(shí)，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)宣傳國(guó)家憲法的政策，引導(dǎo)我國(guó)基層民主建設(shè)的健康合理發(fā)展。從具體理論運(yùn)用來(lái)看，新公共管理理論是比較有效的理論，其理論原則主要來(lái)源于西方的公共管理理論與實(shí)踐，其存在的社會(huì)基礎(chǔ)與我國(guó)的國(guó)情也有著根本差別，這就要求我國(guó)的鄉(xiāng)村民主建設(shè)必須在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義理論的指導(dǎo)下進(jìn)行。因此,需要對(duì)其進(jìn)行本土化改造，“取其精華,去其糟粕”，使之適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)的國(guó)情與鄉(xiāng)村的實(shí)際。

[1]金太軍，施從美.鄉(xiāng)村關(guān)系與村民自治[M].廣州：廣東人民出版社，2002.197.

[2]張樂天.告別理想：人民公社制度研究[M].上海：上海人民出版社，2005.185.

[3]徐勇.“政黨下鄉(xiāng)”：現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合[J].學(xué)術(shù)月刊,2007,(8).

[4]趙樹凱.鄉(xiāng)村關(guān)系：在控制中脫節(jié)——10?。▍^(qū)）20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）,2005, (5).

[5]吳理財(cái).從“管治”到“服務(wù)”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009.33.

(責(zé)任編輯：王友才)

The Historical Evolution and Development Process of the Rural Two-dimensional Relationship

Chen Xiangying

The 18th CPC National Congress established the goal of building a moderately prosperous society,and makes the construction of socialist democratic politics,a socialist harmonious society as an important content of building socialism with Chinese characteristics.After the foundation of New China,China's rural governance system has undergone several changes,mainly the people's commune system before the reform and Rural Governance system after the reform and opening,especially after the implementation of the villagers'autonomy.With the development of society and the rural economy,in the countryside to promote socialist democracy and the building of a harmonious socialist society and build a moderately prosperous society,we need to promote the integration of urban and rural development and improve the system of grassroots democracy to achieve a combination of government and grassroots democracy.

rural relations;rural governance system;grassroots democracy

本文是民政部資助的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)理論研究課題“規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)現(xiàn)政府管理與基層民主的有機(jī)結(jié)合研究”的階段性研究成果。

D035.5

A

1008—6153（2013）02—0085—03

2013-03-19

陳祥英（1983-），男，山東濰坊人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士研究生。主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論與實(shí)踐。